"Apuntes Jurídicos sobre el ruido en los aeropuertos"

SUMARIO

I.- Introducción, competencias y normativa.

II.- Derecho Comparado y STEDH (Powell y Rayner)

III.- Cuestiones jurídicas que se pueden plantear

IV.- Conclusiones.

I.- INTRODUCCION, COMPETENCIAS Y NORMATIVA.

Los problemas de contaminación acústica provocados por el transporte aéreo se han venido incrementando en las últimas décadas debido, por un lado, a la aproximación de las ciudades a los aeropuertos y, por otro, al aumento del tráfico regular de pasajeros, mercancías y vuelos chárter, que operan de noche en muchas ocasiones. Existe, además, un problema añadido al no estar incluidos en la regulación los aviones militares, los helicópteros, ultraligeros y los aviones supersónicos ya sean civiles o militares.

Los aeropuertos actuales también son más ruidosos al estar dotados de variados servicios necesarios para las actividades de tráfico aéreo; estancia, reparación y suministro de aeronaves; recepción de viajeros y mercancías; estacionamiento de vehículos, etc. Del mismo modo, las compañías aéreas disponen, junto a los aeropuertos, de zonas industriales en las que realizan el mantenimiento de sus aviones, motores y componentes.

Las molestias ocasionadas a los habitantes de las ciudades cercanas a los aeropuertos se refieren fundamentalmente a la contaminación acústica, a los vertidos de hidrocarburos procedentes de las aeronaves y, en menor medida, a los riesgos de accidentes en zonas habitadas. Asimismo, también hay que decir que, junto a los impactos acústicos y atmosféricos, se producen otros impactos menos específicos y que tienen como resultado la generación de residuos, contaminación de aguas, consumo de energía, etc.

En lo que se refiere a las competencias en este sector, el artículo 149.1.20º de la Constitución establece la competencia exclusiva del estado en materia de aeropuertos de interés general, control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, además de matriculación de aeronaves. Estas competencias las desarrolla a través del Ente Público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA) que forma parte del Ministerio de Fomento y que fue constituido mediante el RD 905/1991. Este Ente público ejerce funciones en materia de navegación aérea y en materia de aeropuertos.

En lo que respecta al asunto tratado en este trabajo, las normas tendentes a evitar los ruidos de los aviones, se pueden clasificar en tres grupos:

1. Normas de contenido técnico en la fabricación de aeronaves.

   Pretenden evitar la contaminación acústica controlando la fuente misma, tanto en la construcción de las aeronaves como de sus motorizaciones. Estas normas emanan fundamentalmente de la OACI (Organización de la Aviación Civil Internacional), que es el principal foro de cooperación internacional para conseguir que los aviones sean más silenciosos.

2. Normas de contenido técnico en la utilización de aeronaves.

   Estas normas pretenden que el tráfico aéreo suponga una mínima perturbación a los vecinos del aeropuerto. Para que estas normas tengan éxito es imprescindible que se realice previamente un estudio acústico exhaustivo y con mediciones reales (llamado "huella acústica") del entorno del aeropuerto, que abarque las trayectorias de las naves en las maniobras de despegue, aproximación y aterrizaje, así como el uso de los aviones una vez en tierra, incluyendo las operaciones en las áreas de aparcamiento de las aeronaves y las pruebas de motores. Todas estas operaciones las tienen que realizar el Ministerio de Fomento, a través de AENA, que es el órgano administrativo competente al efecto. Entre las medidas que deberán considerarse en este estudio podemos decir que las más eficaces para la resolución de este tipo de problemas son, entre otras, el establecimiento de las rutas de salida y llegada de modo que eviten sobrevolar a baja altitud las poblaciones más próximas al aeropuerto, restricciones a las operaciones nocturnas y restricción de la utilización de la "reversa" de los motores de las aeronaves como sistema de frenado, entre otras.

3. Normas que tienden a proteger las construcciones próximas a los aeropuertos en los casos de ampliación de éstos o desarrollo urbanístico municipal.

   Estamos dentro de lo que se denominan servidumbres de aeropuerto. Entre ellas se encuentran, por un lado las servidumbres aeronaúticas y, por otro, las recientes servidumbres acústicas de aeropuertos que se verán reforzadas por la futura zona de infraestructuras que contempla el Borrador de la Ley del Ruido estatal.

Además de estos tres tipos de normas que pretenden evitar la contaminación acústica podemos añadir un cuarto, que serían las normas de contenido económico, fundamentalmente tasas, que si bien se aplican desde hace tiempo en distintos países de la Unión europea, no es así en España, por lo que no nos vamos a extender en este tipo de norma. Unicamente y a modo ilustrativo decir que las tasas se aplican, por ejemplo en la Ley francesa del Ruido, en función de una serie de parámetros como son la masa de la aeronave, el grupo acústico de la aeronave y la hora de despegue. El montante de la tasa se destina, según las condiciones fijadas por un Decreto del Consejo de Estado Francés, a cubrir los gastos de ayuda a los vecinos afectados por el ruido provocado por los aviones. Esta tasa se satisfará por las compañías explotadoras de las aeronaves.

En el trabajo que nos ocupa, al estar los aeropuertos españoles más importantes ya operativos, el problema habrá que situarlo fundamentalmente en dos aspectos. Por un lado las molestias actuales vendrán dadas por la utilización de las aeronaves ya que, las rutas de despegue y aproximación, virajes, horarios y sobrevuelo de aglomeraciones pueden no estar definidas o actualizadas tomando como referencia a las poblaciones próximas. Por otro lado, las molestias futuras pueden surgir bien por la ampliación del aeropuerto, o bien por la futura expansión urbanística de los municipios próximos, que teniendo un término municipal pequeño tienen grandes limitaciones para establecer espacios urbanizables.

Por ello, habrá que ver detenidamente las normas emanadas de los convenios internacionales, también las europeas y las del ordenamiento interno español, que, además de incluir las anteriores deberá desarrollar una serie de aspectos particulares de cada aeropuerto, adaptándolas a cada situación concreta. Asimismo, no se puede dejar de comentar las inminentes normas que desarrollarán la recientemente aprobada servidumbre acústica de aeropuerto, establecida en la Ley de acompañamiento de 30 de diciembre de 1999 y a la futura Ley del Ruido estatal, que se encuentra en avanzado estado de tramitación.

1. Normativa Internacional.

   La comunidad internacional relacionada con el transporte aéreo ha promovido, a partir de los años 40, distintas organizaciones y grupos de trabajo con objeto de reducir el impacto ambiental de la aviación comercial, fomentando la tecnología, los procedimientos y la normativa ambiental mas adecuados a fin de garantizar el desarrollo sostenible de este sector fundamental para el desarrollo económico en todo el mundo. Así mediante el Convenio de Chicago de 1944 se creó la OACI (Organización de Aviación Civil Internacional) que se 
   ha convertido en el organismo mundial de la aviación civil. A su vez, la OACI creó el Comité para la Protección Ambiental en la Aviación (CAEP) al que hizo responsable de los asuntos ambientales y encargó el desarrollo de estándares y recomendaciones en relación con el impacto de la aviación en el medio ambiente. Dentro de la CAEP existe un grupo de trabajo central y cinco grupos técnicos, de los cuales dos se encargan del estudio de la contaminación acústica en general y del ruido en los aeropuertos.

   El Convenio de Chicago ha sido desarrollado mediante la publicación de diversos anexos técnicos, entre los que destaca a los efectos de este trabajo el 16 que está dedicado exclusivamente a la protección del medio ambiente. El volumen I tiene por objeto establecer las especificaciones internacionales relacionadas con el ruido procedente de las aeronaves. Entre estas especificaciones destaca la relativa a la certificación del ruido emitido por las aeronaves, que establece límites acústicos medidos en tres puntos críticos de la operación de un avión en los aeropuertos: bajo la trayectoria de despegue, bajo la de aterrizaje y en una línea de referencia en un lateral de la pista. Tras esta certificación, los aviones son clasificados en distintos capítulos de ruido, siendo el III el que corresponde a las naves menos ruidosas estableciéndose, posteriormente, un calendario para que los aviones más ruidosos dejen de volar. Actualmente las aeronaves que por sus emisiones acústicas estén incluidas en el capítulo 2 deberán dejar de operar antes del 1 de abril del año 2002, siempre y cuando los compromisos establecidos en la OACI sean ratificados e incorporados a su normativa interna por los estados firmantes. A la fecha de este trabajo, ya lo han hecho los estados miembros de la Unión Europea, USA, Canadá, Australia, Japón y Nueva Zelanda. En la actualidad, debido a los problemas de ruido que están sufriendo los aeropuertos europeos, la OACI está trabajando en una normativa más restrictiva que parece que será presentada en la 33ª Asamblea de esta organización que tendrá lugar en septiembre del año 2001.

2. Normativa europea.

   En lo que a la Unión Europea se refiere, el IV Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente (1987-1992) ya puso de manifiesto la importancia de las perturbaciones acústicas provocadas por el tráfico aéreo. Las normas europeas más importantes, tendentes a la mitigación de este problema, han sido la Directiva 80/51/CEE, que incluyó, para los países miembros, las reglas del Anexo 16 de la OACI y que también creó un "certificado de limitación sonora" que es expedido por el estado miembro al objeto de que la aeronave que contase con él pudiera aterrizar y despegar en el territorio de los demás países miembros. Esta Directiva fue modificada por la 83/206/CEE, sobre limitación de emisiones sonoras de aeronaves subsónicas, la cual, a su vez, fue transpuesta al ordenamiento español por el RD 873/1987. La Directiva 89/629/CEE, que exigió para circular en el territorio de la CEE, la "certificación acústica" a los aparatos subsónicos, para adaptar así la normativa a la modificación del Anexo 16 del Convenio, que se produjo en 1988. Esta norma sólo es aplicable a los aparatos matriculados a partir de 1988. Fue incorporada al ordenamiento español mediante el RD 1256/1990. La última modificación ha sido la adoptada por la Directiva 92/14/CEE, que establece la supresión progresiva de la circulación de los aviones más ruidosos de modo que a partir del 1 de abril de 2002, sólo se permitirá las operaciones en aeropuertos comunitarios a los aviones que cumplan los requisitos del Capítulo 3. Actualmente, la Unión Europea esta estudiando la aprobación de una polémica norma que limitaría el uso de aeronaves que no reduzcan sus emisiones acústicas a través de silenciadores.

3. Normativa española.

   La norma básica que regula esta materia es la Ley 48/1960, sobre Navegación Aérea, y su Reglamento, que se han actualizado progresivamente a medida que se han ido incorporando al ordenamiento español las normas que establecían tanto los convenios internacionales como las directivas europeas. Por ello habrá que considerar estas normas como parte del ordenamiento jurídico español y, como ya han sido vistas omitimos repetir lo anteriormente relatado. Por tanto, en este apartado de normativa española nos referiremos a tres normas muy novedosas que se ocupan directamente de los problemas mas recientes relativos a la contaminación acústica de los aeropuertos. Se trata del RD 2591/1998, de Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio, de la Ley 55/1999, llamada habitualmente de "acompañamiento" de los presupuestos del año 2000, que en sus artículos 63 y 64 modifica la Ley de Navegación Aérea, estableciendo, entre otras cosas, la servidumbre acústica de aeropuerto. Por último veremos el borrador de la Ley del ruido estatal, que contempla una serie de zonificaciones que serán de aplicación al entorno de los aeropuertos.

El RD 2591/1998, tiene su origen en el artículo 166 de la Ley 13/1996, de Acompañamiento de los presupuestos del año 1997, que estableció la necesidad de que todos y cada uno de los aeropuertos de interés general y su zona de servicio fueran ordenados mediante un nuevo instrumento de planificación de naturaleza estrictamente aeroportuaria y no urbanística, denominado Plan Director, que permitiera dar respuesta a los problemas derivados de la complejidad de las modernas instalaciones aeroportuarias y del creciente desarrollo del tráfico y transporte aéreo. Además, deberán incluir los espacios de reserva que garanticen el desarrollo y expansión del aeropuerto y la determinación de las actividades aeroportuarias o complementarias a desarrollar en las distintas zonas del aeropuerto y de servicio. También establece el citado precepto de la Ley la necesidad de que los aeropuertos de interés general y su zona de servicio sean calificados como "sistema general aeroportuario" en los planes generales o instrumentos similares de ordenación urbana, los cuales no podrán incluir determinación alguna que interfiera o perturbe el ejercicio de las competencias estatales sobre los citados aeropuertos.

A los efectos de este estudio, es interesante destacar las dos primeras disposiciones Adicionales del RD 2591/1998. La Primera establece un plazo de dos años para que se aprueben en todos los aeropuertos españoles de interés general el Plan Director correspondiente, con arreglo a lo establecido en el Real Decreto. Es decir que hasta el día 7 de diciembre del 2000 no vence el plazo para aprobar esta herramienta de planificación, por lo que previsiblemente muchos aeropuertos no cuenten con ella. La Segunda Disposición Adicional, de efecto inmediato, establece que las administraciones públicas competentes en materia de urbanismo (los municipios) deberán remitir al Ministerio de Fomento, antes de la aprobación inicial, los planes que afecten a la zona de servicio aeroportuario o a espacios circundantes sujetos a servidumbres aeronaúticas de un aeropuerto de interés general a fin de que se informe por parte del Ministerio de Fomento. Dicho informe tiene carácter preceptivo y vinculante y deberá ser emitido en el plazo de un mes. Transcurrido el mes y otro mas sin que dicho informe se haya evacuado, se podrá continuar con la tramitación de los planes.

La Ley 55/1999, de acompañamiento de los Presupuestos del año 2000 se ocupa directamente, en sus artículos 63 y 64, del problema del ruido en los aeropuertos con relación a los vecinos afectados. Se ha introducido, por un lado, la denominada servidumbre acústica en los aeropuertos, lo que permitirá a la administración central establecer limitaciones al derecho de propiedad en los terrenos próximos a los aeropuertos, de modo que supondrá un freno a la expansión urbanística de las zonas afectadas. A modo de ejemplo reciente, tenemos la decisión del Ministerio de fomento de paralizar el Plan General de Alcobendas que supuso el freno de la construcción de mas de 5.000 viviendas en el referido término municipal. Por otro lado, se establecen unos procedimientos de disciplina de tráfico aéreo en materia de ruidos. Veamos:

El artículo 63 realiza una modificación de la 48/1960, de Navegación Aérea, añadiendo una Disposición Adicional, en la que consagra la Servidumbre Acústica de Aeropuertos. Esta va ha suponer una figura clave en el futuro de las perturbaciones que sufren los vecinos ya que va a limitar la expansión de los municipios próximos a los aeropuertos. Esta servidumbre supone, por un lado, una limitación del derecho de propiedad del suelo y, por otro, una limitación a la autonomía municipal, fundamentalmente en lo relativo a la planificación urbanística de su territorio. Sin duda esta modificación de la Ley de Navegación Aérea va a provocar un gran rechazo por lo que es previsible que sea impugnada y recurrida a los tribunales. Pero lo cierto es que la norma está ya en vigor y, mientras los tribunales no se pronuncien en contra, es 
vinculante. También es cierto que el citado artículo establece que el régimen jurídico de las servidumbres se establecerá reglamentariamente. La disposición reglamentaria de desarrollo deberá delimitar las zonas clasificándolas como de incompatibilidad, de afectación e influencia de uso, de instalaciones, actividades y edificaciones en función de los niveles acústicos medidos. Las primeras serán, sin duda, las que verán limitados sus derechos en mayor medida y no es difícil suponer que serán las sujetas a expropiación. En cuanto a las demás, las limitaciones podrán ir referidas a determinados tipos uso, como por ejemplo vivienda, pero podrán ser utilizadas para industrias, actividades de ocio, comerciales, etc.

Otra modificación interesante del citado artículo se refiere a la obligación que tienen las administraciones competentes en la planificación urbanística de incorporar las limitaciones anteriores a los instrumentos de planificación que tramiten. Ya no se trata de remitir el proyecto al Ministerio de Fomento a fin de ser informado sino que la obligación es de incluir en el planeamiento las servidumbres anteriores, de modo que ya en el proyecto se limiten la urbanización de estos espacios en función de su tipología, que será definida reglamentariamente.

El último aspecto del comentado artículo 63 va a ser, en el caso de muchos aeropuertos, el más espinoso ya que se refiere a determinados casos de expropiación forzosa. Establece que "sólo dará lugar a expropiación forzosa, la imposición de servidumbres aeronaúticas, incluidas las acústicas, que impidan el ejercicio de derechos patrimonializados". El justiprecio expropiatorio estará valorado en función de la calificación que tengan las zonas afectadas por la servidumbre. Así, si las zonas expropiables están calificadas como urbanas en la revisión del Plan de Urbanismo municipal el justiprecio se referirá al precio de dicho suelo.

El artículo 64 se refiere a los procedimientos de disciplina de tráfico aéreo en materia de ruido. Se establecen unos procedimientos en las maniobras de las aeronaves a fin de provocar el mínimo ruido posible. Así, toda aeronave deberá seguir, en las fases de despegue y ascenso, aproximación y aterrizaje y durante las fases previas y posteriores al vuelo en los aeropuertos los procedimientos de disciplina de tráfico aéreo aprobados por el Ministerio de Fomento. Estos procedimientos de disciplina aérea en materia de ruido deberán ser aprobados específicamente para cada aeropuerto, teniendo en cuenta la problemática acústica, las características físicas y de configuración de cada aeropuerto, el equipamiento de ayudas a la navegación y las características y limitaciones de los aviones afectados. La dirección de los distintos aeropuertos deberán (si no lo ha hecho ya) aprobar su propio procedimiento y remitirlo al Ministerio de Fomento para su aprobación definitiva. En dichos procedimientos se determinarán:

1. Las restricciones horarias de utilización del aeropuerto.

2. Las restricciones a las operaciones de aeronaves en función de la categoría acústica de las mismas.

3. Las restricciones en el uso de las distintas rutas establecidas de aproximación o salida, en función de las características de cada nave.

4. Las restricciones de sobrevuelo o de altitud en zonas de especial sensibilidad acústica.

5. Las restricciones a la utilización de la reversa, cuando no resulte justificado por razones de seguridad.

6. Las restricciones, por razón de horario o situación, al uso de las unidades auxiliares de potencia APU.

7. Las restricciones para la realización de pruebas de motores.

8. Los niveles máximos de ruido establecidos en puntos de las trayectorias o cercanos a los aeropuertos.

9. Las desviaciones máximas permitidas respecto de las rutas ATS definidas para cada maniobra, incluyendo las alturas a partir de las cuales se podrán permitir desviaciones mayores.

10. Los métodos de abatimiento de ruido que requieran una combinación de medidas que afecten a las actuaciones del avión, como uso de flaps, potencias reducidas, pendientes de ascenso y otras, tendentes a disminuir el ruido, dentro de los límites que permitan los manuales de vuelo de las aeronaves afectadas.

La infracción de alguno de estos procedimientos de disciplina de tráfico aéreo en materia de ruidos constituirá infracción administrativa que será sancionada por el Director General de Aviación Civil con multas que pueden alcanzar, en los casos más graves hasta 10.000.000 Ptas.

La Ley del Ruido Estatal, actualmente en fase de segundo borrador, contiene determinados aspectos relativos al ruido producido por el tráfico aéreo. Ciñéndonos a los aspectos relativos al problema que nos ocupa, el borrador atribuye al Estado, en el artículo 7.d) la competencia para "delimitar las áreas y, en su caso las zonas de servidumbre acústicas en los supuestos en que el estado incida en la ordenación del territorio por medio del ejercicio de sus facultades de carácter general o mediante el ejercicio de sus competencias sectoriales". Como anteriormente se ha podido ver, las competencias sectoriales dentro de la materia que tratamos en este informe están 
atribuidas constitucionalmente al estado, por lo que no cabe ninguna duda que será la administración central la que deberá establecer las servidumbres acústicas de aeropuerto y, por tanto la que, en su caso, deberá proceder a la eventual expropiación de los terrenos incompatibles con la actividad aeroportuaria.

En el artículo 11 del Borrador se establece una clasificación de las áreas acústicas en función de su tipología. Las áreas del tipo V son las zonas afectadas por "zonas de servidumbres acústicas" a favor de sistemas generales de infraestructuras de transporte. Para estas zonas, el borrador establece que las administraciones públicas, en el ámbito de sus competencias delimitarán las zonas de servidumbre sonora derivada de la existencia o posible previsión de emisores acústicos originados en las infraestructuras del transporte o cualquier otro equipamiento público que la solicite.

El artículo 18 establece, imperativamente, que no podrán concederse nuevas licencias de construcción de edificaciones destinadas a vivienda, usos hospitalarios, educativos o culturales, si los índices de inmisión incumplen los objetivos de calidad acústica que les sean de aplicación. Esto quiere decir que una vez establecida la huella sonora del aeropuerto, el municipio no podrá conceder licencias urbanísticas de construcción salvo en los lugares que los ruidos no superen los niveles de calidad que establezca la administración central como básicos, o la comunidad foral y los ayuntamientos en el desarrollo que realice de aquellos.

Como se podrá apreciar, el borrador de la Ley del Ruido estatal es absolutamente coherente con toda la normativa revisada en este estudio. Así, la "servidumbre de infraestructuras" que propone ya viene establecida en la Ley 55/1999, de acompañamiento de los Presupuestos del 2000, como "servidumbre acústica de aeropuertos". La obligación de las administraciones competentes en materia de planificación urbanística relativa a la inclusión de las limitaciones derivadas de las servidumbres aeronaúticas en la planificación ya venían esbozadas en el RD 2591/1998 en forma de informe preceptivo y vinculante del Ministerio de Fomento previo a la aprobación inicial de la norma urbanística y concretadas ya imperativamente e incluyendo lo referente a las servidumbres acústicas en la Ley 55/1999 al exigir la incorporación de dichas limitaciones en la planificación territorial.

II – DERECHO COMPARADO Y STEDH EN EL CASO POWEL Y RAYNER (1990)

Es evidente que el establecimiento de servidumbres acústicas se va a generalizar en un futuro inmediato no sólo en el entorno de los aeropuertos sino también en las cercanías de infraestructuras de transporte, comunicaciones y polígonos industriales. Mirando un poco hacia el exterior de nuestras fronteras podemos apreciar que estas limitaciones de la propiedad ya están consolidadas en diferentes países europeos.

La Ley General de Medio Ambiente neerlandesa de 1993 ya establecía zonificaciones en función del nivel acústico de cada zona habilitando, incluso, a los ayuntamientos para la demolición de las edificaciones que estuvieran en zonas saturadas acústicamente. Estas normas, junto con las que la desarrollan, aplican la zonificación para proteger las viviendas y edificios del ruido procedente de carreteras, ferrocarril, incluido el metro, y polígonos industriales. En lo relativo a los aeropuertos, regulado por la Ley de Tráfico aéreo de 1978 y sus sucesivas modificaciones, se establecen zonas de servidumbre que deberán ser incluidas en la planificación urbanística de los ayuntamientos. No obstante lo previsto en la Ley de Transporte Aéreo, hay que decir que en los aeropuertos pequeños aún no se han establecido las zonas de servidumbre, al parecer por cuestiones monetarias y porque, para establecerlas hay realizar mediciones a fin de definir la "huella acústica" y, una vez establecida, la dirección del aeropuerto se verá obligada a tomar las medidas de aislamiento protectoras establecidas en la LTA. Como según reiterada jurisprudencia de los tribunales europeos las cuestiones económicas no pueden justificar el no cumplimiento de la Ley, esta anomalía ha sido condenada por el Tribunal de La Haya, en Sentencia de 15 de octubre de 1992 que ordenó la inmediata definición de las zonas. Por fortuna para los vecinos, el Tribunal Supremo de los Países Bajos dejó claro que la existencia de zonas y medidas protectoras no impide a los vecinos solicitar una indemnización al juez conforme al Derecho Civil neerlandés.

En el Derecho Francés, también existen normas relativas a las construcciones vecinas a los aeropuertos que se zonifican en tres tipos, A y B se refieren a ruido fuerte, mientras que la C es de ruido moderado. La Ley francesa somete a estas zonas a extensas prohibiciones o limitaciones en los derechos de construcción o remodelación. Con carácter general, la ampliación de la zona urbanizable, la creación o ampliación de equipamientos públicos están prohibidas cuando conduzcan a una exposición inmediata o a largo plazo de las personas a los ruidos excesivos y sus consiguientes perjuicios. A estos efectos, no se permite la construcción destinada a viviendas, en las zonas A y B, salvo que sean necesarias para la actividad aeronaútica o estén ligadas a estas. Asimismo, tampoco se permiten operaciones de renovación de barrios o rehabilitación de hábitats ya existentes, ni la mejora, extensión o reconstrucción de edificaciones existentes si estas entrañan un aumento de la población expuesta al ruido.

La resolución judicial más importante relativa a molestias de vecinos generadas por ruidos producido por aviones es la Sentencia de 21 de febrero de 1990, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), en el caso POWELL y RAINER. La situación fáctica era la siguiente: el Sr. Powell vivía con su familia en Esther, Surrey, en una casa que compró en 1957, a varios kilómetros del aeropuerto de Heathrow, cerca de londres. Estaba situada en un canal de vuelo utilizado aproximadamente una tercera parte del año, casi siempre en verano. La casa, hasta 1984 se incluía en el perímetro de 35 NNI (índice numérico de ruido), considerado como de molestias débiles, en la que viven aproximadamente medio millón de personas. Desde 1984 se la incluye en un sector con un índice más bajo. El segundo demandante, el Sr. Rayner, cultivaba unas fincas, dónde tenía también la vivienda desde el año 1961, que estaba situada a unos 2 kilómetros al oeste de la pista norte del mismo aeropuerto, en la continuación de una línea directa, y sobre él vuelan con regularidad de día los aviones y, con menos intensidad, de noche. La finca y la vivienda se incluye en el perímetro 60 NNI, con ruidos muy molestos. Los aparatos que van a aterrizar pasan sobre la citada finca a unos 450 pies (unos 135 metros), y los que despegan a una altura que oscila entre los 1250 pies (unos 375 metros) y los 2365 pies (unos 700 metros). Aproximadamente unos 6.500 vecinos sufren molestias iguales o mayores que el Sr. Rayner.

La demanda contra el Reino Unido se presentó con fundamento en los artículos 6.1, 8 y 13 del Convenio. Sin entrar en los aspectos procesales del caso hay que decir que la Comisión Europea de Derechos Humanos, órgano que tiene como misión, entre otras filtrar los asuntos que llegan al Tribunal, sólo admitió para su tramitación la reclamación formulada al amparo del artículo 13. Por tanto, el asunto fue sometido por la Comisión al TEDH con la finalidad de que se resolviera si el Estado demandado había incumplido sus obligaciones a tenor del citado artículo 13 del Convenio. Los demandantes se quejaban de que no pudieron ejercitar una acción judicial por daños fundada en el ruido de las aeronaves (la Ley de Aviación Civil Británica no lo permite por el sólo motivo de que un avión sobrevuele una finca a una altura razonable, mientras no se infrinjan las disposiciones vigentes). Planteada así la cuestión, el TEDH resolvió en bases a las siguientes argumentaciones:

Reconoce la sentencia que el ruido de los aviones que salen del aeropuerto o que van a tomar tierra en él ha afectado a la vida privada y al disfrute del hogar de los demandantes, aunque con distinta intensidad.

Por otro lado, dice el TEDH, no se puede discutir la necesidad de los grandes aeropuertos ni que el estado demandado ha tomado una serie de medidas para mitigar las molestias que causan con sus ruidos las aeronaves. La British Airports Authority adoptó durante ese periodo de tiempo las siguientes medidas:

1. Tener en cuenta, al establecer los derechos de aterrizaje, las normas de la OACI sobre la homologación fónica para estimular el uso de aparatos más silenciosos.

2. Desde 1971 se limitan los movimientos nocturnos de los aviones a reacción, para ir suprimiendo los vuelos nocturnos de los mas estrepitosos.

3. En cuanto a la prevención del ruido, desde 1974 se utiliza un sistema automático que comprende 13 terminales de vigilancia del ruido conectado a un centro de datos y de control. El aeropuerto comunica a las compañías aéreas cualquier exceso del límite permitido.

4. La normativa vigente obliga a los aviones que salen de Heathrow a mantenerse en unos pocos itinerarios o canales preferentes por el ruido para evitar en lo posible las grandes zonas edificadas.

5. Se utilizan actualmente, procedimientos de aproximación considerados mas silenciosos que los de tiempos anteriores.

6. En 1986 se revocó la concesión de una línea de helicópteros que enlazaba los aeropuertos de Heathrow y Gatwick y que venía realizando este trayecto desde 1978.

7. En 1980 se estableció en Heathrow un programa de aislamiento acústico de las viviendas de 16.000 propietarios que supuso un coste para la British Airports Authority de 19 millones de libras Esterlinas. El Sr. Rayner, al igual que el resto de las personas que habitan dentro del perímetro de 60 NNI, tiene derecho a una subvención del 100 % de los gastos de aislamiento acústico de su vivienda.

- Por todo ello, el TEDH reconoce que "si un avión, al salir del aeropuerto o al acercarse para aterrizar, vuela razonablemente bajo y respetando las normas en vigor, y si el estado de que dependen las instalaciones ha dictado aquellas procurando reducir las inevitables molestias que causa el ruido en las viviendas y fincas de alrededores, no parece que pueda denunciarse con fundamento suficiente en Derecho una violación del Convenio Europeo de Derechos Humanos".

En la jurisprudencia española no existe ninguna resolución referida al ruido de los aviones ni en el Tribunal Constitucional ni en el Supremo por lo que no podemos dar una referencia acerca de la tendencia de nuestros tribunales. De cualquier modo, considerando que nuestros tribunales están obligados a interpretar los Derechos Fundamentales de acuerdo con la jurisprudencia que emana del TEDH, que es el órgano encargado de interpretar las disposiciones del Convenio Europeo de Derechos Humanos, la línea interpretativa de los Tribunales españoles no diferirá mucho de la anteriormente reseñada.

III.- CUESTIONES JURIDICAS QUE SE PUEDEN PLANTEAR.

A los efectos del presente informe, es interesante recordar que el RD 2591/1998 de 4 de diciembre, del Ministerio de Fomento, en su Disposición Adicional Segunda estableció que las administraciones públicas competentes en materia de urbanismo (en este caso los ayuntamientos) deberán remitir al Ministerio de Fomento, antes de la aprobación inicial, los planes que afecten a la zona de servicio aeroportuario o a espacios circundantes sujetos a servidumbres aeronaúticas de un aeropuerto de interés general a fin de que se informe por parte del Ministerio de Fomento. Dicho informe tiene carácter preceptivo y vinculante y deberá ser emitido en el plazo de un mes. Transcurrido el mes y otro mas sin que dicho informe se haya evacuado, se podrá continuar con la tramitación de los planes.

Para un perfecto entendimiento de la situación hay que resaltar que las servidumbres aeronaúticas son las relativas a radiobalizas, instalaciones radioeléctricas, centros emisores de VHF, torre de control, equipos de trayectorias de planeo del sistema de aterrizaje instrumental y radiofaros, entre otras. La limitación que supone la servidumbre aeronaútica con respecto al derecho de propiedad se refiere no a la prohibición total de construir sino a las limitaciones de altura que se establecen en función de la operatividad de dichos instrumentos de ayuda a la navegación. En cambio la nueva servidumbre acústica de aeropuertos establece una zonificación en función de la molestia acústica de modo que en, las zonas mas afectadas, las limitaciones de la propiedad podrán llegar incluso a la prohibición de cualquier tipo de edificación destinada a vivienda, como se verá mas adelante cuando se analice la nueva servidumbre acústica establecida en la Ley de acompañamiento de los Presupuestos del año 2000.

A la vista de lo anteriormente referido vamos a pasar a analizar las cuestiones jurídicas que se pueden plantear en este complicado entramado de derechos, obligaciones y espectativas que afectan tanto a los vecinos, como a las administraciones estatal, autonómica y local.

1. Situación de los Ayuntamientos.

   Los ayuntamientos, al carecer de competencias en lo referente a las instalaciones y tráfico aeroportuario, no tiene mas remedio que acatar las servidumbres que se establezcan y reflejarlas en su planificación urbanística a favor de los sistemas generales de infraestructuras de transporte. Asimismo, también deberá aprobar o adaptar las ordenanzas a las previsiones de la Ley de acompañamiento y la futura estatal de ruido. Por último, también tendrá que delimitar e integrar las áreas acústicas en el planeamiento municipal.

   Por otro lado, en virtud del principio de subsidiariedad, los Ayuntamientos tendrán que velar por que los vecinos disfruten de un medio ambiente adecuado y por que las molestias de produce el aeropuerto se reduzcan al máximo. Para ello deberán realizar sus propios estudios acústico periódicos, deberá vigilar que el aislamiento de las viviendas se realice convenientemente y deberá controlar estrechamente que las aeronaves cumplan con los procedimientos de disciplina aeronaútica en materia de ruidos, para lo que deberá solicitar de la dirección del aeropuerto el envío periódico de la información ambiental relevante para el medio ambiente acústico del municipio.

2. Situación de las Comunidades Autónomas.

   Al carecer igualmente de competencias en materia de aeropuertos de interés general y navegación aérea, las comunidades autónomas, poco puede hacer directamente para incidir en la regulación de los asuntos de competencia exclusiva del estado. Ahora bien, indirectamente, sí tienen posibilidades de actuación. Veamos: Por un lado, en lo relativo a protección del medio ambiente, las competencias de las comunidades autónomas son claras. Así, si consideramos que dentro de la aprobación de la norma urbanística suele existir el trámite de evaluación del impacto ambiental, que deberá ser aprobado por la Consejería de Medio Ambiente de la comunidad autónoma, tenemos que supone una ocasión de oro para que ésta ponga freno a la expansión del municipio hacia el aeropuerto, exigiendo medidas de aislamiento acústico que protegan a las edificaciones que vayan a ser habitadas en zonas cuyos niveles de calidad acústica estén por debajo de los establecidos por la normativa estatal, autonómica o local.

   Asimismo, la comunidad Foral tiene la obligación genérica de defender la legalidad por lo que en virtud del principio de colaboración entre administraciones deberá controlar que la tramitación del Plan de Urbanismo se ajuste a la legalidad y no invada competencias del estado en sus disposiciones.

3. Situación de la Administración Central.

   La administración central desarrolla sus competencia a través del Ente Público AENA, del que dependen, a su vez, los aeropuertos de interés general, como el de Noaín.

   Las obligaciones legales que tienen que asumir y desarrollar son las siguientes: el aeropuerto tiene que, en primer lugar, establecer la "huella sonora" a fin de comprobar el nivel de ruido actual provocado por el tráfico aéreo en las distintas zonas. A continuación, deberá redactar el correspondiente Plan Director que establecerá las posibilidades de ampliación e instalación de industria y equipamiento auxiliar en función de los resultados de la Huella acústica y en último término dictar las Normas de Disciplina de Tráfico Aéreo en materia de ruido. Una vez redactadas, las remitirá a AENA a fin de que sean aprobadas por éste Ente. Una vez en vigor, la obligación de control y vigilancia del tráfico aéreo para producir las mínimas molestias a los vecinos deberán ser adoptadas por el aeropuerto en función de las normas aprobadas. En caso de que alguna compañía cometa infracción a las normas de Disciplina, el Director del aeropuerto lo pondrá en conocimiento de la Dirección General de Aviación Civil a fin de que se incoen los expedientes sancionadores correspondientes. 
   En lo que respecta a los posibles daños, perjuicios, indemnizaciones y aislamientos acústicos que eventualmente se tengan que llevar a cabo hay que decir que a tenor de las resoluciones de los distintos tribunales examinadas en el presente trabajo hay que deducir que si las aeronaves cumplen con las Normas de Disciplina Aérea en Materia de Ruido, entendemos que no se pueden reclamar indemnizaciones por daños y perjuicios, aunque sí se adquiere, por parte de los vecinos, el Derecho a que se insonoricen sus viviendas hasta los parámetros que establezcan las distintas normas que regulen los ruidos, como por ejemplo la futura Ley del Ruido Estatal. El coste de estos aislamientos deberá ser asumido por la Administración Central a través del Ministerio de Fomento, el cual a su vez, si quiere que este coste lo soporte el contaminador podrá introducir una tasa que tenga en cuenta las molestias por ruidos y que pagarán las compañías operadoras, haciendo valer el tan traído y llevado principio de "el que contamina paga". También entendemos que si las aeronaves incumplen con las Normas de Disciplina Aérea en materia de Ruidos y la Administración Central no incoa los expedientes sancionadores que correspondan, entonces sí puede surgir una responsabilidad civil, por "culpa in vigilando" de la administración que puede dar lugar al resarcimiento de daños y perjuicios. La comunidad autónoma, en ningún caso incurriría en este tipo de culpa ya que no tiene ninguna competencia que le obligue a desarrollar labores de control y vigilancia del tráfico aéreo. Unicamente podemos imaginarnos un caso en el que la comunidad autónoma podría asumir responsabilidades patrimoniales. Esto sería en caso de que en la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico municipal se comprobara que, a pesar de ser conocido por la Comunidad Foral el hecho de se iba a construir en zona acústica saturada permitiera que eso se llevara a cabo. Pero claro, mientras que no existan parámetros objetivos de ruido que obliguen a aislar o a expropiar, no existe la obligación jurídica de prohibir las edificaciones por estos motivos.

   A modo de referencia, y tomando los niveles y las zonas que establece el Decreto de Ruido de la Comunidad de Madrid tenemos que se consideran zonas especialmente ruidosas (Tipo V), y por tanto afectadas por servidumbres sonoras aquellas establecidas en favor de infraestructuras de transportes (por carretera, ferrocarril o aéreo) y de espectáculos al aire libre. En estas zonas especialmente ruidosas se establece como límite máximo de emisión de ruidos al exterior el de 75 dB(A) diurno y 65 dB(A) nocturno. Poniendo esto en relación con el artículo 18.1 del Borrador de la Ley del Ruido Estatal que establece que no se podrán conceder nuevas licencias de edificación destinadas a viviendas si los índices de inmisión incumplen los objetivos de calidad acústica que les sean de aplicación, podemos deducir que la servidumbre acústica de aeropuertos denominada "de incompatibilidad" se establecerá en un perímetro de ruidos superiores a 75 dB(A) y siempre que con las medidas de aislamiento no se pudieran alcanzar niveles acústicos razonables, tomando como referencia los índices de ruidos en el interior de la vivienda. Es decir, si en una zona expuesta a niveles de ruidos superiores a 75 dB(A) no se pudiera conseguir, mediante aislamiento acústico, que en el interior de la vivienda no se superaran 30 dB(A) de noche o 35 dB(A) de día nos encontraríamos ante un caso claro de expropiación. Obviamente, dentro de este perímetro, se debería evitar la construcción de nuevas viviendas.

4. Situación de los vecinos afectados por el ruido.

   Acerca de la situación de los vecinos, hay que diferenciar las situaciones en las que se encuentren. Los vecinos que vivan en edificaciones ya consolidadas y que, tras la realización de la huella sonora, estén afectados por ruidos excesivos podrán reclamar del Ministerio de Fomento el aislamiento de sus viviendas hasta parámetros soportables. En caso de que no fuera posible, a través del aislamiento acústico de las viviendas, rebajar el nivel de ruido a límites razonables (30 dB(A) de noche y 35 dB(A) de día) podrán instar al ministerio de fomento la expropiación de sus propiedades o bien el realojo en viviendas similares fuera del entorno ruidoso.

   El problema jurídico más complejo de resolver es el de la valoración del derecho de los vecinos que, al momento del establecimiento de las distintas medidas reseñadas, se encuentren construyendo la vivienda o tengan licencias urbanísticas concedidas. Por un lado ostentan un derecho a edificar y por otro pueden tener limitado ese derecho en razón de una servidumbre. De cualquier modo si la futura edificación se encontrara dentro del perímetro definido como "incompatible" y, mediante aislamiento acústico, no se pudieran reducir los ruidos a límites razonables, procedería la expropiación o el traslado del barrio.

5. Expropiación y situaciones que pueden surgir.

   Según el artículo 63 de la Ley 55/1999, de Acompañamiento de los Presupuestos del año 2000, que añade una disposición adicional a la Ley de Navegación Aérea "sólo dará lugar a expropiación forzosa la imposición de servidumbres aeronaúticas, incluidas las acústicas, que impidan el ejercicio de derechos patrimonializados".

   Sin duda este artículo dará mucho que hablar ya que su desafortunada redacción crea una gran confusión al incluir en el mismo un concepto jurídico de nuevo cuño como es el de "derechos patrimonializados". Si por tales se consideran todos los derechos que tengan un valor económico, tenemos que cualquier derecho con contenido económico consolidado dará derecho a la expropiación en caso de que las servidumbres acústicas impidan su ejercicio. Veamos algunas posibilidades:

   Ejemplo nº 1: Propietario de vivienda situada en una zona de servidumbre acústica de aeropuerto y que con las medidas de aislamiento no se consigue un nivel de ruido razonable, por lo que es declarada incompatible en virtud del reglamento que desarrolle la servidumbre acústica. En este caso, como la servidumbre acústica de aeropuerto impide el ejercicio de un derecho patrimonializado, será necesario expropiar la vivienda por lo que el justiprecio vendrá referido al valor de la vivienda junto con el del solar.
   Ejemplo nº 2: Propietario de terreno rústico con planificación urbanística en avanzado estado de gestación y que, en la aprobación definitiva de la revisión del Plan urbanístico municipal, recalifica en urbano y que al momento de establecer las servidumbres no ha sido todavía construido. Suponiendo que se encuentre en zona incompatible tenemos que es necesario expropiar. En este caso el justiprecio vendrá referido al valor patrimonializado en el momento de la constitución de la servidumbre, esto es, el valor del terreno urbano. Por tanto si el ayuntamiento consigue sacar adelante la revisión urbanística y en ella se recalifican terrenos el coste de las expropiaciones podría aumentar muy significativamente.

   Ejemplo nº 3: Propietario de terreno rústico con explotación agraria situado en zona de servidumbre acústica calificada como incompatible. En este caso, como la servidumbre no impide el ejercicio del derecho patrimonializado que consiste en el cultivo de, por ejemplo tomates, tenemos que no se producirá la expropiación pero se mantendrá la servidumbre con las limitaciones al derecho de propiedad que conlleva. Otra cosa sería el caso de una explotación ganadera que estuviera influida por los ruidos, mermando su rendimiento.

   Ejemplo nº 4: Propietario de terreno rústico que en el Plan de urbanismo municipal está incluido en una zona en la cual se van a recalificar los terrenos para convertirlos en urbanos, pero que antes de que se produzca la aprobación definitiva de la norma urbanística se constituye la servidumbre acústica de aeropuertos y por lo tanto se impide la recalificación. En este caso, como las expectativas urbanísticas no suponen la adquisición de ningún derecho y el terreno era rústico se entiende que la constitución de la servidumbre no impide el ejercicio de derecho alguno

   Ejemplo nº 5: Propietario de terreno rústico que se mantiene rústico tras la reforma del Plan de ordenación y que se encuentra dentro de la zona de servidumbre considerada como incompatible. En este caso como la servidumbre no impide el ejercicio del derecho patrimonializado no procederá la expropiación.

Hasta aquí hemos visto ejemplos de situaciones de fincas que se encuentran dentro del perímetro mas afectado, es decir definido como "incompatible", pero se puede dar el caso de que la finca no se encuentre en zona de servidumbre incompatible. En estos casos habrá que estar al tipo concreto de limitación que impone la servidumbre que puede ser muy variada. Puede limitar determinados usos, determinadas alturas, como ocurre con las servidumbres aeronaúticas, determinadas edificaciones, determinadas modificaciones o mejoras de las construcciones existentes, etc.

IV.- CONCLUSIONES.

Las conclusiones que se derivan de lo anteriormente relatado son las siguientes:

En primer lugar tenemos el hecho incontestable de que las servidumbres acústicas de aeropuertos ya han llegado y, por tanto hay que contar con ellas desde este mismo momento.

El establecimiento de las citadas servidumbres va a generar gran litigiosidad por lo que una solución pactada, mediante un Convenio, sería la mejor solución para todas las partes involucradas en este conflicto, aunque hay que decir que sería la primera vez en España en que se llegará a la firma de un Convenio entre las administraciones afectadas por la problemática de los ruidos derivados de los aeropuertos. Este convenio sería entre el Ministerio de Fomento, la comunidad autónoma y el Ayuntamiento de turno.

En otro orden de cosas, consideramos importante que la administración autónoma solicite del Ministerio de Fomento la realización inmediata de todo lo que los aeropuertos de interés general debería haber hecho y, como decimos en la introducción, no sabemos si está ya realizado o en trámite debido al oscurantísmo con que actúa la administración competente, que ni siquiera nos ha querido atender telefónicamente. Nos estamos refiriendo a la realización de la huella acústica del aeropuerto, a la redacción y aprobación de las Normas de Disciplina aérea en materia de ruidos y a la redacción y aprobación del correspondiente Plan Director de cada aeropuerto. Todo ello es imprescindible para que la constitución de las correspondientes servidumbres se hagan con arreglo a criterios reales de equidad y mínimo perjuicio para los particulares.

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