Breves anotações pontuais sobre a Lei nº 12.651/2012 (Novo Código Florestal)
Analisam-se aspectos da Lei nº 12.651/2012 (Novo Código Florestal), com única finalidade de fomentar o debate sobre a interpretação e aplicação desta nova lei nos pontos que, na visão do autor, podem causar mais polêmica ou dúvidas de interpretação.
I - INTRODUÇÃO
O presente estudo, como consta em seu título, visa traçar algumas anotações pontuais sobre a Lei n. 12.651/2012 (Novo Código Florestal), com única finalidade de fomentar o debate sobre a interpretação e aplicação desta nova lei nos pontos que, na visão do autor, podem causar mais polêmica ou dúvidas de interpretação.
Não se tem a pretensão de esgotar o tema, tendo-se ciência que em razão da inovação da matéria (na grande maioria de seu texto, reduzindo a proteção ambiental que existia no Código Florestal anterior), ainda haverá muita discussão na doutrina e jurisprudência.
Consigne-se por oportuno que não se entrará na discussão da inconstitucionalidade dos dispositivos que contenham retrocesso ambiental (entendimento deste autor para grande parte do Novo Código), uma vez que para tanto há outro artigo de nossa autoria em conjunto com eminente colega do Ministério Público do Mato Grosso do Sul, Luiz Antônio Freitas de Almeida no qual é feita a abordagem deste tema (vide em: http://www.mpambiental.org/index.php?acao=doutrinas-pop&cod=172 ou no site jusnavegandi).
Optou-se por fazer uma divisão por tópicos ligando-se muitas vezes artigos que estão dispersos no texto, de forma a tentar aglutinar temas comuns de implementação ou interpretação controversa do Novo Código.
Este artigo já tratou da lei, após as modificações feitas pela Lei n. 12.727/2012 e aborda também o Decreto n. 7.830/2012 que regulamenta o Cadastro Ambiental Rural e o Programa de Regularização Ambiental.
II – DA OBRIGAÇÃO IMEDIATA DA REGULARIZAÇÃO DAS RESERVAS LEGAIS
II.1 – INEXISTÊNCIA DE PRAZO CONCEDIDO PELO NOVO CÓDIGO FLORESTAL PARA REGULARIZAÇÃO/FORMALIZAÇÃO DA RESERVA LEGAL – OBRIGAÇÃO IMEDIATA
O primeiro ponto que poderia gerar dúvidas, diz respeito à análise da obrigatoriedade imediata de regularização (ou formalização, como preferiu o legislador) das Reservas Legais dos imóveis rurais.
Ao se analisar detidamente o Código Florestal, não há qualquer dúvida de que o mesmo continuou a exigir a obrigação deste instituto do Direito Ambiental, e não concedeu qualquer novo prazo para que os proprietários pudessem esperar para esta regularização/formalização. É o que se extrai da redação do artigo 12:
“Art. 12. Todo imóvel rural deve manter área com cobertura de vegetação nativa, a título de Reserva Legal, sem prejuízo da aplicação das normas sobre as Áreas de Preservação Permanente, observados os seguintes percentuais mínimos em relação à área do imóvel, excetuados os casos previstos no art. 68 desta Lei:
I - localizado na Amazônia Legal:
a) 80% (oitenta por cento), no imóvel situado em área de florestas;
b) 35% (trinta e cinco por cento), no imóvel situado em área de cerrado;
c) 20% (vinte por cento), no imóvel situado em área de campos gerais;
II - localizado nas demais regiões do País: 20% (vinte por cento).”
Ora, quando o legislador determina que todo imóvel deve manter área com vegetação nativa, a título de Reserva Legal, é evidente que está determinando uma obrigação imediata, que entra em vigor no momento que publicada a lei. Na verdade, esta obrigação somente vem recepcionar o instituto criado há muito tempo, em que no Código Florestal Anterior (Lei n. 4.771/61), dispunha:
“Art. 16. As florestas e outras formas de vegetação nativa, ressalvadas as situadas em área de preservação permanente, assim como aquelas não sujeitas ao regime de utilização limitada ou objeto de legislação específica, são suscetíveis de supressão, desde que sejam mantidas, a título de reserva legal, no mínimo:
....
III - vinte por cento, na propriedade rural situada em área de floresta ou outras formas de vegetação nativa localizada nas demais regiões do País;
...
§ 2º A vegetação da reserva legal não pode ser suprimida, podendo apenas ser utilizada sob regime de manejo florestal sustentável, de acordo com princípios e critérios técnicos e científicos estabelecidos no regulamento, ressalvadas as hipóteses previstas no § 3º deste artigo, sem prejuízo das demais legislações específicas.
...
§ 4º A localização da reserva legal deve ser aprovada pelo órgão ambiental estadual competente ou, mediante convênio, pelo órgão ambiental municipal ou outra instituição devidamente habilitada, devendo ser considerados, no processo de aprovação, a função social da propriedade, e os seguintes critérios e instrumentos, quando houver:
I - o plano de bacia hidrográfica;
II - o plano diretor municipal;
III - o zoneamento ecológico-econômico;
IV - outras categorias de zoneamento ambiental; e
V - a proximidade com outra Reserva Legal, Área de Preservação Permanente, unidade de conservação ou outra área legalmente protegida.
...
§ 8º A área de reserva legal deve ser averbada à margem da inscrição de matrícula do imóvel, no registro de imóveis competente, sendo vedada a alteração de sua destinação, nos casos de transmissão, a qualquer título, de desmembramento ou de retificação da área, com as exceções previstas neste Código.”
Portanto, esta obrigação de regularizar/formalizar tais áreas já possui quase 50 anos e não houve uma concessão de prazo para tal. Ou seja, o proprietário de imóvel que não tenha sua Reserva Legal devidamente aprovada pelo órgão ambiental competente, roteirizada, demarcada e averbada na matrícula, já está inadimplente com tal obrigação, podendo ser compelido a fazê-lo de imediato.
Dispositivo semelhante está no Código Atual:
“Art. 14. A localização da área de Reserva Legal no imóvel rural deverá levar em consideração os seguintes estudos e critérios:
I - o plano de bacia hidrográfica;
II - o Zoneamento Ecológico-Econômico
III - a formação de corredores ecológicos com outra Reserva Legal, com Área de Preservação Permanente, com Unidade de Conservação ou com outra área legalmente protegida;
IV - as áreas de maior importância para a conservação da biodiversidade; e
V - as áreas de maior fragilidade ambiental.”
Estas áreas são insuscetíveis de desmatamento e devem ser mantidas em sua função ecológica, sendo possível, apenas, o manejo florestal (corte seletivo de árvores), desde que haja autorização do órgão ambiental competente expedida em plano de manejo, nos termos do artigo 17 do Novo Código:
“Art. 17. A Reserva Legal deve ser conservada com cobertura de vegetação nativa pelo proprietário do imóvel rural, possuidor ou ocupante a qualquer título, pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado.
§ 1º Admite-se a exploração econômica da Reserva Legal mediante manejo sustentável, previamente aprovado pelo órgão competente do Sisnama, de acordo com as modalidades previstas no art. 20.”
Para que a reserva legal cumpra sua função ecológica e, principalmente, para que a mesma não seja dizimada em cada desmembramento ou venda parcial do imóvel, impõe-se que ela seja demarcada e também averbada na matrícula do bem e inscrita no Cadastro Ambiental Rural (vide tópico específico sobre este tema).
Ao analisar-se o conteúdo do parágrafo segundo do art. 14 do Código Florestal, não resta dúvida que a obrigação de regularização é imediata:
“Art. 14. ...
...
§ 2º Protocolada a documentação exigida para análise da localização da área de Reserva Legal, ao proprietário ou possuidor rural não poderá ser imputada sanção administrativa, inclusive restrição a direitos, por qualquer órgão ambiental competente integrante do SISNAMA, em razão da não formalização da área de Reserva Legal.”
Em uma leitura ao contrario sensu fica evidente que, ao proprietário ou possuidor que não tiver protocolado a documentação exigida para análise da localização da área de Reserva Legal poderá ser imputada sanção administrativa e restrição a direitos, por qualquer órgão ambiental do SISNAMA, em razão da não formalização/regularização da área de reserva legal.
Com muito mais razão, além da sanção administrativa, é absolutamente possível a determinação judicial (ou via Termo de Ajustamento de Conduta) de “formalização” da Reserva Legal perante o órgão ambiental daquelas propriedades rurais que não tenham adotado esta obrigação de imediato.
Registre-se que aqueles proprietários que não deram entrada com tal documentação já estão irregulares e sujeitos à sanção administrativa prevista no art. 55, do Decreto 6.514/2008:
“Art. 55. Deixar de averbar a reserva legal:
Penalidade de advertência e multa diária de R$ 50,00 (cinqüenta reais) a R$ 500,00 (quinhentos reais) por hectare ou fração da área de reserva legal. (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008).
§ 1º O autuado será advertido para que, no prazo de cento e oitenta dias, apresente termo de compromisso de regularização da reserva legal na forma das alternativas previstas na Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965.. (Redação dada pelo Decreto nº 7.029, de 2009)
§ 2º Durante o período previsto no § 1º, a multa diária será suspensa. (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008).
§ 3º Caso o autuado não apresente o termo de compromisso previsto no § 1º nos cento e vinte dias assinalados, deverá a autoridade ambiental cobrar a multa diária desde o dia da lavratura do auto de infração, na forma estipulada neste Decreto. (Incluído pelo Decreto nº 6.686, de 2008).
§ 4º As sanções previstas neste artigo não serão aplicadas quando o prazo previsto não for cumprido por culpa imputável exclusivamente ao órgão ambiental. (Incluído pelo Decreto nº 6.686, de 2008).
§ 5º O proprietário ou possuidor terá prazo de cento e vinte dias para averbar a localização, compensação ou desoneração da reserva legal, contados da emissão dos documentos por parte do órgão ambiental competente ou instituição habilitada. (Incluído pelo Decreto nº 7.029, de 2009)
§ 6º No prazo a que se refere o § 5º, as sanções previstas neste artigo não serão aplicadas.(Incluído pelo Decreto nº 7.029, de 2009)”
Este dispositivo teve prorrogada sua vigência por várias vezes, até que entrou em vigor em 11 de junho de 2012, por força do Decreto 7.719/2012.
É evidente que as sanções administrativas poderão ser suspensas conforme os parágrafos do próprio artigo e também as regras de transição tratadas adiante, mas, tais questões não têm interferência nenhuma na obrigação de dar entrada com tais documentos junto ao órgão ambiental.
Nestes termos, não resta dúvida que o Novo Código Florestal continua exigindo, de imediato, a partir de sua vigência, a regularização ou formalização da Reserva Legal perante o órgão ambiental competente, concedendo prazo, apenas, para a inscrição no Cadastro Ambiental Rural e também para a adesão ao Programa Recuperação Ambiental - PRA que são situações diferentes, conforme será analisado nos próximos passos.
II.2 – DA INTERFACE DO CADASTRO AMBIENTAL RURAL COM A RESERVA LEGAL – CRIAÇÃO DE ALTERNATIVA ENTRE AVERBAÇÃO NA MATRÍCULA E INSCRIÇÃO NO CAR PARA O PROPRIETÁRIO E OBRIGATORIEDADE DE AVERBAÇÃO PELO ÓRGÃO COMPETENTE
Recapitulando o item anterior, é necessário que se deixe claro: uma questão é a apresentação da documentação do órgão ambiental para a formalização ou regularização da Reserva Legal, outra questão é a aprovação da mesma pelo órgão, outra, ainda, é a inscrição no Cadastra Ambiental Rural ou a averbação da mesma na matrícula do imóvel.
O cadastro ambiental rural é cadastro independente da obrigação de regularização da Reserva Legal, que, conforme o artigo 14, § 1º, é aprovada pelo órgão estadual integrante do Sisnama (ou instituição por ele habilitada).
Por outro lado, a interface que existe é que a Reserva Legal – juntamente com as áreas de preservação permanente e outras áreas ambientais relevantes existentes no imóvel – deverá ser inscrita naquele cadastro. Confiram-se os seguintes dispositivos:
“Art. 29. É criado o Cadastro Ambiental Rural - CAR, no âmbito do Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente - SINIMA, registro público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais, com a finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento.
§ 1o A inscrição do imóvel rural no CAR deverá ser feita, preferencialmente, no órgão ambiental municipal ou estadual, que, nos termos do regulamento, exigirá do proprietário ou possuidor rural:
I - identificação do proprietário ou possuidor rural;
II - comprovação da propriedade ou posse;
III - identificação do imóvel por meio de planta e memorial descritivo, contendo a indicação das coordenadas geográficas com pelo menos um ponto de amarração do perímetro do imóvel, informando a localização dos remanescentes de vegetação nativa, das Áreas de Preservação Permanente, das Áreas de Uso Restrito, das áreas consolidadas e, caso existente, também da localização da Reserva Legal.
§ 2º O cadastramento não será considerado título para fins de reconhecimento do direito de propriedade ou posse, tampouco elimina a necessidade de cumprimento do disposto no art. 2o da Lei no 10.267, de 28 de agosto de 2001.
§ 3º A inscrição no CAR será obrigatória para todas as propriedades e posses rurais, devendo ser requerida no prazo de 1 (um) ano contado da sua implantação, prorrogável, uma única vez, por igual período por ato do Chefe do Poder Executivo.”
“Art. 14. ...
§ 1º O órgão estadual integrante do Sisnama ou instituição por ele habilitada deverá aprovar a localização da Reserva Legal após a inclusão do imóvel no CAR, conforme o art. 29 desta Lei.”
“Art. 18. A área de Reserva Legal deverá ser registrada no órgão ambiental competente por meio de inscrição no CAR de que trata o art. 29, sendo vedada a alteração de sua destinação, nos casos de transmissão, a qualquer título, ou de desmembramento, com as exceções previstas nesta Lei.
§ 1º A inscrição da Reserva Legal no CAR será feita mediante a apresentação de planta e memorial descritivo, contendo a indicação das coordenadas geográficas com pelo menos um ponto de amarração, conforme ato do Chefe do Poder Executivo.
§ 2º Na posse, a área de Reserva Legal é assegurada por termo de compromisso firmado pelo possuidor com o órgão competente do Sisnama, com força de título executivo extrajudicial, que explicite, no mínimo, a localização da área de Reserva Legal e as obrigações assumidas pelo possuidor por força do previsto nesta Lei.
§ 3º A transferência da posse implica a sub-rogação das obrigações assumidas no termo de compromisso de que trata o § 2º.
§ 4o O registro da Reserva Legal no CAR desobriga a averbação no Cartório de Registro de Imóveis, sendo que, no período entre a data da publicação desta Lei e o registro no CAR, o proprietário ou possuidor rural que desejar fazer a averbação terá direito à gratuidade deste ato.”
“Art. 30. Nos casos em que a Reserva Legal já tenha sido averbada na matrícula do imóvel e em que essa averbação identifique o perímetro e a localização da reserva, o proprietário não será obrigado a fornecer ao órgão ambiental as informações relativas à Reserva Legal previstas no inciso III do § 1º do art. 29.
Parágrafo único. Para que o proprietário se desobrigue nos termos do caput, deverá apresentar ao órgão ambiental competente a certidão de registro de imóveis onde conste a averbação da Reserva Legal ou termo de compromisso já firmado nos casos de posse.”
Da leitura conjunta dos dispositivos acima, pode-se concluir:
a) que o CAR será criado em âmbito nacional pelo órgão federal competente – (art. 29, caput);
b) que a inscrição neste cadastro será feita, preferencialmente, no órgão estadual ou municipal, conforme dispuser a regulamentação (art. 29, § 1º);
c) que no CAR deverão ser identificadas as áreas de preservação permanente, uso restrito, remanescentes e, se existentes, as áreas de Reserva Legal (art. 29, §1º, III);
d) que a inscrição no CAR será obrigatória um ano contado da implantação, prorrogável uma única vez, por igual período por ato do Chefe do Poder Executivo (art. 29, §3º);
e) que compete ao órgão ambiental estadual a aprovação da reserva legal (que não será, necessariamente, o mesmo órgão que efetivará a inscrição do CAR, já que atualmente é feito nacionalmente e futuramente poderá ser feito até pelo Município, dependendo da regulamentação e convênios - art. 14, § 1º);
f) que para haver a aprovação da Reserva Legal pelo órgão ambiental estadual, deverá haver primeiramente a inscrição no CAR (isto após a sua efetiva implementação, conforme exposto adiante - art. 14, § 1º);
g) que a Reserva Legal deverá ser registrada no CAR, mediante apresentação de planta e memorial descritivo, contendo a indicação das coordenadas geográficas com pelo menos um ponto de amarração (art. 18 e § 1º);
h) que o registro da Reserva Legal no CAR desobriga o proprietário averbá-la no Cartório de Registro de Imóveis (art. 18, § 4º), sendo que, se pretender fazê-lo, poderá realizá-la de forma gratuita;
i) quando a Reserva Legal já tenha sido averbada na matrícula do imóvel com o perímetro e localização, o proprietário não está obrigado a fornecer os dados relativos à mesma ao órgão ambiental onde deverá se inscrever no CAR, desde que apresente a certidão de registro de imóveis (art. 30, parágrafo único).
Destes dispositivos e das conclusões acima, ainda restam alguns questionamentos:
a) O CAR já está ativo e implementado ou seja, já é possível ao proprietário rural fazer sua inscrição no mesmo?
b) Se o órgão responsável pela inscrição no CAR não for o órgão ambiental estadual (atualmente é o órgão federal, futuramente poderá ser o Município) em que momento deve ser feita a aprovação da Reserva Legal pelo órgão estadual? Antes, durante ou depois da inscrição no CAR?
c) Quem já tem a Reserva Legal averbada na matrícula do imóvel está livre de realizar o CAR?
d) A averbação da Reserva Legal passou a ser uma faculdade, é uma obrigação do órgão ambiental ou é vedada? Caso não seja vedada, seria uma obrigação do órgão ambiental estadual (que aprova a mesma) ou do órgão gestor do CAR?
e) Enquanto não houver a implantação (ou regulamentação nos Estados) do CAR, é possível exigir-se a averbação da reserva legal na matrícula do imóvel?
Quanto à primeira indagação, é necessário registrar que o CAR já existia, operava e funcionava em todo o território nacional (o que pode faltar é a sua adequação às normas do Novo Código Florestal e sua adaptação às normas Estaduais). É o que se extrai dos artigos. 3 e 14 do Decreto n. 7.029/2009 do Programa Mais Ambiente (revogado pelo Decreto n. 7.830/2012 – que regulamenta o Novo Código Florestal):
“Art. 3º São instrumentos do “Programa Mais Ambiente”:
...
II - Cadastro Ambiental Rural - CAR: sistema eletrônico de identificação georreferenciada da propriedade rural ou posse rural, contendo a delimitação das áreas de preservação permanente, da reserva legal e remanescentes de vegetação nativa localizadas no interior do imóvel, para fins de controle e monitoramento; ...”
“Art. 14. Fica criado o Cadastro Ambiental Rural - CAR, no âmbito do Ministério do Meio Ambiente, parte integrante do Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente, com a finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais e as informações geradas com base no “Programa Mais Ambiente”.
§ 1º O CAR será disciplinado em ato conjunto dos Ministérios do Meio Ambiente, da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e do Desenvolvimento Agrário.
§ 2º As informações constantes do CAR poderão ser disponibilizadas para utilização dos demais órgãos públicos federais e estaduais interessados.”
A única questão é que no regime anterior à Nova Lei, a inscrição no CAR era obrigatória para aqueles que pleiteavam a adesão ao programa “mais ambiente”, enquanto agora passou a ser obrigatória a todos os proprietários rurais, um ano a contar da edição da implementação do mesmo.
Para que não haja dúvidas sobre a operatividade do CAR anteriormente à nova regulamentação, bastava acessar a página do programa (www.maisambiente.gov.br) onde constavam as seguintes informações:
"Para aderir ao Programa e garantir seus benefícios, o produtor rural dever fazer o Cadastro Ambiental Rural – CAR de sua propriedade ou posse. O primeiro passo: Criar uma senha de acesso ao CAR no campo "Criar Senha". Os produtores cadastrados no Cadastro Técnico Federal - CTF poderão utilizar sua senha para os Serviços Online do IBAMA. Segundo passo: Preencher os dados do campo "Acessar o CAR", onde o produtor terá acesso ao Formulário para o preenchimento dos dados e informações do seu Imóvel Rural....
O proprietário ou detentor de posse rural que aderir ao Programa agora, não terá quaisquer prejuízos futuros com possíveis alterações no Código Florestal, em votação no Congresso Nacional. Adequações ao CAR serão efetuadas, passando a valer para o produtor, as regras que vierem a ser estabelecidas pelo novo Código."
Por fim, havia uma nota esclarecedora sobre o novo código:
"AVISO
O Sistema de Cadastramento Ambiental Rural continua disponível para receber a inscrição dos imóveis rurais.
Este Sistema está sendo adequado em função da aprovação da nova legislação ambiental relativa a proteção da vegetação nativa, Lei Nº 12.651/2012. Isso não impede que o produtor rural ou posseiro insira as informações sobre seu imóvel, indicando a área total do imóvel e a localização das áreas de APP, e quando couber, as áreas de Reserva Legal e Remanescentes Florestais. Nesse momento não será necessário indicar número de hectares ou os percentuais dessas áreas. Isso será feito apenas após a regulamentação da Nova Lei e do PRA – Programa de Apoio e Incentivo à Preservação e Recuperação do Meio Ambiente, mediante notificação do órgão ambiental ao produtor rural, quando então deverá se processar a complementação das informações necessárias para a conclusão do CAR.
NOTA IMPORTANTE
Registre-se que a Lei n° 12.651, de 25 de maio de 2012, estabelece parâmetros diferentes para o Programa de Regularização Ambiental daqueles preconceituados no Decreto n° 7.029, de 10 de dezembro de 2009."
Contudo, ao regulamentar o Novo Código Florestal, preferiu o Poder Executivo diferir a data em que considerará implementado para os fins do Decreto (e, consequentemente, da Lei), deixando-a a critério do Ministério do Meio Ambiente, conforme depreende-se do artigo 21:
“Art. 21. Ato do Ministro de Estado do Meio Ambiente estabelecerá a data a partir da qual o CAR será considerado implantado para os fins do disposto neste Decreto e detalhará as informações e os documentos necessários à inscrição no CAR, ouvidos os Ministros de Estado da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e do Desenvolvimento Agrário.”
Desta forma, somente a partir do ato previsto neste artigo é que passará a vigorar o prazo para a inscrição obrigatória no CAR.
A segunda indagação (nos casos em que o órgão estadual não é o responsável pela inscrição no CAR, em que momento proceder a aprovação da mesma), infelizmente perdeu o Poder Executivo uma ótima oportunidade, ao regulamentar a lei, de esclarecer este ponto.
O Decreto n. 7.830/2012, em seu artigo sexto, parágrafo primeiro, simplesmente repetiu a Lei e estabeleceu que o CAR deve ser requerido, preferencialmente, junto ao órgão Municipal ou Estadual, sem esclarecer como proceder durante a tramitação do CAR perante o órgão responsável pela inscrição para aprovação da localização da Reserva Legal. Claro que isto será muito mais fácil se ambos ocorrerem no órgão estadual competente.
Enquanto não implementado o CAR, o que haverá é a tramitação em separado da Reserva Legal junto ao órgão ambiental competente e sua averbação na matrícula, conforme exposto abaixo.
Outro ponto a ser esclarecido é que o fato de possuir o imóvel Reserva Legal averbada, com o devido memorial descritivo aprovado pelo órgão ambiental competente, não desobriga a sua inscrição no CAR. O que o artigo 30 excepciona é, somente, as informações relativas à Reserva Legal previstas no art. 29, § 1º, III, isto se naquela averbação houver indicação do perímetro e a localização da reserva (se não houver, ainda que haja a informação lacônica no registro de imóveis como “averbada a reserva legal de 20%”, esta inscrição continua obrigatória, inclusive dos dados da reserva legal).
Portanto, a inscrição com todas as outras obrigações, inclusive indicação de áreas de preservação permanente, uso restrito, consolidadas (inciso III), é obrigatória.
Ademais, é de se registrar que, ainda que indicado o perímetro e a localização da Reserva Legal na averbação da matrícula, caso ela não tenha os demais requisitos necessários à localização georreferenciada da Reserva Legal nos padrões mínimos a serem exigidos na regulamentação do CAR, também não poderá ser desonerado o proprietário, pois a finalidade deste dispositivo de exceção é somente evitar que o proprietário repita um trabalho já feito, e não descaracterizar o CAR, de forma que aquela informação repassada da matrícula do bem não tenha utilidade para o sistema.
Resta a análise da última indagação: se a averbação da Reserva Legal na matrícula do imóvel continua sendo obrigatória (e se obrigatória, quem tem tal obrigação), vedada ou é uma mera faculdade.
Para a resposta a esta pergunta é interessante registrar que a Lei n. 6.015/73 em seu art. 167, II, 22, dispõe:
“Art. 167. No Registro de Imóveis, além da matrícula, serão feitos:
...
II – a averbação:
...
22) da Reserva Legal;”
É necessário registrar, conforme ensina Marcelo Augusto Santana de Melo, o seguinte:
“Questão interessante é a permanência, na Lei n. 6.015/73 (Lei de Registros Públicos), da direta possibilidade de averbação da reserva legal florestal (art. 167, II, 22). A Lei n. 12.651, de 25 de maio de 2012, não revogou expressamente o dispositivo da Lei de Registros Públicos nem promoveu qualquer alteração, diferentemente de outros diplomas legais, como as leis ns. 4.771/1965, 6.938/1981, 7.754/1989 e 11.428/2006.”
(MELO, Marcelo Augusto Santana de. O novo Código Florestal e o Registro de Imóveis. São Paulo: O novo Código Florestal e o Registro de Imóveis, 2012. Disponível em: <http://registradores.org.br/o-novo-codigo-florestal-e-o-registro-de-imóveis>. Acesso em: 09.08.2012.)
Assim, como bem explicou o autor, a Lei de Registros Públicos continua em vigor (uma vez que a nova lei não a revogou expressamente e não há incompatibilidade entre as duas) e estabelece como um dos casos de averbação a Reserva Legal.
Note-se que o Poder Executivo vetou a tentativa de revogação do art. 167, II, item 22, da Lei de Registros Públicos que estava prevista no artigo 83 do Novo Código Florestal, tendo na mensagem de veto exposto o seguinte:
Razões do veto
“... Ademais, ao propor a revogação do item 22 do inciso II do art. 167 da Lei no 6.015, de 31 de dezembro de 1973, dispensa a averbação da Reserva Legal sem que haja ainda um sistema substituto que permita ao poder público controlar o cumprimento das obrigações legais referentes ao tema, ao contrário do que ocorre no próprio art. 18, § 4o, da Lei no 12.651.”
Portanto, não há dúvidas que esta possibilidade permanece, não sendo vedada, até porque está prevista a coexistência dos dois sistemas (averbação e CAR), conforme fica claro do artigo 30, já citado anteriormente.
Resta saber, agora, se a averbação é uma mera faculdade ou é obrigatória e, sendo obrigatória, de quem é tal obrigação.
Com maestria o autor acima citado enfrenta a questão, deixando clara que a obrigação prevalece e é do órgão ambiental:
“É preciso considerar e não esquecer da regra constante do art. 169 da Lei de Registros Públicos que determina que “todos os atos enumerados no art. 167 são obrigatórios e efetuar-se-ão no Cartório da situação do imóvel”. Ora, se os atos de registro são obrigatórios, como interpretar a regra constante do § 4o do art. 18 do novo Código Florestal, que expressamente desobriga da averbação no Registro de Imóveis?
Obviamente, desobrigar não é sinônimo de impedir, de sorte que, para nós, a averbação da reserva legal florestal prevalece no Brasil. Os atos de registro continuam obrigatórios e o novo Código Florestal, a teor do que dispõe o art. 18, desobriga o proprietário de averbar a reserva florestal no Registro de Imóveis e não a autoridade ambiental ou qualquer interessado. Referido dispositivo representa uma obrigação do proprietário ou possuidor e a desobrigação da averbação da reserva é justificada em razão da centralização em um cadastro ambiental.
...
Entendemos que a averbação deva ser feita pela autoridade ambiental responsável pelo Cadastro Ambiental Rural (CAR) e o regulamento deve esclarecer como a comunicação deve ocorrer (§ 1º do art. 29). O Ministério Público – a nosso ver – poderá continuar a exigir que exista a vinculação entre registro e cadastro.
...
O Cadastro Ambiental Rural – CAR será objeto de necessário regulamento e deve tratar da comunicação entre cadastro e registro, que necessariamente será eletrônica, a teor do que dispõe o art. 29 do novo Código Florestal e especialmente o art. 37 da Lei n. 11.977, de 7 de julho de 2009, que criou o sistema de registro público eletrônico. Uma vez encerrado o cadastro, a autoridade ambiental responsável eletronicamente comunicaria o Registro de Imóveis que promoveria a averbação da reserva legal florestal na matrícula indicada.”
(MELO, Marcelo Augusto Santana de. O novo Código Florestal e o Registro de Imóveis. São Paulo: O novo Código Florestal e o Registro de Imóveis, 2012. Disponível em: <http://registradores.org.br/o-novo-codigo-florestal-e-o-registro-de-imóveis>. Acesso em: 09.08.2012.)
Realmente a interpretação do autor acima mencionada parece ser a mais acertada, uma vez que estando em vigor a Lei de Registros Públicos e as averbações ali previstas sendo obrigatórias, é de se interpretar que tal obrigação está mantida, sendo apenas transferida a sua obrigação para o órgão ambiental mediante comunicação e não mais ao proprietário rural.
Esta interpretação se justifica uma vez que é na matrícula do imóvel que se dá a publicidade sobre a reserva legal, inclusive sendo este um direito dos futuros adquirentes – que se obrigarão a preservá-la ou a recuperá-la, conforme o caso, por se tratar de obrigação propter rem (art. 2º, § 2º). Este entendimento já foi externando pelo Tribunal de Justiça de Minas Gerais, quando da legislação anterior:
“RESERVA LEGAL. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. NULIDADE DE SENTENÇA. PRELIMINAR AFASTADA. IMÓVEL RURAL. AVERBAÇÃO DA ÁREA DE RESERVA LEGAL. EXIGÊNCIA LEGÍTIMA. DEVER A SER CUMPRIDO, AINDA QUE INEXISTENTE ÁREA DE FLORESTA. SENTENÇA REFORMADA. - A averbação da reserva legal na matrícula do imóvel tem o fim de lhe dar publicidade e de especificá-la, demarcando-a e gravando o imóvel com esse ônus, para conhecimento de todos e para que futuros e eventuais adquirentes do respectivo imóvel rural saibam, exatamente, a localização da reserva legal, com seus limites e confrontações. Essa obrigação a mais, prevista no Código Florestal (Lei Federal 4.771/1965), contribuiu para que se preservem áreas de florestas ou de vegetação nativa, sendo dever legal do proprietário e do futuro adquirente do imóvel respeitar e manter a reserva legal que deve constar da matrícula da propriedade no cartório de registro de imóveis. Tal obrigação independe da existência ou não de floresta ou do tamanho da propriedade rural.”(TJMG - APELAÇÃO CÍVEL N° 1.0144.07.019885-4/001, 1ª Câmara Cível do TJMG, Rel. Armando Freire. j. 13.04.2010, Publ. 18.06.2010).
Ademais, é de se registrar que qualquer pessoa poderá efetivar a averbação da Reserva Legal, conforme muito bem ensina Leonardo Castro Maia:
“Contudo, conquanto seja uma obrigação para o proprietário, podendo inclusive ser dele exigida por meio de ação judicial, sempre houve a possibilidade de ser levada a efeito por terceiros (“qualquer pessoa”), nos termos do artigo 217 da Lei 6.015/1973
...
Qualquer pessoa pode dirigir-se diretamente ao Cartório de Registro de Imóveis para informar-se sobre a existência da averbação da Reserva Legal e, independentemente de ser ou não proprietário da propriedade rural, qualquer pessoa poderá promover a sua averbação, incumbindo-lhes as despesas respectivas, desde que ofereçam elementos fáticos e documentais.”
(O Novo Código Florestal e a Averbação da Reserva Legal No Registro de Imóveis – artigo inédito)
Neste caso, se qualquer pessoa pode promover esta averbação, certo é que também o Ministério Público poderá requisitá-la, pois estará agindo dentro das suas funções constitucionais de proteção ao meio ambiente, sendo que, neste caso, é evidente, não haverá quaisquer custas ou emolumentos a serem pagos.
Por fim, enquanto não implementado o CAR (ou regulamentada sua aplicação nos Estados), não há dúvidas que o sistema vigente continua sendo o anterior, qual seja, a aprovação junto ao órgão ambiental Estadual e sua averbação na matrícula como obrigação do proprietário do imóvel, pois, como dito, ainda que entenda-se agora ser facultativa esta averbação (e não uma obrigação imposta ao órgão ambiental), não podendo ser ela feita através do CAR, deverá, necessariamente, ser feita na matrícula do imóvel.
É esta a lição de Leonardo Castro Maia:
“Veja-se que, a nosso sentir, o resultado prático imediato da edição do §4o do artigo 18, até a total implantação do Cadastro, significaria o contrário do que foi concluído pelo citado autor. Ao invés de tornar facultativa a averbação da Reserva, acentua seu caráter obrigatório.
À mesma conclusão parece haver chegado a Corregedoria-Geral de Justiça do Estado de Santa Catarina, que, por meio do Ofício Circular n. 163, de 21 de junho de 2012, instruiu os registradores daquele Estado a realizarem as averbações, até a implantação do Cadastro Ambiental Rural.”
(O Novo Código Florestal e a Averbação da Reserva Legal No Registro de Imóveis – artigo inédito)
Destarte, segundo o que se expôs, enquanto não regulamentado o CAR nos Estados de forma que seja possível a plena inscrição da Reserva Legal naquele cadastro, permanece a obrigação da averbação na matrícula do imóvel.
II.3 – DA OBRIGAÇÃO DE REGULARIZAÇÃO DA RESERVA LEGAL PERANTE O ÓRGÃO AMBIENTAL DE FORMA ROTEIRIZADA
Para que a reserva legal cumpra sua função ecológica e, principalmente, para que a mesma não seja dizimada em cada desmembramento ou venda parcial do imóvel, impõe-se que ela seja demarcada e também aprovada pelo órgão ambiental, além de ser averbada na matrícula do bem e inscrita no Cadastro Ambiental Rural.
É o que se extrai do artigo 14, do Novo Código Florestal:
“Art. 14. A localização da área de Reserva Legal no imóvel rural deverá levar em consideração os seguintes estudos e critérios:
I - o plano de bacia hidrográfica;
II - o Zoneamento Ecológico-Econômico
III - a formação de corredores ecológicos com outra Reserva Legal, com Área de Preservação Permanente, com Unidade de Conservação ou com outra área legalmente protegida;
IV - as áreas de maior importância para a conservação da biodiversidade; e
V - as áreas de maior fragilidade ambiental.
§ 1º O órgão estadual integrante do Sisnama ou instituição por ele habilitada deverá aprovar a localização da Reserva Legal após a inclusão do imóvel no CAR, conforme o art. 29 desta Lei.”
Ora, do dispositivo acima percebe-se que para se averbar a reserva legal é necessário que, primeiramente, se saiba onde a mesma se encontra, até porque, somente nestes casos é que será possível levar em conta os critérios como plano de bacia hidrográfica, zoneamento, etc.
Portanto, a reserva legal não pode ser tratada como mera abstração matemática em que se afirma na matrícula do imóvel laconicamente que o mesmo “possui 20% de reserva florestal”, sem que se informe – mediante memorial descritivo – o local em que a mesma se encontra, suas condições e se ela cumpre ou não seu papel ecológico.
Assim, para que tal norma cumpra seus efeitos é imprescindível que a reserva legal seja demarcada mediante elaboração de memorial descritivo indicando onde ela se encontra dentro do imóvel, devendo tal documento ser aprovado pelo órgão ambiental competente.
Por estes motivos é que o Supremo Tribunal Federal, sob a égide da lei antiga, já decidiu que a Reserva Legal deve ser devidamente caracterizada e demarcada dentro da propriedade, sob pena de ferir-se o Código Florestal (MS 23.370-2 Goiás, de 16/12/99: “A ‘reserva legal’, prevista no art. 16, § 2º, do Código Florestal, não é quota ideal que possa ser subtraída da área total do imóvel rural, para o fim do cálculo de sua produtividade (cf. L. 8.629/93, art. 10, IV), sem que esteja identificada na sua averbação” e MS 22.688-9 Paraíba, de 03/02/99: “A reserva legal não é uma abstração matemática. Há de ser entendida como uma parte determinada do imóvel. Sem que esteja identificada, não é possível saber se o proprietário vem cumprindo as obrigações positivas e negativas que a legislação ambiental lhe impõe. Por outro lado, se não se sabe onde concretamente se encontra a reserva, se ela não foi medida e demarcada, em caso de divisão ou desmembramento de imóvel, o que ocorreria é que cada um dos novos proprietários só estaria obrigado por lei a preservar vinte por cento de sua parte. Desse modo, a cada nova divisão ou desmembramento, haveria uma diminuição do tamanho da reserva proporcional à diminuição do tamanho do imóvel, com o que restaria frustrada a proibição da mudança de sua destinação nos casos de transmissão a qualquer título ou de desmembramento, que a lei florestal prescreve.”).
Com base nestes fatos não há como negar que a obrigação de identificar a Reserva Legal com memorial descritivo é decorrência direta do Código Florestal, não podendo a legislação estadual dispensar ou modificar esta situação.
Nesta situação o Novo Código Florestal veio a ser mais expresso que o anterior, que não previa tal medida (mas decorria-se da interpretação do mesmo). Confira-se a redação do artigo 18:
“Art. 18. A área de Reserva Legal deverá ser registrada no órgão ambiental competente por meio de inscrição no CAR de que trata o art. 29, sendo vedada a alteração de sua destinação, nos casos de transmissão, a qualquer título, ou de desmembramento, com as exceções previstas nesta Lei.
§ 1º A inscrição da Reserva Legal no CAR será feita mediante a apresentação de planta e memorial descritivo, contendo a indicação das coordenadas geográficas com pelo menos um ponto de amarração, conforme ato do Chefe do Poder Executivo.”
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