Direitos trabalhistas e organizacao dos trabalhadores num contexto de mudancas no mundo do trabalho: efeitos sobre os trabalhadores da saude

Introducao

Direitos trabalhistas e organizacao dos trabalhadores sao temas intimamente relacionados. Nunca e demais lembrar que o Direito do Trabalho e mais especificamente o primeiro corpo de legislacao trabalhista, surgido durante a Republica de Weimar na segunda decada do seculo XX, e em parte encampado pela nascente OIT, apresentam a possibilidade de demandas coletivas--e nao individuais apenas, como previa a chamada justica comum, civil--serem encaminhadas aos patroes e, eventualmente, a juizes e tribunais.

Os sindicatos, uma criacao do seculo XIX inicialmente na Inglaterra, exemplo de abstencao legal e nao intervencao do Estado nos conflitos entre capital e trabalho--foram desde entao os portadores dessa vontade coletiva, organizadores das lutas e guardioes da efetivacao das conquistas da classe trabalhadora.

Se os direitos individuais tambem foram e sao objeto de reclamacoes diretas ou via justica, dos trabalhadores, a configuracao e a legitimidade dos direitos coletivos constitui sem duvida um diferencial do Direito do Trabalho, que so mais recentemente encontrou um paralelo no reconhecimento, no plano da justica civil, dos direitos metaindividuais, difusos e coletivos.

O formato que a relacao entre sindicatos de trabalhadores e a defesa de direitos trabalhistas toma nas circunstancias particulares das diferentes nacoes capitalistas, tem variacoes obviamente. A ausencia ou a presenca da mediacao do Estado, e a natureza dessa intervencao, tem sido certamente um dos fatores mais importantes dessa diferenciacao. No caso do Brasil, onde durante a experiencia, digamos, mais "liberal" da primeira republica, os trabalhadores e reformadores sociais conquistaram algumas poucas leis protetivas do trabalho, a Revolucao de 30 marca a entrada em cena do Estado como mediador privilegiado dos conflitos trabalhistas. Calcado no que temos chamado de um "consenso antiliberal", reunindo Igreja Catolica, setores da esquerda e corporativistas, Vargas impos o projeto de uma justica especial, do trabalho (1941), e logo de uma consolidacao de leis (a CLT de 1943), a revelia da reacao "liberal" que se fez sentir desde os primeiros momentos.

O embate entre liberais (hoje neo) e seus criticos da, na verdade, o tom de fundo do nosso debate trabalhista, acirrando posicoes. Isso muitas vezes tem impedido que vicios reconhecidos do modelo elaborado na Era Vargas sejam enfrentados, e que no ambiente mais democratico em que vivemos atualmente no Brasil, trabalhemos para aprimorar esse modelo protetivo, resistente ao tempo e as adversidades e enraizado como uma cultura de nossos direitos sociais mais profundos.

Mas como chegamos ao periodo da reestruturacao produtiva, basicamente os anos 1990, no caso brasileiro, em termos de direitos trabalhistas e organizacao dos trabalhadores? E em que isso afeta os trabalhadores da saude?

Construindo os direitos trabalhistas, sob autoritarismo e na democracia

A Revolucao de 30 acelerou o processo de regulacao e de montagem de uma nova estrutura para gerir as relacoes trabalhistas. Com a criacao do Ministerio do Trabalho, seu primeiro Consultor Juridico, Evaristo de Moraes redigiu com Joaquim Pimenta, em 1931, o Decreto 19770 (1), que tinha por objetivo regular "a sindicalizacao das classes patronais e operarias". Instala-se o novo Departamento Nacional do Trabalho junto ao qual, em 1932, passam a funcionar as Comissoes Mistas de Conciliacao (com 6 representantes de trabalhadores e 6 de patroes, para tentar conciliar impasses coletivos) e as Juntas de Conciliacao e Julgamento (1 representante de trabalhadores, 1 de patroes, 1 bacharel, para julgar as questoes trabalhistas individuais). A Constituicao de 1934 instituiu na letra a Justica do Trabalho "para dirimir questoes entre empregadores e empregados, regidas pela legislacao social", mas a implantacao do projeto despertou a reacao dos liberais, que nao queriam uma justica federal tao distante e acima dos interesses locais bem sedimentados. Nao queriam tambem que os sindicatos funcionassem como pessoas juridicas publicas, alegando que a vontade individual dos trabalhadores deveria prevalecer. Nao aceitavam, na verdade, a existencia de sujeitos e direitos coletivos e nao queriam uma Justica do Trabalho com o que consideravam o poder de legislar: eram frontalmente contra o poder normativo. Somente apos 1937, ja no Estado Novo de Vargas, o projeto foi imposto e incorporou mecanismos de enrijecimento da estrutura sindical e de seu controle. E essa Justica, ainda com sua natureza juridica pouco definida, que ira controlar, a partir de 1943, o cumprimento da Consolidacao das Leis do Trabalho, a CLT, seguindo Moraes Filho (2).

A CLT original regulava os direitos e definia o perfil desejado dos sindicatos e os limites de sua atuacao. Enquadrava os grupos profissionais por setores, controlava a formacao das associacoes, seu funcionamento e sua reproducao. Exigia a unicidade sindical e previa o imposto compulsorio que financiava o sistema. E inibia a greve. Esse quadro nao mudou muito no periodo de redemocratizacao de 1945 a 1964, como sabemos, embora tenha havido maior tolerancia com as manifestacoes dos trabalhadores no fim do periodo e conquistas importantes tenham sido alcancadas por setores mais agressivos da classe.

A ampla e difusa base social de apoio, aliada a funcionalidade dos instrumentos de controle e aos direitos que nossa legislacao trabalhista consolidou, explica em grande parte a continuidade e a resistencia desse modelo de relacoes de trabalho. Tem inicio ai um gradual processo de enraizamento de uma cultura de direitos que, mesmo atingindo apenas um grupo privilegiado de trabalhadores (urbanos, do setor privado, com vinculo empregaticio), se tornaria uma referencia fundamental, em termos sociais, para a totalidade dos trabalhadores de nosso pais. Ajustandose tanto as mudancas de regime politico quanto aquelas provocadas pelo processo de modernizacao que se acelera em determinados momentos como entre 1950 e 1963, os tracos fundamentais do modelo permaneceram. Atravessaram o regime autoritario pos-64, que estrategicamente suspendeu alguns direitos importantes, como o da estabilidade--substituido pelo FGTS--, alem de reforcar o uso dos aspectos repressivos ja contidos na legislacao.

Com o prenuncio da abertura democratica a partir principalmente da decada de 1980, esperava-se que os temas centrais as relacoes de trabalho seriam retomados pelos trabalhadores, mas o declinio do crescimento industrial e economico dos anos anteriores e o violento processo inflacionario, acabaram levando a uma agenda sindical defensiva, centrada principalmente na recuperacao de direitos (de representacao dos trabalhadores, de greve), embora sem perder de vista uma possivel reforma da legislacao trabalhista e a expansao da cidadania social e politica. Na verdade, o "novo sindicalismo" dos setores dinamicos da industria paulista--logo incorporando outros segmentos, inclusive medios e de servidores publicos --com suas greves, negociacao direta com o patronato, maior participacao das bases sindicais, prioridade aos problemas nos locais de trabalho, terminou por produzir, nesse contexto, respostas mistas ao sistema. Expressava-se o confronto politico, sem colocar inteiramente em cheque os velhos estatutos. Nessa linha, a segunda metade da decada de 1980 e um periodo de explosao das demandas dos trabalhadores e tambem de expansao do acesso a justica.

A Constituicao de 1988 representa um momento de ganhos especiais na area trabalhista. Para comecar, o seu art. 70 solidificou o preceito isonomico, atribuindo a igualdade de direitos aos trabalhadores urbanos e rurais, respeitadas as diferencas que exigiam regulamentacao distinta. A Carta incorporou boa parte das demandas represadas e anulou alguns dispositivos autoritarios da CLT, aumentando a protecao legal do trabalho e defendendo as liberdades sindicais, entre as quais os direitos de greve, de organizacao e de nao intervencao estatal abusiva. Paralelamente, consolidou os poderes atribuidos ao Ministerio Publico do Trabalho, e tambem aos sindicatos, de atuarem na defesa de direitos difusos ou coletivos da categoria, atraves das acoes civis publicas. Foram mantidos, entretanto, o monopolio da representacao--a unicidade sindical --e o imposto sindical obrigatorio.

Legitimado, ja em contexto democratico, o modelo de relacoes trabalhistas nem por isso deixou de se constituir em campo de disputas entre os atores do capital e do trabalho.

A reestruturacao produtiva dos anos 1990: desdobramentos para o modelo de relacoes de trabalho

A possibilidade de reforma da CLT e da estrutura sindical voltaria fortemente a tona durante o governo Collor (1990/1992), com propostas de clara inspiracao (neo) liberal que, no bojo do processo de difusao da reestruturacao produtiva, se intensificaram e colocaram em cheque a legislacao e os direitos trabalhistas. Durante o governo Itamar Franco, iniciado em outubro de 1992 com o impedimento de Collor, o debate foi retomado e praticas alternativas de negociacao--como o "contrato coletivo de trabalho" e as "camaras setoriais"--foram ainda ensaiadas, com os sindicatos dos setores mais modernos demonstrando sua capacidade de atuacao politica (3-6). Em relacao ao Plano Real, de estabilizacao da economia, no entanto, o Tribunal Superior do Trabalho concorreu com varias medidas inibidoras do acesso a justica por parte dos sindicatos, as quais sao apresentadas e analisadas por Pessanha et al. (7).

De fato, a Constituicao de 1988 fortaleceu o poder da Justica do Trabalho nos momentos de julgamento de dissidios coletivos, confirmando seu poder de criar normas economicas e sociais, mas essa Justica logo reagiu ao aumento significativo de greves ocorridas no periodo com algumas medidas restritivas. Essa retracao do judiciario trabalhista ganharia maior folego na decada de 1990, inclusive com a autolimitacao de sua intervencao nos conflitos trabalhistas, nao concedendo alem daquilo ja garantido em lei. Data desse periodo a Instrucao Normativa no 04 do Tribunal Superior do Trabalho (baixada em 1993, revogada em 2003 apenas) que, a titulo de uniformizar os procedimentos nos dissidios coletivos de natureza economica, exigiu uma serie de formalidades para o ajuizamento da acao, muitas delas quase impossiveis de serem cumpridas. Com isso se precipitou uma situacao em que quase todos os dissidios coletivos foram extintos sem julgamento do merito.

A manifestacao mais vigorosa dos interesses do mercado capitalista ocorreu durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, quando, sob justificativas que se referiam simplificadamente ao modelo como "da era Vargas", foram tomadas medidas que desrespeitaram os preceitos ja entao constitucionais, promovendo a precarizacao e a flexibilizacao do contrato de trabalho, conforme mostra o trabalho de Krein (8). O projeto mais audacioso do governo Cardoso, foi o que instituia a prevalencia do negociado (diretamente entre trabalhadores e seus patroes) sobre o legislado. Tal mudanca abrupta do modelo de relacoes trabalhistas nao vingou gracas a firme reacao de associacoes profissionais do setor juridico e de sindicatos dos trabalhadores e a sua pressao junto ao Congresso Nacional. O governo ainda operou dentro do discurso da extincao da Justica do Trabalho, ao mesmo tempo em que teve no TST um interlocutor para propostas de novas formas de solucao e de gestao de conflitos trabalhistas, segundo analisa Artur (9).

Tentava-se assim, por um lado, diminuir os custos do patronato com a mao-de-obra--garantindo-lhe maiores taxas de lucro e mais liberdade na ocupacao oportunista dos trabalhadores. Por outro, o objetivo era atingir a logica coletiva na defesa dos direitos do trabalho, neutraliza-la e ampliar os espacos de contratacoes e decisoes individualizadas, fora do espaco publico e a margem da protecao sindical e da atuacao da Justica do Trabalho (Quadro 1).

E bastante significativo que as pautas das greves tenham mudado significativamente nesse periodo, como mostra a Tabela 1.

O sentimento de perda de direitos tinha, sem duvida, fundamento e os procedimentos adotados pelo Tribunal Superior do Trabalho so acentuavam isso, criando dificuldades para que os sindicatos recorressem a justica. No final da decada de 1990, o TST consolidou as atitudes que vinha tomando, buscando causas de nulidades nas praticas sindicais que inviabilizassem sua representacao processual. Em 1998 a Secao de Dissidios Coletivos do TST criou ainda seis Orientacoes Jurisprudenciais para verificar convocacoes e quoruns de assembleias sindicais em varias circunstancias. Com isso, o numero de dissidios coletivos caiu significativamente, como se ve na Tabela 2.

O governo de Luiz Inacio Lula da Silva logo sepultou a tentativa do governo anterior de fazer valer o "negociado" sobre o "legislado", mas a tensao recorrente entre posturas mais liberais, ou menos, voltou a explicitar-se novamente em torno de duas iniciativas especiais.

A) A da chamada Reforma do Judiciario (Emenda Constitucional 45), projeto que vinha sendo negociado ha varios anos, que foi finalmente aprovado no final de 2004, e que reforcou o papel da Justica do Trabalho pela ampliacao de sua competencia sobre todas as relacoes de trabalho --e nao so as de emprego formal. Por outro lado, tentou-se inibir o alcance do poder normativo, instrumento central de sua intervencao social e pedra angular da acao reguladora do Estado sobre as relacoes de trabalho. Alcada a condicao alternativa de arbitragem publica quando as partes solicitarem, a Justica do Trabalho so pode intervir quando se esgotarem as etapas previstas para a composicao dos conflitos nos casos de natureza economica. Esclarecemos que os dissidios economicos (definidos tambem como "de interesse" ou "salariais") opoem-se aos de natureza juridica (ditos "derivados" ou "nao salariais") caracterizados pela possibilidade de revisao ou interpretacao das normas.

No que se refere a greve, tema que ganha maior importancia no cenario previsto de expansao da livre negociacao, o amplo direito ao seu uso e reconhecido, embora se mantenha a necessidade de lei especifica para o disciplinamento no caso dos servidores publicos. Todas as acoes que envolvem o exercicio de greve--como as sobre ocupacao de imoveis ou interdicao de piquetes, por exemplo--passaram da competencia da Justica comum para a Justica do Trabalho, o que pode ser considerado um avanco dado o carater especializado desta ultima. Estas acoes sao importantes porque, se acolhidas pela justica--como o foram, pela justica comum, na greve dos bancarios de 2004--impedem o acesso as instalacoes da empresa e dificultam as negociacoes. As varas de trabalho igualmente julgam a abusividade da greve, acoes cautelares para garantir servicos minimos e contratacao de substitutos em caso de atividades essenciais, assim como acoes para impedir praticas antissindicais--como as de substituicao ilegal de grevistas ou uso de forca para obrigar o retorno de empregados ao trabalho. O movimento sindical manifesta sua preocupacao principalmente com a definicao dos limites de legalidade para contratar substitutos de grevistas, embora a protecao contra praticas antissindicais pareca ter saido fortalecida com a reforma.

Por outro lado, a Emenda 45 preve que em caso de greve em atividade essencial com possibilidade de lesao do interesse publico, o Estado pode, atraves do Ministerio Publico, ajuizar dissidio coletivo, competindo a Justica do Trabalho, ja aqui atraves de seus tribunais, julgar o merito da greve, sua abusividade, etc. Considerada por muitos como um golpe no direito de greve, essa restricao e objeto de polemica, pois se configura como a unica possibilidade de interferencia estatal frente a "garantia constitucional do direito de greve" e "so se justifica quando esse direito, exercido abusivamente, agride gravemente os interesses da comunidade".

Ja o poder normativo da Justica do Trabalho parece ter sido bastante atingido pela Reforma do Judiciario. Em complemento a perspectiva explicitamente negocial da proposta de Reforma Sindical, a Emenda 45 retirou da Justica do Trabalho o poder--acolhido por todas as Constituicoes desde 1946--de "criar ou estabelecer normas nao existentes no ordenamento positivo ou nos acordos coletivos e convencoes coletivas antes vigentes (entre as partes litigantes)", podendo torna-la, como ja avaliou o jurista e sociologo Evaristo de Moraes Filho, "inoperante para julgar os dissidios coletivos" (1). Essa tarefa de normatizacao ficou predominantemente a cargo dos acordos ou convencoes coletivas, e so o tempo podera mostrar os efeitos dessas mudancas.

B) Por outro lado, com a tentativa de implementar mudancas negociadas de forma tripartite, o governo convocou o Forum Nacional do Trabalho, que produziu o Projeto de Reforma Sindical. Sao pontos principais dessa Reforma, ainda nao apreciada pelo Congresso Nacional:

* a criacao de Conselho Nacional do Trabalho, com a participacao das Centrais Sindicais;

* as mudancas na organizacao sindical: pluralidade sindical (mas com um sindicato com representacao exclusiva com base no indice mais alto de representatividade demonstrado segundo criterios definidos); contribuicao associativa; representacao no local de trabalho; negociacao coletiva voluntaria, em varios niveis, mas sempre via sindicatos; arbitragem privada ou publica (sempre esta quando natureza do conflito e juridica); direito de greve garantido; definicao de servicos essenciais conforme a OIT.

A Reforma tem tambem pontos que tem se revelado polemicos: a manutencao da verticalizacao do sistema, com Centrais no topo; o poder exponenciado das Centrais; a ambiguidade das alteracoes em relacao a unicidade e ao imposto sindical. Quanto a representacao dos trabalhadores nos locais de trabalho, sabe-se que foi ponto de dissenso entre os representantes dos trabalhadores e dos empresarios no Forum, ja que estes ultimos nao concordaram que essa representacao passasse pelo controle dos sindicatos.

O quadro atual

O cenario do modelo de relacoes de trabalho no Brasil e de sua resistencia as mudancas. Alem da reforma sindical nao ter saido do papel, o mercado de trabalho brasileiro continua altamente flexivel. A rotatividade da mao de obra e alta (acima de 40%) e a demissao facilitada (em 60% dos casos, em 2007, sem justa causa, segundo dados do Dieese (23)). A Convencao 158 da OIT, contra demissao injustificada, que poderia ter revertido esse ultimo aspecto, foi denunciada pelo governo Fernando Henrique, em 1996. O governo Lula a encaminhou para o Congresso Nacional em 2008, mas houve reacoes contrarias em Comissoes de merito. No plano dos direitos individuais, continuamos convivendo com o que Cardoso chamou de "flexibilizacao a frio dos direitos trabalhistas" (24): as empresas enfrentam a lei e os tribunais com questoes recorrentes a cada semana. Nesse ambiente, a terceirizacao e o maior fantasma, e objeto de confrontos entre patroes e sindicatos, os quais tambem envolvem a Justica, principal locus normativo do tema. A audiencia publica do TST sobre terceirizacao, ocorrida em 2011, e um bom retrato do embate entre posicoes.

Tres projetos principais sobre a terceirizacao movimentam o Congresso Nacional:

* o PL 4302/1998 encaminhado pelo ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (PSDB-SP), com a proposta de flexibilizar a lei que permite o trabalho temporario e de regulamentar a intermediacao de mao de obra por meio de empresas prestadoras de servico.

* o PL 4330/2004, do deputado Sandro Mabel (PL-GO), que alem de manter a mesma linha do projeto de FHC, propoe a regulamentacao das relacoes contratuais que envolvem a terceirizacao de forma direta, ou seja, isentando os empregadores de qualquer responsabilidade com os direitos dos trabalhadores.

* O Projeto de Lei elaborado pelo grupo de trabalho da CUT, discutido com as demais centrais sindicais e apresentado pelo deputado Vicentinho (PT/SP), leva a proposta que garante ao trabalhador terceirizado o direito a informacao previa, a proibicao da terceirizacao na atividade-fim, a responsabilidade solidaria da empresa contratante e a ampliacao dos direitos dos trabalhadores do setor privado, ou seja, o fim da distincao de salarios, das jornadas, dos beneficios e das condicoes de saude e seguranca entre os trabalhadores.

No plano das acoes coletivas, as dificuldades introduzidas pela Reforma do Judiciario para a consecucao de dissidios preocupam. Mas o sindicalismo tem sabido explorar brechas. Se dissidios de natureza economica (salarios, condicoes de trabalho) precisam de concordancia dos patroes para serem instaurados (e alguns juizes nao respeitam a exigencia, que julgam, com razao, inconstitucional), os dissidios de natureza juridica (para discutir desrespeito as normas, a lei) tem sido acionados.

O exemplo mais notorio de tal uso ocorreu nos casos de demissoes massivas, diante dos esperados efeitos da crise de 2008-2009, quando recorrendo a direitos constitucionais de garantia de trabalho e a convencoes internacionais, sindicatos tiveram alguns ganhos no nivel regional da Justica do Trabalho. No TST, a Corte deu primazia aos parametros legais, tipificados em lei, em oposicao aos principios, priorizando ainda as razoes de mercado para as demissoes, conforme analisam Pessanha et al. (7). Ressaltamos, no entanto, que a Secao de Dissidios Coletivos estabeleceu, para casos futuros, a premissa de que "a negociacao coletiva e imprescindivel para a dispensa em massa de trabalhadores", o que reforca o papel dos sindicatos nesses casos .

Ha que se considerar, tambem, que a judicializacao das relacoes de trabalho tem alcancado o Supremo Tribunal Federal, de modo que decisoes judiciais e leis favoraveis aos trabalhadores tem sido questionadas nesse ambito. Recentemente, como exemplo, a Confederacao Nacional da Industria apresentou uma Acao Direta de Inconstitucionalidade contra a lei que criou a Certidao Negativa de Debito Trabalhista, que torna obrigatoria sua apresentacao pelas empresas interessadas em participar de procedimentos licitatorios.

Existem alguns dados positivos, que merecem ser avaliados mais de perto.

* a consideracao judicial dos danos morais, que podem ser objeto de reclamacoes trabalhistas;

* a aceitacao judicial do instrumento da substituicao processual (sindicatos representando conjuntos de trabalhadores, coletivizando pleitos individuais) vem se legitimando;

* o engajamento do TST no Programa Nacional de Prevencao de Acidentes, incluindo a recomendacao para que os desembargadores dos Tribunais Regionais do Trabalho e juizes do trabalho encaminhem a Procuradoria da Fazenda Nacional copia de condenacoes (sentencas e acordaos) que reconhecam a conduta culposa do empregador em acidente do trabalho. Com essas informacoes, a Procuradoria podera ajuizar acoes regressivas com o objetivo do ressarcimento dos gastos decorrentes das prestacoes sociais (saude e previdencia) relativas aos acidentes.

* as mudancas nas sumulas do TST, tais como a ampliacao do numero de dirigentes sindicais com direito a estabilidade, e a necessidade de pe ricia, no caso de atividades insalubres, para o estabelecimento de acordos coletivos em compensacao de jornada, dentre outras apontadas como positivas pelo Dieese (25).

* a recorrencia ao Ministerio Publico pelos sindicatos, embora a acao civil publica diretamente impulsionada por estes (direito conferido pela Constituicao de 1988) seja pouco frequente.

* a adocao, em 2010, da Convencao 151 da OIT, que contem diretrizes para a organizacao sindical dos servidores publicos e sua atuacao no processo de negociacao coletiva. No momento, debate-se a regulacao da Convencao.

Repercussao institucional da precarizacao no setor de saude: breves notas

Nesta parte do artigo, chamamos atencao para as principais questoes que colocam em jogo o direito do trabalho, especialmente considerando os trabalhadores na area da saude.

Segundo Dedecca (26), o setor de saude ocupa um papel importante na sustentacao do mercado de trabalho no Brasil. Porem a recorrente formalizacao dos contratos de trabalho nao esta associada a trabalhos de qualidade, de modo que a precariedade manifesta-se pela baixa qualidade de contratos legais e pela flexibilidade por meio da existencia de diversos tipos de vinculos empregaticios por trabalhador ocupado.

A precarizacao e a flexibilidade dos contratos de trabalho na area de saude remetem-nos para dois temas principais que repercutem na Justica do Trabalho e no Ministerio Publico do Trabalho. Tal analise torna-se importante a partir da abordagem sociologica da economia e do direito, que entende que os mercados nao sao autorregulados, devendo-se investigar as bases institucionais que conformam os contratos e suas consequencias para a estabilidade ou precariedade dos mesmos (27,28)). Os temas aqui destacados sao o da terceirizacao e o da jornada de trabalho.

Os argumentos economicos, que demandavam a ampliacao da licitude da terceirizacao no Brasil levaram o TST a permitir a terceirizacao em atividades-meio, por meio do Enunciado 331, de 1993, o qual tambem determinou a responsabilidade subsidiaria da empresa principal em relacao aos direitos trabalhistas dos trabalhadores, conforme mostra a pesquisa de Artur (29).

O Enunciado 331, atualmente chamado de Sumula, foi aprovado em 1993. Em 2000, foi alterado para conferir a responsabilidade subsidiaria tambem a Administracao Publica. Em 2011, diante do julgamento pelo Supremo Tribunal Federal, da Acao Direta de Constitucionalidade n. 16, incisos da Sumula 331 foram alterados no sentido de determinar que tal responsabilidade nao resulta de mero descumprimento das obrigacoes trabalhistas pela empresa contratada, mas principalmente da conduta culposa da Administracao Publica em nao fiscalizar o cumprimento das obrigacoes contratuais e legais da prestadora do servicos.

Tal acao foi promovida pelo entao governador do DF, com apoio de outros governadores visando a declaracao da constitucionalidade do artigo 71, paragrafo primeiro, da Lei de Licitacoes 8666/93 (30), o qual retira do Estado a responsabilidade por encargos trabalhistas, fiscais e comerciais quando houver inadimplencia. Tal estrategia buscou, na verdade, atacar indiretamente a Sumula 331 do TST, que, em seu inciso IV, determina a responsabilidade subsidiaria da Administracao Publica nas terceirizacoes.

Pesquisa na base virtual de jurisprudencia do TST (31) mostra que os ministros tem sustentado que a declaracao de constitucionalidade do artigo 71 da Lei de Licitacoes afastou a responsabilidade objetiva do Estado, mas nao a responsabilidade subsidiaria do ente publico, com o objetivo de evitar a inadimplencia dos direitos trabalhistas e previdenciarios do empregado.

O tema e polemico e, segundo mensagem recente da pagina do TST, a Secao de Dissidios Individuais/SDI-1 suspendeu o julgamento de processos sobre responsabilidade subsidiaria de ente publico diante do reconhecimento da repercussao geral do tema pelo STF, de modo que a decisao do STF servira de paradigma para as demais decisoes sobre a materia.

Encontramos, apenas no periodo que vai da modificacao da Sumula 331, em 2011, ate marco de 2012, 736 acordaos que continham as palavras-chave terceirizacao, ente publico e saude, em processos que envolviam trabalhadores da saude requerendo obrigacoes trabalhistas descumpridas e entes publicos contestando sua responsabilidade subsidiaria nas terceirizacoes.

Por sua vez, o Ministerio Publico do Trabalho tem adotado uma postura institucional de sensibilidade para as praticas irregulares na Administracao Publica, com orientacoes que podem ser aplicadas no setor de saude publica. Por meio de orientacao da Coordenadoria Nacional de Combate as Irregularidades na Administracao Publica (CONAP), "o Ministerio Publico do Trabalho e parte legitima para investigar e processar na Justica do Trabalho questoes que envolvam a terceirizacao irregular na administracao publica, independentemente da existencia de regime juridico para o provimento dos cargos efetivos objetos da terceirizacao." (Orientacao 1--Ata da Reuniao Nacional de 09.03.2004).

Especificamente, a CONAP possui orientacoes que visam a estabelecer criterios para a atuacao do Ministerio Publico do Trabalho de modo a coibir terceirizacoes fraudulentas, os contratos que desrespeitem os criterios legais que permitem sua temporariedade, bem como os contratos sem concurso publico, conforme o Quadro 2.

De toda forma, o debate sobre ampliacao das possibilidades licitas de terceirizacao continua vivo. Diante da necessidade de legitimacao de uma nova decisao uniforme sobre o tema, pela primeira vez na historia, o TST convocou, inclusive, uma audiencia publica para discussao do tema, que ocorreu em outubro de 2011. Nela, sindicatos e especialistas alertaram o tribunal sobre a realidade de precarizacao dos direitos do trabalho trazida pela terceirizacao.

Em relacao a ampla tematica da jornada de trabalho, segundo Silva (33), o TST, a partir da decada de 1990, operou dentro de um contexto em que conferiu ampla validade a flexibilizacao por meio da negociacao coletiva. Isso afeta, sem duvida, uma area como a da saude, onde os trabalhadores sao atingidos diretamente por jornadas de trabalho longas, rodizios de horarios, excesso de horas-extras, etc. Nesse ambiente, o TST (34) tem estabelecido que a jornada 12 x 36 (horas) por meio de negociacao coletiva, e valida.. O Tribunal, porem, nao tem aceitado que, na jornada 12 x 36, haja a concessao parcial ou a supressao, por convencao ou acordo coletivo, do intervalo intrajornada, por se tratar de materia de ordem publica, sendo devidas, nessa hipotese, as horas extras.

Deve-se observar que, diferentemente do argumento de que tal sistema de jornada permite o descanso do trabalhador, a realidade de multiplos vinculos de emprego dos trabalhadores da saude tem significado a realizacao da jornada de 12 x 36 em multiplos estabelecimentos, o que tem sensibilizado o Ministerio Publico do Trabalho. Em Araraquara (SP), por exemplo, o Ministerio Publico do Trabalho (35) firmou termo de ajustamento de conduta (TAC) com dez hospitais da regiao a fim de adequar a jornada de trabalho dos profissionais de saude, pois, atualmente, muitos contratados no sistema de 12 horas de trabalho por 36 horas de descanso atuam em mais de um estabelecimento.

O Dieese (36) tambem registrou um elevado numero de trabalhadores da saude que trabalham alem do limite legal das 44 horas semanais, sendo que os vinculos adicionais sao outra modalidade de extensao do tempo trabalhado que se tornou usual na area da saude. Paralelamente, varios estudos tem demonstrado os efeitos perniciosos dessas praticas sobre os profissionais de varias formacoes que atuam na area da saude.

Concluimos este topico com a constatacao de que os temas da terceirizacao e da jornada de trabalho na area da saude tem mobilizado as instituicoes e os atores sociais. Militantes de diferentes centrais e confederacoes, em atividades da 14a Conferencia Nacional de Saude, manifestaramse pelo combate a terceirizacao na saude e pela reducao da jornada de trabalho para diferentes trabalhadores do setor, conforme noticia veiculada pela CUT (37). Ainda, segundo o DIAP (38), a Mesa Diretora da Camara dos Deputados acatou a proposta de emenda a Constituicao (PEC) que altera o artigo 197 da Constituicao Federal, destinada a proibir a terceirizacao e a privatizacao da mao de obra das acoes e servicos de saude.

Consideracoes finais

O quadro tracado anteriormente mostra que e urgente recolocar na agenda publica as reformas sindical e trabalhista no Brasil a fim de retomarse o processo de concertacao social para o redesenho do modelo de relacoes de trabalho.

O sentido da reforma trabalhista aqui defendido envolve principalmente a necessidade de enfrentar-se a existencia de um mercado de trabalho extremamente heterogeneo, com trabalhadores com acesso a diferentes conjuntos de direitos, especialmente considerando os empregados diretos e os terceirizados. Por outro lado, e fundamental pensar em formas institucionais de representacao coletiva dos trabalhadores excluidos da formalidade trabalhista. O movimento sindical pode ainda explorar as possibilidades abertas com a ampliacao da competencia da Justica do Trabalho pela Reforma do Judiciario para tratar de "relacoes de trabalho" e nao apenas de "relacoes de emprego".

Nao menos importante e a questao das diversas formas de discriminacao enfrentadas por certos grupos da populacao no mercado de trabalho. Segundo a OIT (39), apesar da reducao, ainda perduram expressivas desigualdades de genero e raca no mercado de trabalho brasileiro. Outros aspectos que merecem atencao, segundo a Organizacao, sao os niveis elevados de desemprego juvenil bem como a continuidade das politicas de reducao do trabalho infantil.

Ainda, seguindo a perspectiva de Sen (40), a expansao das capacidades humanas sao a chave e o objetivo do desenvolvimento. Nessa direcao, a melhoria das politicas de formacao profissional e inovacao e vital para atingirmos objetivos como crescimento economico e a construcao de instituicoes democraticas.

Por fim, para o setor de saude, ha que se considerar a necessidade da representacao desses trabalhadores e de suas demandas por condicoes contratuais dignas e isonomicas, afinal, torna-se inviavel uma politica de saude que desconsidere a importancia da qualidade das relacoes de trabalho no setor.

Colaboradores

EGF Pessanha e K Artur participaram igualmente de todas as etapas de elaboracao do artigo.

Referencias

(1.) Brasil. Presidencia da Republica. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Juridicos. Decreto 19.770, de 19 de marco de 1931. Regula a sindicalisacao das classes patronaes e operarias e da outras providencias. [documento da Internet]. [acessado 2013 abr 25]. Disponivel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/Antigos/D19770.htm

(2.) Moraes Filho E. O Problema do Sindicato Unico no Brasil--seus Fundamentos Sociologicos. Sao Paulo: Alfa-Omega; 1998.

(3.) Arbix G. Uma aposta no futuro--os primeiros anos da Camara Setorial da Industria Automobilistica. Sao Paulo: Scritta; 1996.

(4.) Morel RLM, Pessanha E, Gonzaga S, Mangabeira W. Perspectivas do sindicalismo no Rio de Janeiro hoje: debate sobre o contrato coletivo de trabalho. In: Villas Boas G, Goncalves MA, organizadores. O Brasil na Virada do Seculo. Rio de Janeiro: Relume Dumara; 1995. p. 53-75.

(5.) Cardoso AM, Comin A. Camaras Setoriais, modernizacao produtiva e democratizacao nas relacoes de trabalho no Brasil: a experiencia do setor automobilistico. In: Castro NA, organizadora. A Maquina e o Equilibrista--Inovacoes na Industria automobilistica brasileira. Rio de Janeiro: Paz e Terra; 1995. p. 387-427.

(6.) Diniz E. Crise, Reforma do Estado e Governabilidade. Rio de Janeiro: FGV; 1997.

(7.) Pessanha E, Alemao I, Soares JL. TST, dissidios coletivos, demissao massiva: novos desafios para a Justica do Trabalho. In: Coutinho GF, Melo Filho HC, Souto Maior JL, Fava MN, organizadores. O Mundo do Trabalho, Volume I: leituras criticas da jurisprudencia do TST: em defesa do direito do trabalho. Sao Paulo: LTr; 2009. p. 77-94.

(8.) Krein JD. O aprofundamento da flexibilizacao das relacoes de trabalho no Brasil nos anos 90 [dissertacao]. Campinas (SP): Unicamp; 2001.

(9.) Artur K. O TST frente a terceirizacao. Sao Carlos: EDUFSCar, Fapesp; 2007.

(10.) Brasil. Medida provisoria 1053, de 30 de junho de 1995. Dispoe sobre medidas complementares ao Plano Real e da outras providencias. Diario Oficial da Uniao 1995; 1 jul.

(11.) Brasil. Ministerio do Trabalho e Emprego. Portaria 865, de 14 de setembro de 1995. Estabelece criterios de fiscalizacao de condicoes de trabalho constantes de Convencoes ou Acordos Coletivos de Trabalho. Diario Oficial da Uniao 1995; 15 set.

(12.) Brasil. Decreto no 2.100, de 20 de dezembro de 1996. Torna publica a denuncia, pelo Brasil, da Convencao da OIT no 158 relativa ao Termino da Relacao de Trabalho por Iniciativa do Empregador. Diario Oficial da Uniao 1996; 23 dez.

(13.) Brasil. Lei 9.307, de 23 de setembro de 1996. Dispoe sobre a arbitragem. Diario Oficial da Uniao 1996; 24 set.

(14.) Brasil. Lei 9.601, de 21 de janeiro de 1998. Dispoe sobre o contrato de trabalho por prazo determinado e da outras providencias. Diario Oficial da Uniao 1998; 22 jan.

(15.) Brasil. Decreto 2.490, de 4 de fevereiro de 1998. Regulamenta a Lei no 9.601, de 21 de janeiro de 1998, que dispoe sobre o contrato de trabalho por prazo determinado e da outras providencias. Diario Oficial da Uniao 1998; 5 fev.

(16.) Brasil. Medida provisoria 1.709, de 6 de agosto de 1998. Dispoe sobre o trabalho a tempo parcial, faculta a extensao do beneficio do Programa de Alimentacao do Trabalhador--PAT ao trabalhador dispensado e altera dispositivo da Consolidacao das Leis do Trabalho--CLT. Diario Oficial da Uniao 1998; 7 ago.

(17.) Brasil. Emenda constitucional No 24, de 9 de dezembro de 1999. Altera dispositivos da Constituicao Federal pertinentes a representacao classistas na Justica do Trabalho. Diario Oficial da Uniao 1999; 10 dez.

(18.) Brasil. Ministerio do Trabalho e Emprego. Portaria 1.964, de 1 de dezembro de 1999. Diario Oficial da Uniao 1999; 2 dez.

(19.) Brasil. Lei 9.957, de 12 de janeiro de 2000. Acrescenta dispositivos a Consolidacao das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de lo de maio de 1943, instituindo o procedimento sumarissimo no processo trabalhista. Diario Oficial da Uniao 2000; 13 jan.

(20.) Brasil. Lei 9.958, de 12 de janeiro de 2000. Altera e acrescenta artigos a Consolidacao das Leis do Trabalho --CLT, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de lo de maio de 1943, dispondo sobre as Comissoes de Conciliacao Previa e permitindo a execucao de titulo executivo extrajudicial na Justica do Trabalho. Diario Oficial da Uniao 2000; 13 jan.

(21.) Noronha EG, De Negri F, Artur K. Custos do trabalho, direitos sociais e competitividade industrial. In: Negri JD, Negri FD, Coelho D, editores. Tecnologia, exportacao e emprego. Brasilia: IPEA; 2006. p. 161-201.

(22.) Departamento Intersindical de Estatistica e Estudos Socioeconomicos (DIEESE). Negociacoes Coletivas no Brasil; 2001.

(23.) Departamento Intersindical de Estatistica e Estudos Socioeconomicos (DIEESE). A Convencao 158 da OIT e a garantia contra a dispensa imotivada [Nota Tecnica, n.61]. Rio de Janeiro: DIEESE; 2008.

(24.) Cardoso AM. A Decada Neoliberal e a Crise dos Sindicatos no Brasil. Sao Paulo: Boitempo; 2003.

(25.) Departamento Intersindical de Estatistica e Estudos Socioeconomicos (DIEESE). TST aprova mudancas em sua jurisprudencia. [Nota Tecnica, n. 103]. Rio de Janeiro: DIEESE; 2011.

(26.) Dedecca CS. O trabalho no setor de saude. Sao Paulo em Perspectiva 2008; 22(2):87-103.

(27.) Edelman LB. Rivers of law and contested terrain: a Law and Society approach to Economic Rationality. Law and Society Review 2004; 38(2):181-197.

(28.) Stryker R. Half, empty, full or neither? Law inequality and social change in capitalist democracies. Annual Review of Law and Social Science 2007; 3:69-97.

(29.) Artur K. O novo poder normatizador do TST: dissidios individuais e atores coletivos. Sao Paulo: LTr; 2012.

(30.) Brasil. Lei 8666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituicao Federal, institui normas para licitacoes e contratos da Administracao Publica e da outras providencias. Diario Oficial da Uniao 1993; 22 jun.

(31.) Tribunal Superior do Trabalho (TST). Jurisprudencia. [documento da Internet]. [acessado 2012 mar 10]. Disponivel em: www.tst.gov.br

(32.) D'Ambroso MJF. Terceirizacao na Saude Publica. [documento da Internet]. [acessado 2012 fev 28]. Disponivel em: http://www.ipeatra.org.br/site/artigos/2010/10/terceirizacao_na_saude_pu... 2010

(33.) Silva SGCLD. Relacoes Coletivas de Trabalho: configuracoes institucionais no Brasil Contemporaneo. Sao Paulo: LTr; 2008.

(34.) Tribunal Superior do Trabalho (TST). SDI--1 rejeita adicional de horas extras em jornada 12x36. Noticias do TST 2008; 17out. [documento da Internet]. [acessado 2012 mar 10]. Disponivel em: www.tst. gov.br

(35.) Tribunal Superior do Trabalho (TST) JusBrasil 2009; (279). [pagina na Internet]. [acessado 2012 fev 13]. Disponivel em: http://mpt.jusbrasil.com.br/noticias/677877/profissionais-de-saude-que-t... cumprir-jornada-12x36

(36.) Departamento Intersindical de Estatistica e Estudos Socioeconomicos (DIEESE). Boletim Trabalho na Saude-1998-2008; 2009.

(37.) Central Unica dos Trabalhadores (CUT). Mobilizacao marca o primeiro dia da 140 Conferencia Nacional de Saude. Sao Paulo: CUT; 2011. [documento da Internet]. [acessado 2012 fev 13]. Disponivel em: http://www.cut.org.br/destaques/21555/militanciacutista-ocupa-a-esplanad...

(38.) Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP). 16/02/2012. Deputado apresenta PEC que proibe terceirizacao na saude (16/06/12) [documento da Internet]. [acessado 2012 mar 10]. Disponivel em: http://www.diap.org.br/index.php/noticias/agencia-diap/19702-deputado-ap....

(39.) Organizacao Internacional do Trabalho (OIT). Perfil do trabalho decente no Brasil. Brasilia, Genebra: OIT; 2009.

(40.) Sen A. Development as Freedom. New York: Knopf; 1999.

Artigo apresentado em 11/08/2012

Aprovado em 27/09/2012

Versao final apresentada em 02/10/201

Elina Goncalves da Fonte Pessanha [1]

Karen Artur [1]

[1] Programa de PosGraduacao em Sociologia e Antropologia, Instituto de Filosofia e Ciencias Sociais, Universidade Federal do Rio de Janeiro. Largo Sao Francisco 1/418, Centro. 20051-070 Rio de Janeiro RJ. elina.pessanha@terra.com.br