El Destino de las Contribuciones al Gasto Público

No taxation without representation vs. spending power.

1. Introducción. 2. Los tributos como ingresos públicos destinados al gasto público y como instrumentos de política económica. 3. Los principios de reserva de ley en el orden tributario y de legalidad en el gasto público. 4. Conclusiones. 1. Los tributos o contribuciones suelen ser los ingresos públicos de mayor importancia para los fiscos nacionales o seccionales. Los ingresos patrimoniales tienen también significación, particularmente para los países en los cuales se sustenta que los recursos naturales como el petróleo, los minerales, el gas, las aguas, la biodiversidad, las tierras baldías, las zonas de playa y otros como las frecuencias de radio, de telecomunicaciones, televisivas y telefónicas son de dominio eminente del Estado. Las regalías, cánones o precios que se aplican por la utilización de estos bienes sirven junto a los tributos para solventar el gasto público, así como, para servir la deuda pública. La doctrina jurídica se ha preocupado ampliamente de los tributos, mas, no lo ha hecho en la misma medida respecto del gasto público.

Particularmente es necesaria una reflexión que afronte los nexos jurídicos entre los tributos y el gasto público. No es suficiente afirmar que los tributos son ingresos que financian el gasto público. Los contribuyentes en su calidad de tales tienen el derecho a que se les cobre las contribuciones en la justa medida establecida por la ley, mas, al propio tiempo, lo tienen para que el gasto se erogue con honestidad, con equidad, con transparencia y en forma fructuosa.

Hemos de partir del supuesto cierto que todos los administrados son contribuyentes, ya porque satisfacen obligaciones tributarias por sus rentas o patrimonios, o porque lo hacen con ocasión de los consumos que realizan. Pueden también serlo por otros índices de capacidad contributiva, cuales son los acrecimientos gratuitos o por la intervención en actos o contratos.

La consagración constitucional de los postulados de justicia y solidaridad del gasto público abonan a la reflexión de si existe una relación, no únicamente económica y financiera, sino también de contenido jurídico, entre los tributos y el gasto público. El responder esta cuestión es el objeto de este análisis, que además responde a la percepción Emp.-rica que se tiene de que los contribuyentes satisfacen de mejor manera las cargas tributarias cuando consideran que se ha realizado el gasto acorde con los postulados enunciados.

2. Los tributos son ingresos públicos y al propio tiempo instrumentos de política económica. Esta especial proyección es particularmente aplicable a los impuestos; no la tiene, sino atenuadamente, respecto de las tasas o derechos, y de los contribuciones especiales tanto las de mejora cuanto las de gasto.

Los tributos existen para que el Estado, a más de otros, cuente con recursos y pueda cumplir sus fines. Las prestaciones pecuniarias, por tanto, se entregan con ese objeto. Sin embargo, es necesario examinar si ese elemento es o no definitorio del tributo. Montero Traibel, sustenta que el elemento obtención de recursos es totalmente irrelevante, pues, tienen el carácter de tributo aquellos que tienen por objeto el ingreso, así como los que buscan fines extrafiscales. Aún más, advierte el autor, ese elemento no es idóneo para distinguir los diferentes tipos de tributos. Autores como Valdés Costa y Villegas, incluyen en su definición el que los tributos son prestaciones creadas para cubrir el gasto público. Blumenstein no incluye esa característica en su definición. El asunto debe ser examinado en los planos anterior y posterior a la efectiva aplicación de los tributos. Es evidente que la razón de ser de los tributos es la de ser recursos públicos y por eso, las prestaciones que se exijan coactivamente y no tengan esa vocación, no deben considerarse tributos. Tales rubros tendrán otra naturaleza. Con todo, al mismo tiempo, puede perseguirse otros propósitos con la aplicación de tributos, singularmente de política fiscal. Así, redistribuir el ingreso, alentar determinadas actividades, restringir otras, es decir, de modo general, procurar fines extrafiscales. Puede ocurrir que en la efectiva aplicación de los tributos, y por eso la importancia de considerar un plano anterior y otro posterior, se consiga únicamente fines extrafiscales y que los recaudatorios sean nulos o casi nulos. En este supuesto, el tributo no deja de ser tal. Un caso peculiar es el de las salvaguardias y derechos en contra del dumping previstos en las reglas de la Organización Mundial de Comercio, a virtud de los cuales, en su orden, se incrementan los impuestos arancelarios a la importación de bienes con la finalidad de evitar el menoscabo de las fuentes de producción de los países receptores de los mismos y de enervar la baja artificiosa de precios por parte de los exportadores. En estos impuestos arancelarios predomina el fin extrafiscal sobre el recaudatorio.

Otra consideración a proponerse es que, establecido un tributo, al mismo tiempo pueden incluirse criterios para su atenuación, cuales son exenciones, reducción de la prestación, deducciones especiales, etc. En tal caso, igualmente, lo general y de principio es la creación del tributo como instrumento idóneo para generar recursos públicos; lo adicional, pero también importante, los variados instrumentos para conseguir finalidades extrafiscales.

La proyección extrafiscal de los tributos tiene rango constitucional en el Ecuador. Desde que se expidió la Constitución de 1967, hasta la vigente de 1998, se ha incluido en sus textos los fines extrafiscales. La Constitución de 1998, en su art. 256 inciso segundo prevé que las leyes tributarias estimularán la inversión, la reinversión, el ahorro para el desarrollo nacional y que procurarán una justa distribución de las rentas, lo propio en la Constitución de 2008, que en su art. 300 inciso segundo, señala, la política tributaria promoverá la redistribución y estimulará el empleo, la producción de bienes y servicios, y conductas ecológicas, sociales y económicas responsables. No se puede inferir del texto de esta disposición que puedan existir tributos con fines exclusivamente extrafiscales. Yebra Martul-Ortega asegura que no existen impuestos fiscales químicamente puros, lo que significa que todo tributo, de alguna manera, proyecta fines extrafiscales. Se refiere este autor a la distinción entre fines extrafiscales y efectos extrafiscales, así como a la doctrina y legislación alemana que conciben la existencia de impuestos en los cuales la obtención de recursos puede constituir un fin secundario de carácter esencial.

Los fines extrafiscales de los tributos no han sido siempre de fácil recibo. Las constituciones de once estados de los Estados Unidos de América no admiten tributos regulatorios. Así, sostienen que all taxes shall be levied and collected for public purpose only (todos los tributos deben ser aplicados y recaudados para propósitos exclusivamente públicos). Existe una famosa expresión sobre la potestad tributaria que fuera acuñada en 1819 en el caso McCullochc vs. Maryland que dice: the power to tax involves the power to destroy (el poder para gravar supone el poder para destruir).

En conclusión hay que afirmar que la principal razón de ser de los tributos es fiscal, a más de la cual, pueden diseñarse designios de política fiscal. En un plano posterior, de efectivo conseguimiento o no de las finalidades recaudatorias, el resultado puede ser diferente, y mal puede influir en la naturaleza de la prestación. De la Garza sostiene que un tributo no destinado a cubrir el gasto público, sería inconstitucional. Apoya su aserto en la jurisprudencia. En similar sentido, Eusebio González afirma que el tributo, antes de todo y por sobre todo, es un instrumento jurídico ideado para cubrir los gastos públicos y que una prestación que no tenga esa finalidad puede tener mucho interés, mas, no se la puede considerar tributo.

Respecto de los derechos, aranceles, gravámenes o impuestos aduaneros a la exportación o importación de mercaderías, hace falta una reflexión particular. En primer lugar destaca la variedad, y también la imprecisión de las designaciones de estas prestaciones. Ha terminado por prevalecer su naturaleza tributaria y dentro de ella, impositiva. De allí que la mejor manera de denominarlos es impuestos arancelarios que recaen sobre la importación de mercaderías destinadas al consumo interno, y, eventualmente sobre la exportación, supuesto extraño que se da principalmente por razones monetarias, con la finalidad de restringir el circulante y desalentar procesos inflacionarios. En ese supuesto, se suele consultar la devolución del impuesto pagado dentro de determinados lapsos.

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