Funções do Poder Legislativo

FUNÇÕES DO PODER LEGISLATIVO

GUSTAVO HENRIQUE COMPARIM GOMES

Pós-graduado – Especialização em Ciências Penais/LFG e Pós-graduando em Direito Constitucional/LFG. Advogado.

ÁREA DO DIREITO: Direito Constitucional.

PALAVRAS-CHAVES: Poder Legislativo; Funções.

RESUMO: O presente trabalho visa desenvolver as funções exercidas pelo Poder Legislativo, expondo de forma abrangente as características intrínsecas de cada uma delas, quais sejam: legislativa; de representação; de legitimidade governamental; de fiscalização e controle; de juízo político; e constituinte.

SUMÁRIO:1. INTRODUÇÃO – 2. A TRIPARTIÇÃO DE PODERES E O PODER LEGISLATIVO – 2.1 Função legislativa - 2.2 Função constituinte - 2.3 Função de representação - 2.4 Função de legitimação governamental - 2.5 Função de fiscalização de controle - 2.6 Função de juízo político - 3. CONSIDERAÇÕES FINAIS - 4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

1. INTRODUÇÃO

O presente trabalho visa desenvolver as funções exercidas pelo Poder Legislativo apresentando um breve histórico que evolui a tripartição dos poderes estatais, adentrando posteriormente a temática central sobre as funções inerentes ao Legislativo, expondo de forma abrangente as características intrínsecas de cada uma delas, quais sejam: legislativa; de representação; de legitimidade governamental; de fiscalização e controle; de juízo político; e constituinte.

2. A TRIPARTIÇÃO DE PODERES E O PODER LEGISLATIVO

Primordialmente, os conceitos de tripartição de poderes foram trazidos teoricamente das ideologias desenvolvidas na antiguidade grega. Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino em sua obra de Direito Constitucional indicam na obra de Aristóteles “Política” a seguinte linha de evolução:

Identificou o pensador grego a existência de três funções distintas exercidas pelo poder soberano: a função de elaborar normas gerais e abstratas (função legislativa), função de aplicar essas normas gerais aos casos concretos (função executiva) e a função de dirimir os conflitos eventualmente havidos na aplicação de tais normas (função de julgamento).[1]

No entanto, a obra em si, limitou-se a identificar tal tripartição de poderes, não introduzindo características específicas que pudessem expor competências diretas e indiretas de cada órgão, bem como as limitações impostas a cada poder.

Conforme ensina Paulo e Alexandrino[2], Charles Montesquieu, em sua obra “Do Espírito das Leis” datada de 1748, consolidou o entendimento da separação dos poderes como doutrina política, caracterizando cada uma das três funções – administrativa, legislativa e judiciária, as quais deveriam ser exercidas separadamente e não pelo mesmo órgão, uma vez que, o poder disposto de forma ilimitada é tendente de corromper a quem governa. Ainda ressaltam que tal teoria consolidou-se definitivamente na Revolução Francesa com a inclusão na Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão “Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen”, da qual se extraiu o entendimento de que um Estado que a Constituição não consagre essa tripartição, seria um Estado sem Constituição válida.

Porém, Pedro Lenza observa como explica Celso R. Bastos certa impropriedade na expressão “tripartição de poderes”, tal como destaca:

[...] o poder é uno e indivisível. O poder não se triparte. O poder é um só manifestando-se através de órgãos que exercem funções. Assim temos:

a)      poder: uno indivisível, atributo do Estado que emana do povo;

b)      função:“a função constitui, pois, um modo particular e caracterizado de o Estado manifestar a sua vontade;

c)      órgão:os órgãos são, m consequência, os instrumentos de que se vale o Estado para exercitar suas funções, descritas na Constituição, cuja eficácia é assegurada pelo Poder que a embasa.[3]

Diante desta breve síntese histórica, o Brasil seguiu a teoria da separação de poderes de modo flexível, já numa conceituação moderna adotada pela CF/88, da qual se entende que, tais poderes, como observado por Paulo e Alexandrino, “[...] não exercem somente as funções estatais que lhes seriam próprias, mas também desempenham funções denominadas atípicas, isto é, própria de outros poderes”, funções essas que serão apresentadas nos tópicos seguintes.

Especificamente ao Poder Legislativo, o Brasil é dotado do chamado bicameralismo federal, do qual se extrai a composição de duas Casas: Câmara dos Deputados Federal e Senado Federal. A primeira composta por representantes do povo, e a segunda representando os Estados-membros e o Distrito Federal, tal como está disposto no artigo 44 da Constituição Federal 1988 (CF). Dentre suas diversas funções, possuem as funções típicas relacionadas a o poder de legislar e fiscalizar; e as funções atípicas relacionadas ao poder de administrar e julgar. Destas se extraem as funções legislativa; de representação; de legitimidade governamental; de fiscalização e controle; de juízo político; e constituinte como já elucidadas, as quais serão exploradas em suas características a seguir.

2.1 Função legislativa:

Ao Congresso Nacional em âmbito federal caberá a elaboração de leis por meio de suas duas Casas – Câmara dos Deputados e Senado Federal. Suas atribuições e competências estão compreendidas nos incisos do art. 48 da CF/88, que elenca as matérias que dependerão de sanção presidencial, com ressalva as exceções ali previstas nos arts. 49 (competência exclusiva do Congresso Nacional), 51 (competência privativa da Câmara dos Deputados) e 52 (competência privativa do Senado Federal), com matérias relativas ao âmbito de atuação de cada Casa.

Dentre as funções legislativas, têm-se a elaboração de diversos atos elencando-se tanto atos normativos primários, bem como normas e leis mais complexas que instituam direitos e criem obrigações. Dentre estes, a CF/88 dispõe os seguintes processos tal como preceitua o art. 59. Vejamos:

Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:

I - emendas à Constituição;

II - leis complementares;

III - leis ordinárias;

IV - leis delegadas;

V - medidas provisórias;

VI - decretos legislativos;

VII - resoluções.[4]

Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.

Destas permissivas constitucionais ao processo legislativo, o Ministro Gilmar Mendes em sua obra de Direito Constitucional ensina que:

O conjunto de atos que uma proposição normativa deve cumprir para se tornar uma norma de direito forma o processo legislativo, que é objeto de regulação na Constituição e por atos internos no âmbito do Congresso Nacional.[5]

De outro modo, pode-se dizer que, tais funções legislativas atribuídas ao Congresso Nacional, não se referem apenas a elaboração de normas e leis, mas também, a função precípua de modifica-las e revoga-las dentro de um processo inteiramente sistemático em validação de seus atos tal como estabelece a Carta Magna, para que se revista de constitucionalidade e validade de seus efeitos.

2.2 Função constituinte:

Tal como explana Pedro Lenza[6] em seus ensinamentos, a titularidade do poder constituinte é do povo que o exerce por meio de seus representantes, advindo tal entendimento da do abade de Chartres, Emmanuel Joseph Sieyès – “¿Que é o terceiro Estado?”. O mesmo se encontra inserido na Carta Magna, por seu art. 1º parágrafo único.

Desta feita, tem-se a iniciativa parlamentar nas propostas de emendas, leis, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. Lenza ainda cita na obra de Alexandre de Morais que expõe: “diz-se parlamentar a prerrogativa que a Constituição confere a todos os membros do Congresso Nacional (Deputados Federais/Senadores da República) de apresentação de projetos de lei.”[7]

2.3 Função de representação:

O Poder Legislativo como função intrínseca além de legislar e inovar a ordem jurídica possui o condão de representação social, por meio dos representantes diretos eleitos pelo povo.

Como já mencionando, o Poder Legislativo em âmbito nacional é constituído pelo Congresso Nacional e sua divisão bicameral: Câmara dos Deputados e Senado Federal. Tal bicameralismo federativo toma essa conotação uma vez que a forma de Estado é a federação, onde as duas casas representam os estados e o distrito federal. A Câmara é composta por representantes do povo, eleitos pelo sistema proporcional em cada estado, tal como assevera o art. 45 da CF[8]. Já o Senado é composto por 3 representantes de cada Estado e do Distrito Federal eleitos pelo sistema majoritário, conforme art. 46 da CF/88.[9]

Em âmbito estadual, da mesma forma, a função de representação será exercida pelos Deputados estaduais e vereadores nos municípios, mas de modo diferente tal como assevera Paulo e Alexandrino[10], pois, não terão participação na formação dos anseios sociais no legislativo nacional, visto não possuírem representação no Congresso Nacional, e ainda, por isso, denominados como entes federados anômalos de competência excepcional.

No entanto, deve-se atentar a possibilidade de proposta de Emenda à Constituição pelas Assembleias Legislativas, desde que, manifestando cada uma delas pela maioria relativa de seus membros, tal como prevê o art. 60, inc. III da CF/88. Cumpre destacar ainda que, a representatividade atribuída aos exercentes do Poder Legislativo, será exercida nos limites das competências que a CF/88 determina a cada Casa.

2.4 Função de legitimação governamental:

A legitimidade governamental advém do entendimento que se tem quanto à legitimidade atribuída as representantes do povo, investidos em tais funções devido a soberania popular, tal como prevê o art. 1º, paragrafo único da CF/88, já anteriormente citado.

Tal como a doutrina de José Afonso da Silva ressalta nos dizeres de Adeodato, “A legitimidade é um atributo que confere adequação do exercício do poder com o esperado por seus destinatários [...]”[11].

Visto tais conceitos, a legitimação governamental dos atos dos exercentes do Poder Legislativo, está revestida na estrita legalidade com que se adquiriu a legitimação. Vale ressaltar como ensina Silva[12] que, tal função não existe no presidencialismo, mas apenas no que se refere a elaboração das leis que, se revestem de uma função de ação governamental, uma vez que, tais leis transponham o fundamento que valida os atos governamentais, mas advém de uma função legislativa muito mais, do que necessariamente de uma função de legitimação.

2.5 Função de fiscalização e controle:

Relacionada diretamente ao controle externo realizado pelo Congresso Nacional e exercido com auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU), tal função, tem como intuito, apurar por meio de fiscalização direta as contas e patrimônio Público da União e das entidades da administração direta e indireta, com observância ao disposto pelo art. 70 da CF[13], à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas.

O art. 71, inciso II da Carta Magna estabelece que o TCU exercerá essa função em auxílio ao Congresso Nacional, julgando as contas dos administradores e responsabilidade destes sobres os bens públicos. Porém, o Ministro Gilmar Mendes[14] em sua obra de Direito Constitucional observa que, que tais atribuições auxiliadoras do TCU não terão natureza de julgamento, não produzindo coisa julgada e não impedindo um revisão judicial por meio do Poder Judiciário; só estarão imunes a revisão do Judiciário seus atos decisórios que imputem débitos ou multas que se constituam em títulos executivos extrajudiciais executados por meio da Advocacia Geral da União.

Já em relação ao desempenho destas funções pelo Congresso Nacional, de forma esclarecedora, na doutrina do Ministro Gilmar Mendes pode-se extrair a abrangência desta fiscalização e controle. Vejamos:

No desempenho da sua função fiscalizador, o Congresso Nacional pode desejar acompanhar de perto o que acontece no governo do País. Para isso, a Câmara dos Deputados, o Senado e qualquer das Comissões dessas Casas estão aptos para convocar Ministros da República ou titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República, para que prestem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente estabelecido, podendo, se o Legislativo o preferir, deles requerer informações por escrito. Configura crime de responsabilidade o desatendimento a esses chamados.[15]

Nesta função fiscalizatória, o Congresso Nacional tem como modus operanrdi no exercício de suas atribuições, as comissões parlamentares, que serão exercidas a depender da discussão fomentada de fiscalização e controle, as quais de modo ilustrativo têm-se: Comissão temática ou em razão da matéria (permanente) – art. 58, § 2º da CF/88; Comissão especial ou temporária; Comissão parlamentar de inquérito – art. 58, § 3º da CF/88; Comissão mista; e Comissão representativa (que ocorre durante o recesso) – art. 58, § 4º da CF/88.

2.6 Função de juízo político:

Nos conceitos da doutrina de José Afonso da Silva, “A função de juízo político é um processo pelo qual se apura a responsabilidade do Governo”[16]. O autor ainda a temática com referência a outro ponto trabalhado, qual seja, função de legitimação governamental, destacando que:

“[...] Poderíamos dizer que, ontologicamente, se, trata do exercício da função de legitimação governamental com efeito de controle. Essa interpenetração entre as funções do Poder Legislativo é da sua própria natureza. As leis são resultado 152 Revi s t a  de   Informa ç ã o  Legislativa do exercício da função legislativa, mas têm efeitos de legitimação e também de controle da ação governamental.”[17]

A título de exemplo, pode-se citar esse juízo político realizado pelo Congresso Nacional sobre os atos do Presidente da república nos chamados “crimes de responsabilidade”, tal como já constatado historicamente no Brasil com o impeachment do ex-presidente da República Fernando Collor de Mello.

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A Constituição Federal atribuiu ao Poder Legislativo, a competência de elaboração das leis, conferindo desta maneira a tal Órgão, o poder constituinte ou instituidor na elaboração destas, tendo os exercentes de mandato eletivo, no limite de suas atribuições e revestidos das legitimidades que lhe foram conferidas pela soberania popular, o condão de inovar na ordem jurídica na busca dos interesses daqueles que os represente e em prol do Estado, atentando-se a observância de regular e fiscalizar atos de governo.

Desta forma, ao Legislativo aferiram-se funções típicas e atípicas relacionadas ao poder de legislar, fiscalizar, administrar e julgar, de modo a não se impor a vontade única de apenas um Órgão, mas imperar os Poderes de modo gerais. Mesmo diante de uma tripartição de poderes, a República Federativa do Brasil tem como princípio fundamental estabelecido primordialmente na Constituição, assim valorado pelo legislador - a soberania, que é o fundamento que rege os Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, no intuito da manutenção da ordem e o estado democrático de direito.

4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm.

LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado / Pedro Lenza. 15. ed. rev., atual e ampl. São Paulo: Editora Saraiva, 2011.

MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional / Gilmar Ferreira Mendes, Inocêncio Mártires Coelho, Paulo Gustavo Gonet Branco. 2. ed. rev. e atual. São Paulo: Editora Saraiva, 2008.

PAULO, Vicente e ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Constitucional Descomplicado. Rio de Janeiro: Editora Método. 2007.

SILVA, José Afonso da. Estrutura e funcionamento do Poder Legislativo. Revista de informação legislativa. Disponível em: <http://www2.senado.gov.br/bdsf/item/id/198698>.