Governo Eletrônico

Introdução

Garantir os Direitos Constitucionais do cidadão mediante políticas públicas, principalmente as voltadas para o social, é um dos deveres do Estado. Ao Poder Público cabe prover a igualdade jurídica e política aos desprovidos da inclusão social. Para materializar a justiça social, foram instituídos políticas e órgãos estatais com o escopo de intervir no investimento econômico e garantir a efetivação dos direitos instituídos pela Constituição. O aparato estatal torna-se o regulador e o executor do acesso a bens e serviços públicos, ou seja, a direitos de cidadão.

Nesse cenário, a necessidade de formulação, implantação de políticas públicas voltadas para sanar problemas da questão social, ganham destaque na agenda política. As políticas públicas deverão ser implantadas pela sociedade e pelo Estado com o objetivo de erradicar o problema social ou de minimizá-lo.

Contudo, a política social como atividade-fim do Estado deve estar apoiada por ações, programas e políticas da administração burocrática. Sem um aparato de gestão eficiente, as políticas sociais possivelmente serão afetadas quanto à sua efetividade e à eficiência. Nesse cenário, o relacionamento das políticas sociais com a política administrativa toma destaque, pois são as ações-meio que garantem a formalização de contratos e convênios que, por fim, gerarão a execução material da ação pública social. Sob esse prisma, as ações meio de modernização podem ser entendidas como políticas públicas.

POLÍTICAS PÚBLICAS E A ATIVIDADE MEIO DA ADMINISTRAÇÃO

Políticas públicas podem ser conceituadas como soluções implementadas pelo Estado em face aos pleitos e exigências requeridas pela sociedade ou mesmo pela própria Administração enquanto agente social. As políticas públicas são respostas históricas assim como conjunto de estratégias táticas e operações do governo. O que diferencia a política pública da política empresarial é justamente a necessidade de implementação de direitos e garantias sociais amparadas pelo Estado Democrático de Direito.

Todavia, a definição de políticas públicas pode ser mais ampla e abrangente e envolvendo outros elementos de definição, conforme se depreende na citação de Cunha, Cunha e Lima, no texto “As políticas sociais no contexto das políticas públicas”. Para os autores, “políticas públicas envolvem funções de governo, a intenção que direcionam as ações de quem governa, órgãos que formulam e implementam as políticas, leis, regulamentações complementares, decisões administrativas, programas, tudo isso num determinado contexto, do qual participam diversos atores, com interesses variados”.

Constata-se, portanto, dos conceitos acima, que política pública consiste em ações de Governo apoiadas em estratégias, programas e, até mesmo, normas que materializam intervenções de ordem pública estatal na sociedade e seus atores.

Outro elemento chave para entendermos as políticas públicas é justamente a dimensão do conceito de público. A dimensão pública dos atos do Estado fica evidente quando analisada a partir desse conceito, ou seja, a idéia de que as ações e escolhas da Administração são baseadas na autoridade soberana e legítima do poder público e que esse sobrepuja o interesse particular. O conceito de público extrapola, ainda, os interesses privados ou apenas individuais homogêneos. O público é mais que o somatório de interesses particulares ou privados ou de uma coletividade. O público incorpora “questões que envolvem legislação e interesses comuns, bem como expressam conteúdos e escolhas que objetivam determinados resultados”, conforme ensinam Edite da Penha Cunha e Eleonora Schettini Martins Cunha, em “As políticas sociais no contexto das políticas públicas”, página 6.

Destaca-se nas duas citações doutrinárias acima, a referência que se faz a “leis” e “legislação”, o que nos revela a importância do elemento jurídico para a formulação ou implantação das políticas públicas. O componente jurídico ganha destaque, pois toda ação administrativa do Estado está vinculada à estrita observância da norma como preceitua o artigo 37 da Constituição da República, que dispõe sobre os princípios da Administração a legalidade e eficiência, dentre outros.

Apesar de não serem tecnicamente política regulatória ou distributiva ou redistributiva, os programas de aperfeiçoamento da Administração Pública são importantes ações de governo que visam dar apoio à efetivação de outras políticas públicas.

A política pública voltada para a melhoria na própria Administração é um fator importante para a maximização de resultados de outras políticas, bem como um instrumento de transparência, logo de legitimação e fidúcia do Governo perante a sociedade. E, uma vez que a sociedade perceba que o Governo dispensa um tratamento profissional e transparente para seus fornecedores e parceiros, é provável que surgirá uma nova mentalidade para o cidadão em relação à Burocracia. E é justamente a formação dessa consciência-cidadã de lisura do gasto do dinheiro público que poderá imprimir maior mobilização e adesão dos atores sociais nas políticas públicas.

Em síntese, um governo que demonstra para a sociedade a transparência e eficiência no gasto público acaba por gerar maior credibilidade perante os atores sociais, logo, maior penetração e coesão no momento da implantação de outras políticas públicas, inclusive as sociais. O correto gasto dos tributos, qual seja, do recurso oriundo da sociedade, de forma mais que lícita, eficiente, importa em maior accountability e seriedade, refletindo, certamente, no modo com que o cidadão recebe as políticas públicas, gerando, por conseguinte, maior substrato para a mobilização social para as ações governamentais.

TCI COMO SOLUÇÃO PARA ATIVIDADE MEIO DA ADMINISTRAÇÃO

Tal tese pode ser ilustrada no caso de um programa de política pública do Estado de Minas Gerais, denominado “Choque de Gestão”. Tal ação governamental, dentre outras vantagens e sucessos, destacou-se pela importância que se deu ao aprimoramento das políticas públicas “de meio”, ou seja, aquelas voltadas para a própria administração burocrática, pautadas no uso das Tecnologias de Informação e Comunicação - TCIs, notadamente a Internet, com a criação do “site” de compras www.licitanet .mg.gov.br, do qual falaremos mais detalhadamente a seguir.

Antes de adentrarmos no caso concreto da implantação do ““site”” www.licitanet. mg.gov.br, é importante entendermos alguns conceitos que são fundamentais para o estudo de caso.

Com a expansão da TCIs, notadamente da Internet, a administração pública acabou por convergir para a nova solução. Surge daí o Governo Eletrônico como sendo o conjunto de políticas públicas baseadas em TCI, mas não apenas como ferramenta de modernização administrativa, antes, ao extremo, como efetiva solução de ampliação dos cânones democráticos e de efetivação de direitos e garantias constitucionais.

Coaduna com assertiva acima Oscar Adolfo Sanchez, que em O Governo Eletrônico no Estado de São Paulo, pg. 5, afirma que o Governo Eletrônico não é somente um avanço dos instrumentos de trabalho da Administração, mas uma mudança no relacionamento Estado e Cidadão.

“(...) as potencialidades oferecidas por esse conjunto de tecnologias, não apenas para dar mais eficiência e eficácia às ações do Estado, mas também para implementar valores democráticos, como a participação, a transparência, a atenção à dignidade humana, a representatividade e o controle, pela sociedade, sobre os agentes públicos. Nesse sentido, conceitualmente, fazer Governo Eletrônico não significa apenas distribuir e instalar grande número de computadores, redes e sistemas informacionais nas dependências do Estado, para uso interno; significa também trabalhar para efetivar, através da tecnologia, uma relação mais direta, transparente e participativa entre as instituições estatais e o cidadão”. (grifo nosso)

Constata-se, portanto, que a importância do Governo Eletrônico não se restringe ao aumento numérico de computadores nas repartições públicas, contudo, incrementa o fomento do uso da informação para interagir Estado e Cidadão e, principalmente, aproxima a prestação de serviços públicos às comunidades.

Dentro das diversas formas de implantação dos Governos Eletrônicos para fins desse trabalho, analisaremos exclusivamente o modelo de e-governança.

Segundo Oscar Adolfo Sanchez, obra citada, página 5, a definição de e-governança seria:

“os campos relacionados à dinamização dos processos administrativos, do controle interno (entendido com o controle feito pelo Estado sobre si mesmo) e à elaboração de políticas públicas;”

Para fins desse trabalho, dar-se-á ênfase na E-governança como sendo a eficiência administrativa dos fluxos de informação e processos administrativos com foco no Controle, excluindo, portanto, a elaboração de políticas públicas.

Toma-se a ousadia de se limitar o entendimento de e-governança, pois conforme o autor citado “estas expressões (e-gov e outras) não são utilizadas de forma unânime pelos autores que trabalham no assunto”.

Ademais, é passível de crítica a conceituação de governança[1] centrada exclusivamente em princípios de eficácia econômica (rentabilidade, transparência, "accountability"). Acredita-se que é necessário dar um conteúdo mais substantivo à noção de governança, tradicionalmente equiparado à boa gestão sobre o processo de tomada de decisões e à eficácia na gestão de políticas, incorporando no processo outros atores além das instituições estatais. Trata-se de ampliar a conceituação de governança, até aqui quase que exclusivamente circunscrita ao planejamento e gestão do desenvolvimento econômico, vinculando-a ao desenvolvimento social e à participação democrática de todos os envolvidos nas decisões.Portanto, é primordial a inclusão dos princípios da democracia, do respeito aos direitos humanos e às culturas locais, da participação dos atores da sociedade civil no processo de negociações, da distribuição do poder e da descentralização da gestão, como dimensões essenciais de uma governança democrática.

Em retorno ao foco do texto, a e-governança estaria voltada principalmente para às áreas-meio, que engloba as atividades de planejamento, orçamento, finanças, administração e controle. São exatamente as áreas-meio que dão suporte á consecução às áreas-fins do Estado. Daí a importância do aperfeiçoamento das áreas-meio através da TIC, pois além de uma dificuldade dos governos, a falta de sinergia entre essas áreas significa dificuldade de comunicação e troca de informações entre os órgãos burocráticos.

No estudo de caso em tela, a implantação do “site” de compras governamental trata-se de uma solução de e-governança pautada na implantação de um sistema informacional transversal. Os sistemas informacionais tranversais são tecnologias que envolvem toda a administração e seu alvo é o público interno, Secretarias e Ministérios, e não o cidadão.

O “site” de compras licitanet.mg.gov.br é um típico exemplo de e-governança pautado no modelo de sistema informacional tranversal. Trata-se de um portal direcionado a diversos órgãos públicos e aos fornecedores.

O Portal de Compras tem por objetivo tornar mais eficiente e transparente o processo de compras de bens e serviços por diferentes Secretarias do Estado de Minas Gerais.

O “site” é baseado na nova modalidade de licitação, o Pregão. Em síntese, o Pregão é um leilão às avessas: enquanto nesse ganha quem dá mais, naquele o vencedor do contrato é aquele que oferta seus bens ou serviço por menor preço. Seu escopo é a redução de custos para a Administração, que se dá via competição direta entre os diferentes fornecedores mediante lances consecutivos e decrescentes, ou seja, cada fornecedor é chamado a diminuir o valor de sua proposta em face do seu concorrente sucessivamente é a desistência de todos e a adjudicação do processo a um fornecedor. Outro elemento é a ampliação da disputa, pois via Internet fica fácil operacionalizar o recebimento de propostas e lances de um fornecedor do Acre e ainda um da Bahia que concorrerão com o de São Paulo por uma compra que está ocorrendo em Minas Gerais, o que colabora para a obtenção da proposta mais justa para a Administração pública.

Todo o processo pode ser acompanhado pelo cidadão, em tempo real, via Internet, de qualquer lugar do mundo, o que torna evidente a transparência do processo.

Em que pese não ter participado efetivamente do processo de implantação do portal de compras LicitaNet, ouso em supor, a partir da ótica do observador externo, que a estratégia utilizada teve ter passado por quatro fases, a saber:

a) benchmarking – o primeiro momento do processo foi o conhecimento e análise de outro portal de compras, o comprasnet do Governo Federal (www.comprasnet.gov.br). Por se tratar de um “site” já implantado e com grande sucesso, o processo de obtenção de informações de outras experiências bem sucedidas foi importante para evitar o cometimento de equívocos que já tinham sido detectados por outro agente político.

b) Mobilização – o segundo momento foi a mobilização dos diversos servidores dos setores de compras que já trabalhavam com a licitação comum baseada na Lei 8666/93 e alterações. Por ser o principal cliente interno do sistema, o usuário do “site” deveria ser um agente de construção do projeto. Suas sugestões, sua experiência e, principalmente, sua adesão ao novo modelo de trabalho foram cruciais na implantação dessa política pública.

c) Capacitação – treinamento dos novos compradores do governo no “site”. Em paralelo, algumas palestras, demonstrações e manuais foram distribuídos aos fornecedores para sua capacitação também.

d) Acompanhamento – avaliação da operacionalidade do “site” e da garantia do uso amplo pela Administração.

Além dos resultados já esperados, como ampliação da disputa e redução de custos, uma conseqüência indireta que se pode observar foi a maior credibilidade da sociedade em relação aos processos de compras do governo.

Desafios da governança eletrônica

A principal indagação para a governança eletrônica é saber se a Internet, por si só, garantiria o surgimento de uma sociedade mais engajada no controle social dos gastos públicos, ou conforme o caso em tela, no controle das compras públicas.

A maior disponibilidade e circulação de informações se refletirão em novas práticas de cidadania?

Acredita-se que dependerá do enfoque que os agentes políticos estarão dando à Governança eletrônica.

Um viés mais conservador trabalharia na expectativa de aporte de maior eficiência e alcance na participação e no controle social nos moldes em que a sociedade já se organiza.

Trata-se, portanto, de uma visão de modernização conservadora das relações entre sociedade civil e governos, em que a TCI é mero instrumento a serviço da construção ideológica de legitimação de governos. Nesse sentido, a TCI se resumiria à operacionalização da disputa pela hegemonia no campo das transformações do Estado brasileiro. A “modernização administrativa” se resumiria, portanto, a uma modernização conservadora e autoritária.

O desafio é acompanhar a implantação das e-governanças com o objetivo de efetivar um processo de modernização democrática da administração pública. O que se pretende é uma modernização da administração pública que transforme as relações entre Estado e sociedade e vincule a eficácia e a eficiência das ações de governo à afirmação de direitos coletivos de cidadania.

Outro desafio a ser enfrentado é que o espaço virtual não substitua os demais espaços de relação política do cidadão. A mobilização social via sindicatos, organizações não governamentais e outros, ainda são importantes canais de participação e controle das políticas públicas e de exercício da cidadania.

A nova crítica que se faz ao modelo de aproximação do Estado e do cidadão via internet é que dificilmente ele tem o condão de atingir resultados importantes de maneira isolada ou promover, por si só, a ampliação do amadurecimento democrático.

É notório, que há a necessidade de aproximar a sociedade civil da tecnologia a fim de ampliar a transparência dos governos e o controle social sobre suas ações. A inclusão digital é quase um consenso na formulação das políticas públicas em todos os níveis de governo.

Contudo, tem-se a suspeita de que a inclusão digital que se promove é a do indivíduo e não das organizações da sociedade civil. Da leitura de algumas políticas de inclusão digital, constata-se que o foco é o indivíduo, bem como o uso do novo instrumento. Ao invés de focalizar também a sociedade, restringem-se os trabalhos de inclusão aos indivíduos. Esse processo representa uma falsa inclusão digital da sociedade. O processo de controle social somente possui força e sentido quando a sociedade civil está integrada e não apenas o somatório de diversos indivíduos.

Nesse sentido, é que evidencia a importância da compreensão do conceito de público, já debatido acima, em contraposição dos conceitos de indivíduos, interesses individuais homogêneos e, ainda, as expectativas coletivas.

Ao extremo, o governo eletrônico poderá disponibilizar o acesso a informações fundamentais para apoio, capacitação e formação de grupos de pressão, capacidade cívica, capital social, além do desenvolvimento econômico e de relações mais democráticas e transparentes entre governo e sociedade civil. Esse cenário é fundamental para a implantação e consolidação da e-governança. O e-gov seria a junção dos recursos das TICs na gestão pública, que aliada à “accountability” geraria maior participação democrática na gestão do Estado e controle dos atos e das políticas públicas. Destaca-se que não se pode considerar como governança eletrônica a mera expansão do uso da tecnologia da informação pelos governos ou a interação deste com o cidadão. É importante, também, a modificação dos padrões de relacionamento entre governo e sociedade. Efetividade, descentralização, “accountability”, melhoria na gestão de recursos, impessoalidade, clareza, respostas rápidas são outros elementos que compõem o e-gov. Tal contexto, prepara a sociedade para um nível mais alto, a “e-democracy”.

A democracia eletrônica é a utilização das TICs e das estratégias democráticas de gestão pelos diversos atores democráticos dentro de um processo político e de governança de comunidades locais e internacionais. Portanto, tornando os dirigentes mais responsáveis – “accontability” – por suas ações públicas, observa-se, portanto, que as TICs tornam-se um instrumento eficaz para o processo democrático.

Contudo, não é admissível confundir os conceitos de Democracia Eletrônica com Governo Eletrônico. Obter segunda via de impostos via internet, entregar a declaração de imposto de renda via eletrônica, por exemplo, são formas de se aproximar a burocracia pública do cidadão, mas não significa participação democrática. Essa viria ap um fomento da criação de fóruns de discussão, de debates entre Executivo, Parlamento e sociedade civil organizada, de “bancos” de tecnologias sociais, de prestações de contas “on-line”.

As redes cívicas utilizam as TICs como uma ferramenta para criar uma administração mais humana e ainda uma para fomentar a participação política em tomadas de decisões locais.

É praticamente consenso de que as TICs são importantes soluções para promover a democracia, o desenvolvimento e a solidariedade. Se de um lado, a tradicional configuração é marcada pela hierarquia e distanciamento institucional, de outro a Internet possibilita relacionamentos transversais e estruturas mais fluídas, mais adaptadas à multiplicidade da rede social e seus processos.

A interatividade que as TICs possibilitam não é equiparada a nenhuma outra solução tecnológica. A transmissão em tempo real e a proximidade de espaço marcam a flexibilidade e agilidade da divulgação de fatos e informações para o cidadão.

A interatividade de via dupla da internet se contrapõe a todos os veículos de massa que refletem a visão dos tradicionais e comprometidos formadores de opinião. A internet surge como alternativa de espaço democrático, multifacetado e livre de debates, ou seja, uma verdadeira esfera pública interativa, uma Agora eletrônica.

Com o advento das TICs, o acesso à informação e a documentos e projetos de leis se torna mais fácil e novas oportunidades se abrem, sendo certo que do ponto de vista das possibilidades discursivas em razão de novas vias de comunicação entre sociedade e Estado, as quais desenvolvem em interação e deliberação de políticas públicas. Representa, portanto, a progressiva co-existência dos procedimentos representativos por novas formas de democracia direta.

Em que pesem as críticas, a participação e o controle social sobre o governo ganha um novo aliado com a e-governança. Contudo, a eficácia do modelo depende da circulação e da disponibilidade de informação. Não se trata, no entanto, unicamente de uma questão de montante de informação veiculado, mas também da forma de sua apresentação, de maneira a atingir um público amplo e a fortalecer processos políticos. Mister se faz trabalhar a linguagem e a forma com que os dados são convertidos em informações que, por sua vez, se transfigura em comunicação que potencialmente pode gerar uma resposta da sociedade.

Conclusão

O controle social do governo está diretamente associado à promoção da transparência ao permitir o acompanhamento da formulação de políticas e das iniciativas de governo pelos cidadãos e suas organizações. Criar condições para o estabelecimento de relações de confiança entre governados e governantes legitima as ações destes últimos.

Nesta categoria de direitos promovidos pelo uso da Internet, incluem-se as iniciativas que permitem essa prestação de contas e sua apropriação pela sociedade. Portanto, incorpora iniciativas de acesso de cidadãos a informações sobre as ações do governo, fundadas na noção de direito à informação pública, permitindo-lhes acompanhar, avaliar e controlar o desempenho governamental.

A efetivação das políticas públicas de e-governo pressupõe o acesso do cidadão e das entidades do Terceiro Setor às informações públicas. Nesse cenário, é essencial o exercício da cidadania mediante o livre acesso à execução orçamentária, à arrecadação de tributos, às contratações via licitação ou pregão, ao andamento de contratos e convênios e às demais políticas públicas.

Assumindo-se esta outra dimensão, pode-se pensar na noção de governança eletrônica incorporando-lhe conteúdos transformadores sobre as práticas e a cultura política da sociedade. Neste caso, a criação de uma governança eletrônica deve significar uma transformação da qualidade das relações de poder existentes, operando inversões no sentido da construção de capacidades coletivas de controle social e participação política.

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[1] As concepções teóricas de governança são multifacetadas (Hirst 2000, Rhodes 2000):

1) A governança enquanto Estado mínimo: baseado na necessidade da redução dos déficits públicos, esse uso da governança refere-se a uma nova forma de intervenção pública e ao papel dos mercados na produção dos serviços públicos (Gery Stocker);

2) A governança corporativa: oriunda das teorias do management, a governança corporativa acentua a necessidade de eficácia, assim como a accountability na gestão dos bens públicos (Tricker);

3) A governança enquanto "New Public Mangement" (NPM): o NPM prega a gestão e os novos mecanismos institucionais em economia, através da introdução de métodos de gestão do setor privado e do estabelecimento de medidas incitativas ("incentives") no setor público;

4) A "boa governança": utilizada originalmente pelo Banco Mundial com referência a suas políticas de empréstimos, a boa governança é uma norma que supõe a eficácia dos serviços públicos, a privatização das empresas estatais, o rigor orçamentário e a descentralização administrativa;

5) A governança enquanto sistema sociocibernético: a governança pode ser considerada "as the pattern or structure that emerges in a social-political system as common result or outcome of the interacting intervention efforts of all involved actors" (Jan Kooiman). As palavras centrais dessa definição são a complexidade, a dinâmica das redes e a diversidade dos atores. O mundo político seria assim marcado pelas co-estratégias: a co-gestão, a co-regulação, assim como as parcerias público-privado. J.N. Rosenau sugere, por exemplo, que ao governo tangem "actvities backed by formal authority", ao passo que à governança tangem "activities backed by shared goals";

6) A governança enquanto conjunto de redes organizadas: a governança refere-se a "managing networks that are self-organizing". Considerando que o Estado é um dos atores (a não mais o único e exclusivo ator) no sistema mundial, redes integradas e horizontais (ONGs, redes profissionais e científicas, meios de comunicação) desenvolvem suas políticas e modelam o ambiente desse sistema.