Greve de servidor público: evolução legislativa e jurisprudência concretista
Para o STF, o desconto dos dias de greve não se justifica somente em hipóteses excepcionais, como no caso de uma greve deflagrada justamente em razão de o pagamento dos salários estar atrasado.
Resumo: Trata de tema referente à efetivação do direito de greve dos servidores públicos. Acompanha a evolução legislativa, especialmente a mudança da previsão constitucional, cujo texto original previa a implementação do direito de greve dos servidores estatutários via lei complementar, panorama que veio a ser alterado com a Emenda Constitucional n. 19, a partir de cuja publicação passou-se a exigir-se lei ordinária. Outrossim, apresenta a evolução da jurisprudência acerca da matéria. Conclui com a apresentação da jurisprudência concretista descortinada pelo Supremo Tribunal Federal, mostrando o regime jurídico hoje aplicável aos servidores públicos grevistas.
Sumário: RESUMO. 1 – INTRODUÇÃO. 2 – SOBRE O INSTITUTO. 2.1 – Breve escorço histórico:. 2.2 – Definição:. 2.3 – Natureza Jurídica:. 3 – QUADRO NORMATIVO. 4 – OIT E DIREITO DE GREVE. 5 – EVOLUÇÃO JURISPRUDENCIAL. 5.1 – Natureza Jurídica do Mandado de Injunção:. 5.2 – Posição Não-concretista:. 5.3 – Posição Concretista:. 6 – A QUESTÃO DO CORTE DE PONTO. 7 - CONCLUSÕES. REFERÊNCIAS. ANEXOS.
1 – INTRODUÇÃO
A greve, desde há muito, é tema recorrente no quotidiano dos trabalhadores. De delito, esse instituto passou a ser tolerado pela legislação comparada, passando, finalmente, a constar nos textos legais de diversos países como direito[1].
Neste trabalho, intentaremos mostrar o quadro jurídico relativo ao direito de greve dos servidores públicos. Para tanto, percorreremos a evolução legislativa e jurisprudencial sobre a matéria. No fim do trabalho, apresentaremos a legislação hoje aplicável ao assunto, com base no avanço do entendimento de nosso Tribunal Excelso, nas vezes em que foi instado a tratar do tema.
Nosso ponto de partida se apoiará nas seguintes indagações: a falta de uma lei, cujas normas tratem especificamente do exercício do direito de greve por servidores públicos, impede que esses trabalhadores lato sensu venham a exercer essa garantia constitucional? Pode o Poder Judiciário suprir a omissão legislativa, dando ensanchas ao exercício desse direito independentemente da atuação do legislativo?
Partindo dessas perguntas, tomadas como dúvida metódica, pretendemos lançar um olhar sobre a possibilidade do exercício de um direito constitucional, cuja implementação dependeria, segundo opinião majoritária na doutrina e acompanhada pelo Excelso Pretório, de interposição legislativa (a qual, até o momento, não ocorrera), ser garantido judicialmente mesmo sem a edição da norma constitucionalmente exigida.
Para alcançar nosso desiderato, começaremos apresentando um breve histórico sobre a origem do instituto. Em seguida, uma definição, seguida da pesquisa sobre a natureza jurídica.
Adiante, aí sim percorreremos a evolução legislativa e jurisprudencial da matéria para, a final, concluir apresentando o regime jurídico que hoje rege o instituto da greve quando do exercício por servidores públicos.
2 – SOBRE O INSTITUTO
2.1 – Breve escorço histórico:
A história do instituto exsurge do regime de trabalho assalariado, fruto da Revolução Industrial. Nesse sentido, é possível atribuir aos movimentos sindicais ingleses o marco inicial da história da greve.
O vocábulo greve foi utilizado, primeiramente, no final do século XVIII, precisamente em uma praça de Paris, chamada de Place de Grève, onde se reuniam tanto desempregados quanto trabalhadores quê, insatisfeitos com baixos salários e jornadas excessivas, paralisavam suas atividades e reivindicavam melhores condições de trabalho. Nesse local, acumulavam-se gravetos trazidos pelas enchentes do rio Sena, donde advém o termo grève, originário de graveto.
No caso brasileiro, o instituto greve evoluiu da condição de tolerado, passando a delito, até ocupar o posto máximo de direito fundamental.
O Código Penal de 1890 proibia a greve, e até o advento do Decreto n. 1.162, de 12.12.1890, essa orientação foi mantida. A Lei n° 38, de 4-4-1932, que dispunha sobre segurança nacional, conceituou a greve como delito.
Em sede Constitucional, as cartas de 1891 e de 1934 foram omissas a respeito da greve.
Já a Constituição de 1937 (art. 139, 2ª parte) previa a greve e o lockout como recursos anti-sociais, nocivos ao trabalho e ao capital, e incompatíveis com os superiores interesses da produção nacional.
De volta ao âmbito legal, o Decreto-lei n° 431, de 18-5-1938, que também versava sobre segurança nacional, tipificou a greve como crime, no que diz com as condutas de incitamento dos funcionários públicos à paralisação coletiva dos serviços; induzimento de empregados à cessação ou suspensão do trabalho e a paralisação coletiva por parte dos funcionários públicos.
O Decreto-lei n° 1.237, de 2-5-1939, que instituiu a Justiça do Trabalho, previa punições em caso de greve, desde a suspensão e a despedida por justa causa até a pena de detenção.
O Código Penal de 7.12.1940 (arts. 200 e 201) considerava crime a paralisação do trabalho, na hipótese de perturbação da ordem pública ou se o movimento fosse contrário aos interesses públicos.
Como bem lembra Sérgio Pinto Martins[2], a Consolidação, ao ser promulgada, previa a pena de suspensão ou dispensa do emprego, perda do cargo do representante profissional que estivesse em gozo de mandato sindical, suspensão pelo prazo de dois a cinco anos do direito de ser eleito como representante sindical, nos casos de suspensão coletiva do trabalho sem prévia autorização do tribunal trabalhista (art. 723). O art. 724 da CLT ainda estabelecia multa para o sindicato que ordenasse a suspensão do serviço, além de cancelamento do registro da associação ou perda do cargo, se o ato fosse exclusivo dos administradores do sindicato.
O Decreto-lei n° 9.070, de 15-3-46, passou a tolerar a greve nas atividades acessórias, não obstante a proibição prevista na Constituição de 1937. Nas atividades fundamentais, contudo, permanecia a vedação.
Com a Carta de 1946 a greve passa a ser reconhecida como direito dos trabalhadores, embora condicionando o seu exercício à edição de lei posterior (art. 158). É importante assinalar, novamente apoiado no escólio de Sergio Pinto Martins[3], que
o STF entendeu que não havia sido revogado o Decreto-lei n° 9.070/46, pois não era incompatível com a Lei Fundamental de 1946, que determinava que a greve deveria ser regulada por lei ordinária, inclusive quanto a suas restrições.
Somente em 1º de junho de 1964, entrou em vigor a Lei de Greve (Lei n° 4.330), que prescrevia a ilegalidade da greve:
a) se não fossem observados os prazos e condições estabelecidos na referida lei;
b) que tivesse por objeto reivindicações julgadas improcedentes pela Justiça do Trabalho, em decisão definitiva, há menos de um ano;
c) por motivos políticos, partidários, religiosos, morais, de solidariedade ou quaisquer outros que não tivessem relação com a própria categoria diretamente interessada;
d) cujo fim residisse na revisão de norma coletiva, salvo se as condições pactuadas tivessem sido substancialmente modificadas (rebus sic stantibus).
Ainda, o art. 20, parágrafo único, da Lei n° 4.330/64, dispunha que a greve lícita suspendia o contrato de trabalho, de sorte que o pagamento dos dias de paralisação ficava a cargo do empregador ou da Justiça do Trabalho, desde que deferidas, total ou parcialmente, as reivindicações formuladas pela categoria profissional respectiva.
Não se relegue ao oblívio a correta observação de Francisco Osani de Lavor:
A Lei 4.330/64 regulamentou, por muito tempo, o exercício do direito de greve, impondo tantas limitações e criando tantas dificuldades, a ponto de ter sido denominada por muitos juslaboristas como a Lei do delito da greve e não a Lei do direito da greve[4].
A Constituição de 1967, em seu artigo 158, XXI, combinado com o art. 157, § 7º, assegurou a greve aos trabalhadores do setor privado, proibindo-a, contudo, em relação aos serviços públicos e às atividades essenciais.
A Emenda Constitucional nº 01, de 17.10.69, manteve a mesma orientação (artigos 165, XX, e 162).
Em 1988, com a promulgação da constituição cidadã, a greve foi erigida a direito social fundamental para os trabalhadores da iniciativa privada, competindo a eles decidir sobre a oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio dele defender[5].
O texto constitucional (artigo 9º) apresenta ainda as seguintes prescrições sobre o exercício do direito de greve:
§ 1º - A lei definirá os serviços e atividades essenciais e disporá sobre o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade.
§ 2º - Os abusos cometidos sujeitam os responsáveis às penas da lei.
Dessa forma, para os trabalhadores da iniciativa privada, a greve lhes foi garantida em termos amplos; todavia, na condição de direito fundamental, o exercício de tal direito deve ser contraposto aos demais direitos dessa mesma natureza, de sorte que venha a ser exercido sem abusos e com atenção às necessidades inadiáveis da comunidade.
Noutras palavras, devem ser respeitados os postulados da máxima efetividade, ponderação dos interesses, concordância prática, entre outros a cuja observância o intérprete não se poderá furtar.
Deve, portanto, haver uma harmonização entre o exercício do direito de greve e o dos demais direitos fundamentais da pessoa humana, sendo aquele colocado exatamente a serviço destes, como se dá no caso de proteção ao meio ambiente e à saúde do trabalhador[6].
Diferentemente, no que diz com o servidor público, celetista ou estatutário, o texto constitucional limitou-se a lhe garantir o direito de greve. Todavia, o constituinte originário remeteu à Lei Complementar[7] a tarefa de definir os termos e os limites do exercício do direito de greve pelo servidor público[8].
Por fim, ao militar foram expressamente vedadas a sindicalização e a greve[9].
2.2 – Definição:
Definir um instituto ou fenômeno é apreender e desvelar os seus elementos componentes, bem assim apresentar o nexo lógico que os mantém interligados.
Seguindo o propósito de nosso trabalho, escudar-nos-emos na lei de greve para apresentar a definição que nosso direito positivo vigente traz sobre o direito de greve.
Antes, porém, lembremos a lição de Trueba Urbina, trazida por Francisco Osani de Lavor[10], da qual se infere que a greve:
es la suspensión colectiva de labores, cuyo objeto fundamental es mejorar las condiciones o el rendimiento económico del trabajo, o de ambos a la vez.
A lei de greve brasileira[11] prevê que será legítimo o exercício do direito de greve quando houver a suspensão coletiva, temporária e pacífica, total ou parcial, de prestação pessoal de serviços a empregador.
Dessa forma, vê-se que a greve é uma espécie de recurso à autotutela, por cujo exercício os trabalhadores (coletivamente considerados) suspendem a prestação de labor, com vistas à defesa de seus direitos e interesses.
Justamente por ostentar a natureza de autotutela[12], esse direito deve vir a ser exercido sem abusos[13], para não se tornar ilegítimo. É que o simples exercício do direito de greve já causa prejuízos econômicos diretamente ao empregador, além de, indiretamente, causar prejuízos à sociedade, a depender da atividade econômica atingida.
Nesse momento, passamos a ter subsídios para apresentar uma proposta de definição para o instituto da greve.
Greve corresponde a uma garantia de estatura constitucional, verdadeiro e legítimo direito social fundamental, de natureza instrumental, garantia essa a ser usada como ultima ratio, isto é, uma vez restadas inócuas as negociações prévias entre patrões e empregados, posta à disposição dos trabalhadores coletivamente considerados, para intentarem tornar concretos os pleitos de suas reivindicações, de forma pacífica e temporária, exercitada não necessariamente com a paralisação dos serviços[14], podendo adotar, entre outras, as formas de greve de zelo e ocupação de estabelecimento, cujos abusos sujeitam os responsáveis a sanções legalmente prescritas.
2.3 – Natureza Jurídica:
Chegamos, assim, à questão acerca da natureza jurídica do direito de greve.
A pesquisa sobre a natureza jurídica de um determinado instituto jurídico envolve dois processos. Em primeiro lugar, busca-se a sua definição (declaração da essência e conteúdo). Em seguida, procede-se à classificação dentro dos gêneros correlatos (posicionamento comparativo). Em síntese, é a apreensão dos elementos constitutivos de um instituto e a subseqüente classificação dentro do universo jurídico.
Para nós, se é verdade que se trata de um direito fundamental social dos trabalhadores (direito de causar prejuízo, autotutela), não é menos verdadeiro que esse direito deve ser exercido nos estritos limites legais, sob pena de se tornar ilegítimo (abuso de direito: artigo 187 do Código Civil; Constituição, artigo 9º, § 2º).
Para Raymundo Simão de Melo[15], a greve será legítima se exercida dentro de cinco limites básicos, os quais se encontram (i) nos serviços ou atividades essenciais; (ii) no atendimento das necessidades inadiáveis da população; (iii) na punição dos abusos cometidos por conta do exercício da greve; (iv) na limitação da greve no caso de servidor público, cujo exercício remete, hoje, à lei específica, a ser votada pelo Congresso Nacional; e (v) na proibição de greve ao militar (artigo 142, IV, Constituição).
Como já se disse, essas restrições, longe de atentarem contra a liberdade do trabalhador, apenas buscam conciliar a existência de direitos fundamentais contrapostos, harmonizando o exercício do direito de greve com o dos demais direitos e liberdades dos cidadãos, homenageando os princípios da concordância prática, da unidade e da máxima efetividade da constituição.
Seguindo, é forçoso reconhecer que se trata de direito de natureza instrumental (forma de se buscar melhorias das condições ambientais e sócio-econômicas[16] de trabalho), funcionando, desse modo, como garantia constitucional.
Como tem ensinado o mestre José Afonso da Silva, não se trata, portanto de
bem aferível em si, mas como recurso de última instancia para a concretização de seus (dos trabalhadores) direitos e interesses[17][negritamos].
Esse instrumento, todavia, é colocado à disposição dos trabalhadores apenas subsidiariamente, é dizer, apenas depois de esgotadas as tentativas de solução negociada (ultima ratio):
Lei 7783/89, art. 3º: Frustrada a negociação ou verificada a impossibilidade de recursos via arbitral, é facultada a cessação coletiva do trabalho.
Parágrafo único. A entidade patronal correspondente ou os empregadores diretamente interessados serão notificados, com antecedência mínima de 48 (quarenta e oito) horas, da paralisação.
No mesmo sentido, o Texto Constitucional:
§ 1º - Frustrada a negociação coletiva, as partes poderão eleger árbitros.
§ 2º Recusando-se qualquer das partes à negociação coletiva ou à arbitragem, é facultado às mesmas, de comum acordo, ajuizar dissídio coletivo de natureza econômica, podendo a Justiça do Trabalho decidir o conflito, respeitadas as disposições mínimas legais de proteção ao trabalho, bem como as convencionadas anteriormente. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Afigura-se anômala uma greve deflagrada sem que tenha sido precedida de amplo debate.
Outro aspecto que deve ser destacado, no que diz com o estudo sobre a natureza jurídica do direito de greve, remete ao seu exercício coletivo[18]. Com efeito, o escólio de Arion Sayáo Romita[19] é claríssimo na matéria:
A greve é uma abstenção coletiva do trabalho deliberada por uma pluralidade de trabalhadores (do setor privado ou público) para a obtenção de um fim comum.[negritamos]
O direito de greve, como emanação do direito coletivo, superpõe-se ao direito individual das contratantes na relação de emprego. Não há, assim, como se falar em liberdade individual de não trabalhar, como se pensava outrora, mas em exercício de um direito coletivo reconhecido pela ordem jurídica.
A greve não é simplesmente uma paralisação do trabalho. É uma cessação temporária das atividades com o objetivo de impor a vontade dos trabalhadores ao empregador sobre determinados pontos, recorrendo-se a um processo que implica a crença de continuar o contrato, limitando-se a suspendê-lo. Isso significa que, durante a paralisação, não há pagamento de salários, a não ser que se negocie em sentido contrário (art. 7º da Lei nº 7.783/89[20]).
3 – QUADRO NORMATIVO
Como vimos, a Constituição de 1988, a par de garantir aos trabalhadores da iniciativa privada um direito de greve em termos amplos, condicionou aos servidores ocupantes de cargo ou emprego público o exercício desse mesmo direito à edição de Lei Complementar.
Especificamente sobre os empregados da iniciativa privada, o Texto Magno remete à edição de lei apenas para indicação de quais serviços ou atividades são considerados essenciais e sobre a forma de atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade.
E logo a 28 de junho de 1989 veio ao mundo jurídico a Lei 7.783/89. O artigo 10 do texto legal traz um rol (exemplificativo[21]) de serviços e atividades essenciais. O artigo seguinte impõe aos sindicatos, trabalhadores e empregadores o dever de manter, durante a greve, os serviços necessários ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade. Define ainda que se consideram inadiáveis as necessidades cujo não atendimento coloque em risco a vida, a saúde e a segurança da comunidade.
Entre outras coisas, a lei cuida, ainda, dos procedimentos que antecedem a deflagração da greve, das garantias dos grevistas e do direito de acesso à empresa ou ao estabelecimentos dos trabalhadores que não aderirem ao movimento. Cuida ainda da possibilidade de contratação de trabalhadores substitutos e sobre os efeitos da greve sobre o contrato de trabalho.
O artigo 16 da lei exclui expressamente os servidores do âmbito de aplicação dela[22].
Aliás, os servidores públicos, cujo exercício do direito dependeria da edição de lei complementar, viram-se numa discussão acerca da natureza da norma constitucional que fazia essa previsão. Seria ela de eficácia contida ou limitada[23], segundo a célebre distinção apresentada por José Afonso da Silva[24]?
Não há negar que a mora legislatoris em regulamentar o inciso VIl do art. 37 da Constituição tem suscitado tormentosas discussões doutrinárias e jurisprudenciais.
Duas correntes se destacaram sobre o tema.
A primeira sustentava a eficácia contida do preceito em exame, de forma que seria possível o exercício do direito antes mesmo da edição de lei complementar.
A segunda, entendendo ser o referido dispositivo not self-executing, pugnava por que o servidor somente poderia exercer o direito de greve após editada norma infraconstitucional (lei complementar, segundo a redação original da Constituição; lei específica, após a reforma). Vale dizer, para a segunda corrente, a norma constitucional é de eficácia limitada.
O STF, quando vigia a redação original do inciso VII do art. 37 da CF, adotou a segunda corrente, como é possível inferir do seguinte julgado:
Insuficiência de relevo de fundamentação jurídica em exame cautelar, da argüição de inconstitucionalidade de decreto estadual que não está a regular (como propõem os requerentes) o exercício do direito de greve pelos servidores públicos; mas a disciplinar uma conduta julgada inconstitucional pelo Supremo Tribunal, até que venha a ser editada a lei complementar prevista no art. 37, VII, da Carta de 1988 (M.I. n. 20, sessão de 19.5.94).´ (STF-TP- ADIN n. 1306-BA, Rel. Min. Octavio Galloti, requerentes: Partido dos Trabalhadores - PT e outros; requerido: Governador do Estado da Bahia, j. 30.06.95, DJU 27.10.95, p. 01806 - os grifos não constam do original).
A Emenda Constitucional 19, de 1998, emprestou nova redação ao dispositivo constitucional, o qual passou a exigir lei específica para que o direito fundamental sob discussão pudesse vir a ser exercitado.
A primeira questão a ser enfrentada diz com a natureza jurídica da espécie normativa lei específica. Isso porque, ao tratar da nomogênese jurídica, a constituição, no artigo 59, não apresenta a espécie lei específica. O raciocínio segundo o qual lei específica seria uma lei ordinária que tratasse unicamente de um assunto (no caso, greve) soa-nos como o mais correto[25].
Em frente com esse raciocínio, dir-se-ia que, então, a lei que trata exclusivamente de greve já existia, em 1998, por ocasião da publicação da EC 19: Lei de Greve (Lei 7.783/89).
Nesse sentido, uma vez que o artigo 37, VII, da Constituição passou a exigir lei específica para que o direito de greve pudesse ser exercido pelos servidores, e uma vez que já havia, no ordenamento pátrio, lei específica sobre greve, parece-nos inafastável a conclusão de que tal ato normativo fora recepcionado pela nova norma constitucional, completando sua eficácia, mesmo que se adote a tese – consagrada pelo STF – da eficácia limitada.
Então, com o advento da EC 19, o quadro normativo seria o seguinte, a nosso ver: o postulado da máxima efetividade da constituição seria melhor atendido caso se adotasse a tese da eficácia contida do quanto disposto no artigo 37, VII, CR/88; tal tese, porém, fora rechaçada pelo Pretório Excelso; dessa forma, prevalecendo a tese de que o dispositivo constitucional plasma norma de eficácia limitada, precisa de interposição legislativa para alcançar plena efetividade; nessa senda, a máxima efetividade, a nosso ver, seria alcançada uma vez considerando-se que a lei de greve já existente teria seu espectro de aplicação ampliado, passando a regular, também, o exercício do direito de greve por servidores públicos.
Por esse raciocínio, o artigo 16 da Lei de Greve[26] teria sido revogado após a EC 19.
Poder-se-ia objetar argumentando-se que a lei 7.783/89 não se trata, obviamente, de lei ordinária reguladora, especificamente, da greve dos servidores públicos civis, mas de empregados regidos por contrato de trabalho. Tal objeção, porém, não persevera. Os limites do direito de greve, e até mesmo sua proibição, em certos casos, para algumas categorias específicas de empregados ou de funcionários públicos, justifica-se não em razão do status do trabalhador, mas sim em decorrência da natureza dos serviços prestados (que são públicas, essenciais, inadiáveis, imantadas pelo princípio da predominância do interesse público).
Não se justifica, assim, o tratamento diferenciado ou separado, porquanto serviços essenciais podem ser prestados tanto por trabalhadores do setor público, quanto do privado. Nesse sentido, devemos lembrar o velho brocardo segundo o qual onde há a mesma razão, igual deve ser a regulamentação e solução.
Apesar de defendermos essa tese[27], reconhecemos que ela não prevaleceu no Supremo, cujos julgadores, mesmo após a EC 19, mantiveram a posição no sentido de que o exercício do direito dependeria de interposição legislativa:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PORTARIA Nº 1.788, DE 25.08.98, DA SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL. Texto destinado à regulamentação do estágio probatório, que se acha disciplinado pelo art. 20 da Lei nº 8.112/90, com a alteração do art. 6º da EC nº 19/98 e, por isso, insuscetível de ser impugnado pela via eleita. Inviabilidade, declarada pelo STF (MI nº 20, Min. Celso de Mello), do exercício do direito de greve, por parte dos funcionários públicos, enquanto não regulamentada, por lei, a norma do inc. VII do art. 37 da Constituição. Não-conhecimento da ação" (STF ADI-1880 / DF, Ac. TP, Rel. Min. ILMAR GALVAO, DJ 27-11-98, p. 7, julg. 09-09-1998).
À míngua da lei específica reguladora, o Presidente da República editou o Decreto n. 1.480, de 03.05.1995 (DOU 04.05.1995), que, em linhas gerais, disciplina que as faltas decorrentes de participação de servidor público federal nos movimentos de paralisação de serviços públicos não poderão, em nenhuma hipótese, ser objeto de abono, compensação ou cômputo, para fins de contagem de tempo de serviço ou de qualquer vantagem que o tenha por base.
Ademais, o referido Decreto determina até mesmo a exoneração ou dispensa dos servidores ocupantes de cargos em comissão ou de funções gratificadas constantes da relação encaminhada pela chefia imediata do servidor ao órgão de pessoal respectivo.
A iniciativa (regulamentação via Decreto) parece-nos de todo inconstitucional, por isso que intenta restringir o exercício de um direito fundamental, ferindo de morte também o próprio princípio da legalidade (artigo 5º, II, CR/88). Fosse pouco, malferido está o princípio da organização legal do serviço público (artigo 37, caput, CR/88). Outrossim, não é dado à espécie normativa ancilar (decreto) regulamentar norma constitucional.
Pelo princípio de que a Administração só pode fazer o que a lei, quando de movimentos de paralisação das atividades funcionais de uma repartição pública (greve), estando o Poder Público em mora com a edição de lei de greve específica para o setor público, como já declarado pelo Supremo Tribunal Federal em Ação de Injunção, não se pode falar em corte ou suspensão de pagamento de remuneração dos servidores que, efetivamente, participem dos movimentos, pela cristalina falta de amparo no ordenamento jurídico legal.
A lei 8112/90, que se transformou no regime jurídico do servidor público federal, quando trata da questão do corte de ponto do servidor, com a conseqüente suspensão de pagamento pecuniário, o faz no art. 44, onde diz que o servidor perderá a remuneração dos dias em que faltar ao serviço ou nos casos de atrasos na chegada, ausências ou saídas antecipadas iguais ou superiores a sessenta minutos:
Art. 44. O servidor perderá:
I - a remuneração do dia em que faltar ao serviço, sem motivo justificado; (Redação dada pela L-009.527-1997)
II -a parcela de remuneração diária, proporcional aos atrasos, ausências justificadas, ressalvadas as concessões de que trata o art. 97, e saídas antecipadas, salvo na hipótese de compensação de horário, até o mês subseqüente ao da ocorrência, a ser estabelecida pela chefia imediata. (Redação dada pela L-009.527-1997)
Parágrafo único. As faltas justificadas decorrentes de caso fortuito ou de força maior poderão ser compensadas a critério da chefia imediata, sendo assim consideradas como efetivo exercício. (Incluído pela L-009.527-1997)
Art. 45. Salvo por imposição legal, ou mandado judicial, nenhum desconto incidirá sobre a remuneração ou provento.
Parágrafo único. Mediante autorização do servidor, poderá haver consignação em folha de pagamento a favor de terceiros, a critério da administração e com reposição de custos, na forma definida em regulamento.
Seguindo uma interpretação literal dos termos faltar ao serviço, atrasos ou saídas injustificadas, quis o legislador prescrever que se trata da ausência física no local de trabalho, entendendo-se este como o ambiente da repartição onde o servidor presta sua atuação laboral. É o instituto da assiduidade como dever funcional.
A falta de assiduidade (assiduidade como o comparecimento à repartição ou local de trabalho para o desempenho de suas funções relativas à sua competência) a lei permite punição com a suspensão dos estipêndios relativos aos dias faltosos.
Não se pode falar em greve ou paralisação dos serviços públicos pela ausência do servidor do seu local de trabalho, pois aí não se teria a greve, mas a falta ao trabalho, este punido como já mencionado.
Na atividade de paralisação, o servidor comparece (é assíduo) e permanece durante todo o tempo destinado ao labor no recinto da repartição deixando, no entanto, de praticar qualquer ato de execução de suas tarefas rotineiras.
A inexecução das tarefas rotineiras, nos termos da Lei 8112/90, art. 117, inciso XV, pode ser conceituada como "proceder de forma desidiosa", sendo esta uma proibição legal, mas, para cuja punição se faz necessário à apuração pelo processo disciplinar, nos termos do art. 143 do mesmo diploma legal.
A Lei 8112/90, em seu art. 116, que trata dos deveres, e o art. 117, que trata das proibições não impõe nenhuma sanção, de forma direta e sem o devido processo legal, que puna o servidor que participar de movimento de paralisação de atividades funcionais, em busca de direitos legítimos e melhores condições de trabalho.
O inciso I do Art. 45, é cristalino na sua concepção de que a remuneração será suspensa quando se faltar ao serviço sem motivo justificado. Havendo justificativa para a falta, está haverá de ser relevada ou compensada.
Caso o servidor em greve, por ordem de sua entidade sindical ou comando de greve, tenha que se ausentar do seu local de trabalho, estará justificada sua ausência, não podendo haver nenhuma punição pecuniária, podendo ser aplicado o dispositivo do parágrafo único do mesmo art. 45.
Além do que, como já dito, a relação de trabalho do servidor com o Estado é institucional, não operando a quebra de contrato de trabalho ou sua rescisão (demissão ou exoneração no serviço público) sem o devido processo administrativo.
O ato de afastamento é formal necessitando do instituto legal para sua efetivação, seja decreto ou portaria de demissão ou exoneração. Também, o prejuízo causado com a paralisação das atividades não afeta o empregador, considerando-o como sendo a Administração Pública, mas a comunidade que dele depende segundo as normais legais.
O fato é que, até o presente momento, o Poder Legislativo não apresentou ao mundo jurídico a lei específica mencionada no artigo 37, VII, CR/88), donde advêm os problemas (corte de ponto ou pagamento dos dias de greve, punições disciplinares, manutenção dos serviços e das atividades essenciais etc.)[28] que só existem em razão da omissão do Congresso Nacional.
4 – OIT E DIREITO DE GREVE
A Organização Internacional do Trabalho - OIT não possui convenção específica sobre greve. Os doutrinadores, porém, afirmam de forma quase unânime que as Convenções 87 e 98, que dispõem sobre liberdade sindical e negociação coletiva, apresentam, implicitamente, a greve como um direito fundamental dos trabalhadores, tanto do setor público quanto do setor privado. Apenas os funcionários das forças armadas podem ter, segundo aquele organismo internacional, algumas restrições ou até mesmo vedações ao exercício do direito de greve.
A par disso, a Convenção 151 da OIT, conhecida como "Convenção sobre as Relações de Trabalho na Administração Pública", nos seus consideranda, atesta, entre outros aspectos, a expansão dos serviços prestados pela administração pública em muitos países e a necessidade de que existam sadias relações de trabalho entre as autoridades públicas e as organizações de empregados públicos.
Especificamente em relação à greve de servidor público, o Comitê de Liberdade Sindical vem editando verbetes no sentido de recomendar que os países membros reconheçam a greve como um direito dos servidores públicos, somente admitindo restrições em casos muito particulares. Nesse diapasão, dois verbetes merecem especial destaque.
O verbete n. 394, que dispõe:
O direito de greve só pode ser objeto de restrições, inclusive proibição, na função pública, sendo funcionários públicos aqueles que atuam como órgãos de poder público, ou nos serviços essenciais no sentido estrito do termo, isto é, aqueles serviços cuja interrupção possa pôr em perigo a vida, a segurança ou a saúde da pessoa, no todo ou em parte da população
Portanto, para a OIT,
só são pertinentes as limitações aplicadas aos funcionários públicos que atuem na qualidade de órgãos do poder público. Não se incluem, porém, nesta categoria os trabalhadores públicos dos setores de educação ou dos transportes.
Já o verbete n. 386 cuida da possibilidade de conciliação e arbitragem em serviços essenciais e funções públicas.
Dado inferir, assim, que a orientação da OIT é no sentido de permitir amplamente a greve dos servidores públicos civis, salvo para aqueles que atuam como órgãos de poder público, isto é, os que exercem parcela da soberania do Estado, como os juízes, membros do Ministério Público, diplomatas, ministros, secretários, diretores das estatais etc[29].
5 – EVOLUÇÃO JURISPRUDENCIAL
Adentraremos agora o tema relativo à posição da jurisprudência sobre a matéria, acompanhando as mudanças de posicionamento e intentando demonstrar a tese atualmente prevalecente em nossos tribunais.
Em linhas gerais, a constituição apresenta dois mecanismos de controle da omissão, pelo poder público, da adoção de normas ou procedimentos necessários à efetividade de normas constitucionais. São eles a ação direta de inconstitucionalidade por omissão e o mandado de injunção.
A ação direta de inconstitucionalidade por omissão, todavia, tem a eficácia de sua decisão limitada à declaração da mora legislativa ou à determinação, em caso de órgão administrativo, de que adote, em trinta dias, as providências necessárias à implementação do direito[30]. Pouco para a implementação do direito de greve do servidor público.
Por outro lado, o Mandado de Injunção, inovação da constituição de 1988, teve um acolhimento muito tímido, inicialmente, pela Jurisprudência.
A partir de agora, faremos uma breve apresentação das teorias sobre a eficácia do provimento judicial expedido em sede de Mandado de Injunção, exemplificando com as posições adotadas pelo STF ao longo do tempo.
5.1 – Natureza Jurídica do Mandado de Injunção:
Trata-se o mandado de injunção de uma garantia constitucional posta à disposição de qualquer cidadão que venha experimentando prejuízos em direitos fundamentais decorrentes de omissão legislativa e necessite de uma prestação que afaste a ameaça ou lesão ao seu direito individual.
Indubitavelmente, esse instituto fora concebido pelos constituintes para emprestar efetividade às normas constitucionais.
A inação legislativa é o que torna a norma inconstitucional e lastreia a pretensão de direito material do indivíduo cujo exercício de um direito ou liberdade fundamental, ou de prerrogativas inerentes à soberania, à nacionalidade ou à cidadania, fora obstado em razão da ausência de uma norma que regulamente a previsão constitucional.
Essa lacuna deve ser preenchida pelo Poder Judiciário[31], que deve declarar o direito entre as partes em determinada situação jurídica, emprestando efetividade à norma constitucional cuja falta se pretende suprir com o manejo do mandado de injunção.
Repassemos ainda, e por necessário, a literalidade do texto magno:
Art. 5º. LXXI - conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.
Sobressai, da leitura do dispositivo, uma exegese natural, a saber, que se trata de providência solicitada no âmbito judiciário, via ação civil de estatura constitucional, promovida em desfavor da entidade ou da autoridade ou do órgão moroso, pela pessoa que não possa exercer direito, liberdade ou prerrogativa que esteja na dependência de regulamentação infraconstitucional.
A competência para conhecimento do Mandado de Injunção será demarcada em razão da autoridade, do órgão ou da entidade responsável pela omissão, a quem se imputa a omissão.
Assim, ao STJ cabe o conhecimento e julgamento quando
Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça:
I - processar e julgar, originariamente:
...
h) o mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição de órgão, entidade ou autoridade federal, da administração direta ou indireta, excetuados os casos de competência do Supremo Tribunal Federal e dos órgãos da Justiça Militar, da Justiça Eleitoral, da Justiça do Trabalho e da Justiça Federal;
Já no que diz com a competência do STF
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
...
q) o mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição do Presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da União, de um dos Tribunais Superiores, ou do próprio Supremo Tribunal Federal;
...
II - julgar, em recurso ordinário:
a) o "habeas-corpus", o mandado de segurança, o "habeas-data" e o mandado de injunção decididos em única instância pelos Tribunais Superiores, se denegatória a decisão;
O Texto Constitucional (artigo 121, § 4º, V) traz, ainda, hipótese de competência do TSE para o julgamento do writ:
§ 4º - Das decisões dos Tribunais Regionais Eleitorais somente caberá recurso quando:
...
V - denegarem "habeas-corpus", mandado de segurança, "habeas-data" ou mandado de injunção.
5.2 – Posição Não-concretista:
Desde o advento da Carta de 1988, prevalecia o entendimento de que o Judiciário não reunia competência para suprir a inércia de outro Poder, limitando-se a proferir, no bojo do mandado de injunção, uma decisão de simples ciência ao Poder competente a fim de que ele elaborasse a norma faltante.
Essa tese doutrinária tem recebido o nome de posição não-concretista ou de Teoria da Subsidiariedade. Para seus partidários, o órgão julgador deve limitar-se a declarar a mora legislativa, cientificando quem seria responsável por editar o ato normativa regulamentar[32].
Essa construção doutrinária limita a natureza jurídica do provimento jurisdicional em Mandado de Injunção a uma decisão meramente declaratória, porquanto a sentença apenas declara a situação de inércia do órgão responsável pela edição do ato normativo e cientifica o sujeito omisso de seu próprio estado de inércia.
Nesse sentido:
Esta Corte, ao julgar a ADIN 4, entendeu, por maioria de votos, que o disposto no § 3º do artigo 192 da Constituição Federal não era auto-aplicável, razão por que necessita de regulamentação. Passados mais de doze anos da promulgação da Constituição, sem que o Congresso Nacional haja regulamentado o referido dispositivo constitucional, e sendo certo que a simples tramitação de projetos nesse sentido não é capaz de elidir a mora legislativa, não há dúvida de que esta, no caso, ocorre. Mandado de injunção deferido em parte, para que se comunique ao Poder Legislativo a mora em que se encontra, a fim de que adote as providências necessárias para suprir a omissão, deixando-se de fixar prazo para o suprimento dessa omissão constitucional em face da orientação firmada por esta Corte (MI 361).(MI 584, Rel. Min. Moreira Alves, julgamento em 29-11-01, DJ de 22-2-02).
Também:
Mandado de injunção: natureza mandamental (MI 107-QO, M. Alves, RTJ 133/11): descabimento de fixação de prazo para o suprimento da omissão constitucional, quando, por não ser o Estado o sujeito passivo do direito constitucional de exercício obstado pela ausência da norma regulamentadora (v.g., MI 283, Pertence, RTJ 135/882) —, não seja possível cominar conseqüências à sua continuidade após o termo final da dilação assinada. (MI 361, Rel. p/ o ac. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 8-4-94, DJ de 17-6-94).
E ainda:
O mandado de injunção nem autoriza o Judiciário a suprir a omissão legislativa ou regulamentar, editando o ato normativo omitido, nem, menos ainda, lhe permite ordenar, de imediato, ato concreto de satisfação do direito reclamado: mas, no pedido, posto que de atendimento impossível, para que o Tribunal o faça, se contém o pedido de atendimento possível para a declaração de inconstitucionalidade da omissão normativa, com ciência ao órgão competente para que a supra. (MI 168, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 21-3-90, DJ de 20-4-90)
Assim é que a duradoura prevalência da corrente não-concretista, cujo efeito mais profundo que emprestava ao instituto era tornar cabal o reconhecimento da inércia do órgão público, em verdade esterilizava o writ.
Nesse início, o STF nem mesmo admitia a possibilidade de se fixar prazo para se suprir a inércia, sob pena de indevida ingerência de um Poder [rectius: função estatal] no outro[33].
De boa têmpera, antes de passarmos ao estudo da posição concretista e de suas subdivisões, tecermos uma breve consideração sobre a teoria não-concretista. É que, para nós, ainda que o Poder Judiciário (preso à tese da Independência dos Poderes) não estipule a regra de direito a ser aplicada a determinada situação jurídica, ao declarar a mora legislativa (declarando, portanto, procedente o pedido do autor), impede que qualquer punição, seja de que natureza for, venha a ser aplicada ao servidor que, sem cometer abusos, adira a movimento paredista.
É dizer que o servidor cujo MI tenha sido declarado procedente não poderá, por exemplo, ter seu ponto cortado, uma vez que a decisão judicial àquele favorável impede que ele venha a ser punido.
Defendemos, assim, que, mesmo que se adotem os posicionamentos não concretistas, ao menos uma eficácia terá a decisão judicial em Mandado de Injunção.
Apoiamos nosso raciocínio no fato de que o Poder Judiciário não pode, jamais, servir como mero carimbador da vontade dos particulares, só devendo ser chamado a agir quando legítimo interesse justifique a intervenção judicial. É a consagração da tese do interesse de agir como uma das condições da ação[34].
5.3 – Posição Concretista:
Uma vez promulgada a Constituição Cidadã, grassou enorme discussão na doutrina sobre a natureza do provimento judicial, como já antecipamos. Vimos ainda que, para a posição não concretista (a qual ganhou ressonância na jurisprudência ainda incipiente do STF), ao Judiciário incumbiria apenas comunicar ao órgão ou à entidade competente sua mora.
Doravante, apresentaremos o outro lado da moeda, ou seja, a posição concretista. Veremos ainda as subdivisões dessa teoria.
Comecemos.
Para os defensores da posição concretista, uma vez presentes os requisitos constitucionalmente exigidos para o Mandado de Injunção, ao Poder Judiciário caberia o reconhecimento da inexistência da norma e a subseqüente concretização do exercício do direito, até que o órgão competente editasse a respectiva regulamentação.
Há duas subdivisões dessa posição concretista, a depender do efeito que se empreste ao provimento jurisdicional.
Para a posição concretista geral, a decisão do Poder Judiciário deveria ter efeito geral, eficácia erga omnes, possibilitando o exercício do direito a tantos quantos estivessem na mesma situação jurídica do impetrante, até que sobreviesse a norma regulamentadora.
Essa tese é também chamada de Teoria da Independência Jurisdicional, pela qual a natureza da sentença revestir-se-ia de caráter constitutivo erga omnes. Caberia ao Judiciário editar uma norma geral, abstrata[35], aplicável a todas as situações jurídicas que se amoldassem ao preceptivo normativo apresentado pelo Poder Judiciário em função atípica legislativa.
Por outro lado, a posição concretista individual pugna por que tal efeito se restrinja ao impetrante (eficácia inter partes). Para seus adeptos, o órgão jurisdicional demandado deve decidir o caso balizando-se nos princípios constitucionais positivados e no seu sentimento de eqüidade, possibilitando uma imediata efetivação da promessa constitucional de direito subjetivo. O provimento jurisdicional teria eficácia constitutiva entre as partes. Seria a consagração da atividade integradora do Poder Judiciário. Há que chame essa corrente de pensamento de Teoria da Resolutividade.
Passamos a apresentar agora uma subdivisão dessa teoria da resolutividade.
Com efeito, duas vertentes podem ser identificadas no interior desse bloco doutrinário:
a) a primeira posição doutrinária entende que o Poder Judiciário, além de indicar a norma a ser aplicável ao caso concreto, deve resolver definitivamente a lide, prolatando decisão constitutiva, condenatória ou declaratória, a depender do pedido elaborado pelo impetrante[36]; e
b) a segunda se posiciona no sentido de que as Cortes com competência para apreciação do Mandado de Injunção devem limitar-se a dizer a regra de direito aplicável, de sorte que o writ estaria sempre jungido a uma ação judicial prévia, cujo pedido dependa da existência de norma cuja omissão legislativa inviabilize o exercício de um direito subjetivo constitucional.
Defendendo as idéias da posição consignada na letra a, José Carlos Barbosa Moreira, no MI 6/1990, impetrado no TJ/RJ, proferiu voto no seguinte sentido:
“(...) imprime-se maior efetividade prática ao remédio constitucional que, assim manejado, passa a corporificar instrumento verdadeiramente útil à proteção de direitos previstos na Lei Maior, mas de exercício inviabilizado pela inércia do órgão regulamentador, suscetível – sem essa válvula, de frustrar, indefinida e intoleravelmente, o cumprimento do que determina a própria Constituição, conforme é sabido que aconteceu, ao longo da nossa história, em hipóteses cuja repetição, justamente, se quis evitar.[37]-[38]
Já para a defesa da tese consignada na letra b, ninguém menos que Calmon de Passos afirma que o seguinte:
“Já dissemos que no Mandado de Injunção não há certificação do direito subjetivo de natureza constitucional. Esse acertamento é prévio. Nem há condenação no mandado de injunção, que se limita a editar a norma regulamentadora, para aplicação no caso concreto. Temos, portanto, uma sentença de natureza constitutiva, positiva, que cria ou constitui a situação nova, inobtenível sem a decisão judicial: condição para o exercício do direito já justificado”[39].
O STF já decidiu em ambos os sentidos.
No que diz com a teoria que defende a resolução definitiva da lide, podemos apontar a regulamentação afeta ao artigo 195, § 7º, CR[40], caso em que o Pretório Maior marcou prazo para a adoção da norma regulamentadora, depois de cujo transcurso a empresa poderia considerar-se imune das contribuições para a seguridade social[41].
Por outro lado, o STF entendeu que a indenização prevista no artigo 8º, § 3º, ADCT, somente haveria de ser paga após liquidada a sentença do MI no juízo de primeiro grau, dando-se por certos os fatos constitutivos do direito, limitando-se a atividade jurisdicional à fixação do quantum devido[42].
A teoria concretista individual é passível, ainda, de uma nova subdivisão: posição concretista individual direta e posição concretista individual intermediária. Para a primeira, o Poder Judiciário deveria concretizar direta e imediatamente a eficácia da norma constitucional para o autor da ação. A segunda, a seu turno, propõe que o Poder Judiciário primeiramente notifique o órgão ou a autoridade omissão, fixando prazo para implementação da norma. Decorrido o interstício fixado sem que se edite a norma regulamentadora, aí então ao Judiciário caberia fixar as condições necessárias ao exercício do direito.
Alterando a orientação que vinha predominando quando do julgamento de Mandados de Injunção, o STF decidiu, por maioria de votos, que a administração pública deve seguir as mesmas normas aplicadas aos trabalhadores da área privada, enquanto o Congresso Nacional não aprova uma lei que regulamente esse direito.
A decisão foi tomada no julgamento dos Mandados de Injunção (MIs) 670, 708 e 712.
Foram oito votos favoráveis e três parciais. Os ministros Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa e Marco Aurélio foram vencidos parcialmente, por deferirem, em parte, que a Lei 7.783/89 (Lei de Greve) seja aplicada apenas à categoria representada pelo sindicato dos requerentes, além, de estabelecerem condições específicas para o exercício.
O ministro Joaquim Barbosa propôs que o mandado de injunção não seja tratado como um mecanismo de desespero para suprir a “omissão” do Congresso Nacional, mas seja apenas um instrumento para legitimar a abertura nas instâncias apropriadas, de um debate constitucional amplo. Segundo ele, essa omissão do Congresso se dá em razão de dificuldades políticas.
Para os servidores públicos, a lei será aplicada nos casos em que isso se fizer possível, segundo pontuou o ministro Gilmar Mendes.
Adiante, trazemos à colação passagem do Informativo[43] do STF que mencionou o resultado do julgamento dos Mandados de Injunção [44]antes citados:
O Tribunal concluiu julgamento de três mandados de injunção impetrados, respectivamente, pelo Sindicato dos Servidores Policiais Civis do Espírito Santo - SINDIPOL, pelo Sindicato dos Trabalhadores em Educação do Município de João Pessoa - SINTEM, e pelo Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário do Estado do Pará - SINJEP, em que se pretendia fosse garantido aos seus associados o exercício do direito de greve previsto no art. 37, VII, da CF (...). O Tribunal, por maioria, conheceu dos mandados de injunção e propôs a solução para a omissão legislativa com a aplicação, no que couber, da Lei 7.783/89, que dispõe sobre o exercício do direito de greve na iniciativa privada. No MI 670/ES e no MI 708/DF prevaleceu o voto do Min. Gilmar Mendes. Nele, inicialmente, teceram-se considerações a respeito da questão da conformação constitucional do mandado de injunção no Direito Brasileiro e da evolução da interpretação que o Supremo lhe tem conferido. Ressaltou-se que a Corte, afastando-se da orientação inicialmente perfilhada no sentido de estar limitada à declaração da existência da mora legislativa para a edição de norma regulamentadora específica, passou, sem assumir compromisso com o exercício de uma típica função legislativa, a aceitar a possibilidade de uma regulação provisória pelo próprio Judiciário. Registrou-se, ademais, o quadro de omissão que se desenhou, não obstante as sucessivas decisões proferidas nos mandados de injunção. Entendeu-se que, diante disso, talvez se devesse refletir sobre a adoção, como alternativa provisória, para esse impasse, de uma moderada sentença de perfil aditivo. Aduziu-se, no ponto, no que concerne à aceitação das sentenças aditivas ou modificativas, que elas são em geral aceitas quando integram ou completam um regime previamente adotado pelo legislador ou, ainda, quando a solução adotada pelo Tribunal incorpora ‘solução constitucionalmente obrigatória’. Salientou-se que a disciplina do direito de greve para os trabalhadores em geral, no que tange às denominadas atividades essenciais, é especificamente delineada nos artigos 9 a 11 da Lei 7.783/89 e que, no caso de aplicação dessa legislação à hipótese do direito de greve dos servidores públicos, afigurar-se-ia inegável o conflito existente entre as necessidades mínimas de legislação para o exercício do direito de greve dos servidores públicos, de um lado, com o direito a serviços públicos adequados e prestados de forma contínua, de outro. Assim, tendo em conta que ao legislador não seria dado escolher se concede ou não o direito de greve, podendo tão-somente dispor sobre a adequada configuração da sua disciplina, reconheceu-se a necessidade de uma solução obrigatória da perspectiva constitucional. Por fim, concluiu-se que, sob pena de injustificada e inadmissível negativa de prestação jurisdicional nos âmbitos federal, estadual e municipal, seria mister que, na decisão do writ, fossem fixados, também, os parâmetros institucionais e constitucionais de definição de competência, provisória e ampliativa, para apreciação de dissídios de greve instaurados entre o Poder Público e os servidores com vínculo estatutário. Dessa forma, no plano procedimental, vislumbrou-se a possibilidade de aplicação da Lei 7.701/88, que cuida da especialização das turmas dos Tribunais do Trabalho em processos coletivos. No MI 712/PA, prevaleceu o voto do Min. Eros Grau, relator, nessa mesma linha. Ficaram vencidos, em parte, nos três mandados de injunção, os Ministros Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa e Marco Aurélio, que limitavam a decisão à categoria representada pelos respectivos sindicatos e estabeleciam condições específicas para o exercício das paralisações. Também ficou vencido, parcialmente, no MI 670/ES, o Min. Maurício Corrêa, relator, que conhecia do writ apenas para certificar a mora do Congresso Nacional.” (MI 712, Rel. Min. Eros Grau, MI 708, Rel. Min. Gilmar Mendes, e MI 670, Rel. p/ o ac. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 25-10-07, Informativo 485)
Como se vê, o julgamento desses três mandados de injunção parece representar uma revolução em relação à tradicional linha que vinha sendo seguida pelo Tribunal Excelso.
Além de dar a concreção que a norma constitucional necessitava, determinando a aplicação da Lei de Greve, enquanto permanecer a mora do Congresso Nacional, o STF ampliou os limites subjetivos da coisa julgada para além da categoria representada pelos respectivos sindicatos.
O STF adotou, ao menos nesse caso específico, a posição concretista geral, porquanto, além de regulamentar a norma constitucional de eficácia limitada, dando-lhe efetividade (determinando a aplicação da Lei de Greve aos servidores públicos), estendeu a coisa julgada para além das partes envolvidas na lide.
Como fosse pouco, o Tribunal Maior entendeu que a Lei 7.701/88, que cuida da especialização das turmas dos Tribunais do Trabalho, em processos coletivos, deveria ser usada, no que diz com o aspecto procedimental da matéria.
Pertinente que voltemos àquela observação sobre a possibilidade de punição ou não do servidor beneficiado pelo mandado injuntivo. É que, supra, havíamos assinalado que, mesmo ao se adotar a posição não concretista, seria forçoso reconhecer que o servidor que se valesse do Mandado de Injunção – e tivesse seu pedido deferido – não poderia vir a ter seu ponto cortado. Todavia, adotada a posição concretista geral, com a determinação de aplicação da Lei de Greve também aos servidores públicos, nesse caso a eles não se poderá fazer a oposição do corte de ponto, porquanto a Lei de Greve ser-lhes-á aplicada de forma integral, ou seja, tanto naquilo que beneficie, quanto naquilo que prejudique os ocupantes de cargos ou empregos públicos, sob pena de quebra da unidade do ordenamento jurídico.
Por suposto, o corte de ponto está adstrito aos demais preceitos constitucionais e legais que regem os procedimentos disciplinares punitivos.
Entre ele, destacam-se os princípios maiores do contraditório e da ampla defesa, da razoabilidade e da proporcionalidade, da necessidade de motivação dos atos administrativos que limitem direitos[45]-[46] etc., a cuja observância o administrador público não se pode furtar.
Mais a mais, a greve cuja deflagração tenha sido precedida das formalidades legais (negociação prévia, comunicação ao empregador e à população da data de início) presume-se legítima, devendo o empregador fazer prova da abusividade do exercício desse direito. Isso se dará somente depois de o Poder Judiciário declarar abusivo o movimento.
6 – A QUESTÃO DO CORTE DE PONTO
O Exmo. Sr. Ministro de Estado de Planejamento, Orçamento e Gestão - escudado nas decisões do STF nos Mandados de Injunção antes citados, por cujas decisões o Tribunal Supremo fixou a regra de direito aplicável aos casos de greve praticada por servidor público, de forma erga omnes – determinou o desconto dos dias faltosos (corte de ponto) dos auditores-fiscais da Receita Federal do Brasil[47] em paralisação por melhores remunerações.
Contra essa medida, a UNAFISCO SINDICAL e a ANFIP, respectivamente o sindicato dos auditores-fiscais da Receita Federal do Brasil e a Associação Nacional dos auditores-fiscais da Receita Federal do Brasil, ajuizaram Mandados de Segurança apontando como autoridade coatora o Exmo. Sr. Ministro de Estado de Planejamento, Orçamento e Gestão.
São os mandados de segurança 13.505-DF (UNAFISCO) e 13.582-DF (ANFIP). Em ambos, em linhas gerais, o STJ considerou que o STF, no MI 708, dera efeitos erga omnes à decisão, de sorte que os demais tribunais do País não se poderiam afastar da orientação ventilada pelo Excelso Pretório.
As palavras do Exmo. Sr. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, relator do MS 13.505-DF, merecem ser trazidas à liça, haja vista seu conteúdo esclarecedor sobre a matéria:
“Contudo, à vista do pedido formulado pela Advocacia Geral da União, não tenho mais como maestrar a questão, fora dos padrões e dos parâmetros estritamente normativos, e, na exigüidade desse espaço, é-me impossível deixar de me curvar ao precedente oriundo do egrégio Supremo Tribunal Federal, que, pela voz de um de seus mais eminentes Ministros e o mais acatado jurista do País, assentou o seguinte no STA 229-RS, em que transcreveu voto proferido no MI 708-DF
Nesse particular, nos termos do art. 7º da Lei n. 7.783/1989, a deflagração da greve, em princípio, corresponde à suspensão do contrato de trabalho...não há falar propriamente em prestação de serviços, nem tampouco no pagamento de salários. Como regra geral, portanto, os salários dos dias de paralisação não deverão ser pagos, salvo nos casos em que a greve tenha sido provocada justamente por atraso no pagamento ou por outras situações excepcionais que justifiquem o afastamento da premissa da suspensão do contrato de trabalho[48] (fls. 160/161)[49].
O Ministro Napoleão, nesse sentido, revogou a liminar que havia concedido parcialmente, considerando que, uma vez que a situação fática não se amoldava a nenhuma hipótese excetiva, o pagamento dos dias de paralisação não deveria se realizar. Em outras palavras, o Ministro, apesar de defender uma solução negociada no caso do pagamento ou não dos dias de greve[50], curvou-se ao entendimento esposado pelo Exmo. Sr. Ministro do STF Gilmar Mendes, quando do julgamento do MI 708.
7 - CONCLUSÕES
Doravante, passamos a apresentar as conclusões do trabalho ora desenvolvido.
1. A greve surgiu, como fato social, a partir das reivindicações dos trabalhadores ingleses, após a revolução industrial, cujas condições de trabalho e baixos salários impulsionaram a deflagração de diversos movimentos de empregados em busca de melhoria.
2. O termo greve advém da Place de la grève, local onde ocorria concentração de operários em França, e em que havia grande concentração de gravetos oriundos do Rio Sena.
3. Historicamente, a greve foi tratada juridicamente, pelo mundo, regra geral, primeiramente como delito, passando a ser fato meramente tolerado para, finalmente, vir a ser tratada como direito.
4. No Brasil, porém, a greve seguiu evolução distinta, passando primeiro de tolerada para delito, quando então, finalmente, veio a ser tratada como direito.
5. O instituto pode ser definido como corresponde a uma garantia de estatura constitucional, verdadeiro e legítimo direito social fundamental, de natureza instrumental, garantia essa a ser usada como ultima ratio, isto é, uma vez restadas inócuas as negociações prévias entre patrões e empregados, posta à disposição dos trabalhadores coletivamente considerados, para intentarem tornar concretos os pleitos de suas reivindicações, de forma pacífica e temporária, exercitada não necessariamente com a paralisação dos serviços[51], podendo adotar, entre outras, as formas de greve de zelo e ocupação de estabelecimento, cujos abusos sujeitam os responsáveis a sanções legalmente prescritas.
6. Quanto à natureza jurídica, a greve se trata de direito social fundamental, instrumental e subsidiário, cujo exercício deve-se coadunar com o exercício dos demais direitos fundamentais, a qual deve ser levada a efeito dentro dos limites estabelecidos, sob pena de tornar-se abusiva.
7. Com a promulgação da Constituição de 1.988, o direito de greve foi efetivamente reconhecido como direito social (artigo 9º).
8. Para os trabalhadores do serviço público, todavia, o direito de greve foi remetido a ter seus termos e limites regulados em Lei Complementar (artigo 37, VII, da Carta Republicana).
9. Sem que a mencionada Lei Complementar fosse produzida, o Constituinte Reformador (EC 19) alterou a exigência para lei específica, hipótese normativa não expressamente contemplada no artigo 59 do Texto Constitucional.
10. Ainda sobre a natureza da norma constitucional que previa o direito de greve de servidor público, podemos apontar que o STF, antes da reforma de 1998 (EC 19), esposou o entendimento de que a previsão plasmada no texto constitucional trazia hipótese de norma de eficácia limitada, ou seja, o direito subjetivo só poderia a ser de fato exercitado após a edição da Lei Complementar (então exigida). Contrariamente, pensávamos que a tese que melhor se coadunaria com a máxima efetividade da constituição é aquela que entende ser o dispositivo de eficácia apenas contida (ou restringível).
11. Para nós, uma vez que o artigo 37, VII, da Constituição abandonou a exigência de Lei Complementar e passou a exigir, somente, lei específica – que entendemos ser uma lei ordinária que trate especificamente de uma determinada matéria – tal determinação constitucional via-se atendida com a Lei de Greve, cujo artigo 16 (que restringia a aplicação da norma aos trabalhadores da iniciativa privada) ter-se-ia por revogado.
12. Assim, render-se-ia homenagem aos princípios da máxima efetividade, concordância prática e unidade do texto constitucional.
13. A bem da verdade, há que se consignar que prevaleceu o entendimento contrário ao nosso, segundo o qual o direito de greve dos servidores só poderia a ser plenamente realizado após edição de lei específica a tratar de greve praticada por servidores públicos.
14. Sobre o exercício de direitos subjetivos constitucionais, cujo exercício tenha sido obstado em razão de inércia legislativa, há dois mecanismos (rectius: instrumentos judiciais) que podem ser utilizados pelo interessado.
15.O primeiro deles diz com a ação direta de inconstitucionalidade, a qual, porém, além de ter rol de legitimados pequeno (artigo 103 da CR/88), se restringe a comunicar ao órgão em mora sua própria omissão.
16. O segundo remédio vem a ser o Mandado de Injunção, inovação trazida ao mundo jurídico pela Lex Legum de 1988.
17. A Jurisprudência inicial do STF, entretanto, emprestou ao writ uma conotação em tudo semelhante à da Ação Direta de Inconstitucionalidade (à exceção do rol de legitimados ativos, o qual é aberto no mandamus).
18. Defendemos, entretanto, que, mesmo diante de uma perspectiva não-concretista, o provimento favorável em sede de MI, quando menos, serve para prevenir responsabilidade do servidor que haja aderido ao movimento.
19. Com a evolução da jurisprudência do Tribunal Maior, no caso dos MIs 670, 708 e 712, abandonou-se uma perspectiva não-concretista (sentença de natureza declaratória) para passar-se a uma posição concretista geral (elaboração da norma com efeitos erga omnes), ou seja, o STF determinou a aplicação da Lei de Greve também aos servidores públicos.
20. Assim, mesmo aos servidores vinculados a sindicatos que não foram parte nos MIs, passou-se a aplicar a Lei de Greve, haja vista o efeito erga omnes emprestado pelo STF à decisão.
21. Fulcrado nessa decisão, vimos que o Exmo. Sr. Ministro de Estado de Planejamento, Orçamento e Gestão determinou o corte de ponto dos auditores-fiscais da Receita Federal do Brasil em greve em busca de reajuste de vencimentos.
22. Contra esse ato, foram ajuizados dois mandados de segurança em trânsito no STJ.
23. Em ambos, ficou assentada a aplicação da Lei de Greve também no que diz com os servidores públicos.
24. Mais ainda, ficou decidido que a greve promove a suspensão do contrato de trabalho, salvo em hipóteses excepcionais, o que acarreta o conseqüente desconto dos dias de paralisação.
25. Mutatis mutandi, uma vez que não há falar em contrato de trabalho no que diz com servidores estatutários, o que é o caso dos agentes do fisco federal, no caso da greve por eles levada a cabo houve corte de ponto e conseqüente desconto dos dias de paralisação.
26. Para o STF, o desconto dos dias de greve não se justifica somente em hipóteses excepcionais, como no caso de uma greve deflagrada justamente em razão de o pagamento dos salários (ou remuneração ou subsídio, conforme o caso) estar atrasado.
27. Finalmente, podemos concluir que o regime jurídico hoje aplicável aos servidores públicos é o mesmo estipulado pela Lei de Greve aplicável aos trabalhadores da iniciativa privada. Tal lei é aplicada analogicamente, conforme entendimento do Ministro Gilmar Mendes, e não em juízo positivo de recepção (pós EC 19), como pensamos ser o juridicamente mais correto.
REFERÊNCIAS
1 BRASIL. Constituição (1988). Constituição [da] República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1988.
2 BRASIL: STF, STJ, LEI 9.784/99, CPC, CLT, CONSTITUIÇÃO
3 LAVOR, Francisco Osani de. A greve no contexto democrático, in Revista Síntese Trabalhista, n. 82, abril/96, Porto Alegre.
4 LEITE, Carlos Henrique Bezerra. A greve do servidor público civil e os direitos humanos. Jus Navigandi, Teresina, ano 6, n. 54, fev. 2002. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/2612>. Acesso em: 16 jun. 2008.
5 MARTINS, Sérgio Pinto. Direito do trabalho, 6. ed., São Paulo, Atlas, 1998.
6 MAZZEI, Rodrigo Reis. Mandado de Injunção. In Ações Constitucionais. DIDIER, Fredie (org), Salvador: Edições Podivm, 2006.
7 MELO, Raymundo Simao de. A Greve no Direito Brasileiro. São Paulo: LTr, 2006.
8 PASSOS, José Joaquim Calmon de. Mandado de Segurança coletivo, mandado de injunção, habeas data. Rio de Janeiro: Forense, 1991.
9 PINTO, José Augusto Rodrigues. Direito Sindical e Direito Coletivo do Trabalho. São Paulo: Ltr, 1998.
10 ROMITA, Arião Sayão. Direitos Sociais na Constituição e outros estudos. São Paulo: Ltr, 1991.
11 SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais, 6. ed., São Paulo, Malheiros, 2003.
12 ______ Curso de Direito Constitucional Positivo, 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1989.
Notas
[1] No Brasil não se encontrará uma sucessão na seqüência delito, liberdade e direito. Aqui, inicialmente, adveio o conceito de greve-liberdade; após, delito; e, posteriormente, como um direito.
[2] Direito do trabalho, 6ª ed., São Paulo, Atlas, 1998, p. 695.
[3] Ibidem, mesma página.
[4] A greve no contexto democrático, in Revista Síntese Trabalhista, n. 82, abril/96, Porto Alegre, pág. 12
[5] Artigo 9º, caput, Constituição.
[6] MELO, Raymundo Simao de. A Greve no Direito Brasileiro. São Paulo: LTr, 2006, p. 61.
[7] Artigo 37, VII, Constituição.
[8] Adiante, analisaremos a reforma constitucional que alterou a espécie normativa pela qual o direito de greve dos servidores deverá vir a ser regulado (lei específica). Outrossim, apresentaremos a posição jurisprudencial sobre a matéria.
[9] Artigo 142, IV, Constituição.
[10] A greve no contexto democrático, in Revista Síntese Trabalhista, n. 82, abril/96, Porto Alegre, pág. 12 e ss.
[11] Lei 7.783/89, artigo 2º.
[12] Nas eloqüentes palavras de José Augusto Rodrigues Pinto, trata-se de direito de causar prejuízo. In Direito Sindical e Direito Coletivo do Trabalho. São Paulo: Ltr, 1998.
[13] Código Civil, art. 187: Também comete ato ilícito o titular de um direito que, ao exercê-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econômico ou social, pela boa-fé ou pelos bons costumes. Constituição, artigo 9º, § 2º: Os abusos cometidos sujeitam os responsáveis às penas da lei.
[14] Vimos de ver que, pela definição legal, o exercício do direito de greve implicaria suspensão da prestação laboral. Todavia, não nos parece essa ser a melhor interpretação, porquanto o texto constitucional não restringe o exercício do direito de greve à suspensão das atividades. Nesse sentido, pugnamos por uma interpretação conforme à constituição da norma legal, de sorte que seja tomada como exemplificativa em relação às formas por que o direito de greve possa ser exercitado.
[15] MELO, Raimundo Simão. A Greve no Direito Brasileiro. São Paulo: LTr, 2006, p. 47.
[16] Sob pena de fugir do tema objeto desse trabalho, não adentraremos a discussão sobre a legitimidade das greves políticas e de solidariedade. Para tanto, indicamos a leitura da obra de MELO, Raimundo Simão. A Greve no Direito Brasileiro. São Paulo: LTr, 2006.
[17] Curso de Direito Constitucional Positivo. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1989, p. 269.
[18] Cumpre consignar, pela relevância, o posicionamento de Raymundo Simão de Melo, para quem, no caso de greve em que se pleiteiam melhorias das condições ambientais do trabalho, há possibilidade de greve individual e, ainda, sem que se observem os prazos previstos na lei para o seu exercício (comunicação prévia). Isso porque em jogo se encontram os bens maiores representados pela incolumidade e saúde do obreiro. In A Greve no Direito Brasileiro. São Paulo: LTr, 2006, p. 97 e ss.
[19] Direitos Sociais na Constituição e outros estudos. São Paulo: Ltr, 1991, p. 45.
[20] Art. 7º Observadas as condições previstas nesta Lei, a participação em greve suspende o contrato de trabalho, devendo as relações obrigacionais, durante o período, ser regidas pelo acordo, convenção, laudo arbitral ou decisão da Justiça do Trabalho.
[21] A despeito de o texto legal dar azo a que, numa interpretação literal, considere-se que o rol seja taxativo (numerus clausus), essa interpretação não se coadunaria com o preceito constitucional (artigo 9º), que vislumbra o direito de greve em termos amplos, mas que se preocupa, ao mesmo tempo, com as necessidades inadiáveis da comunidade.
[22] Art. 16. Para os fins previstos no art. 37, inciso VII, da Constituição, lei complementar definirá os termos e os limites em que o direito de greve poderá ser exercido.
[23] Segundo José Afonso da Silva, normas de eficácia contida "são aquelas em que o legislador constituinte regulou suficientemente os interesses relativos à determinada matéria, mas deixou margem à atuação restritiva por parte da competência discricionária do Poder Público, nos termos que a lei estabelecer ou nos termos de conceitos gerais nelas enunciados" (Aplicabilidade das normas constitucionais, 6. ed., São Paulo, Malheiros, 2003, p. 117 e ss.). Diferentemente, a norma de eficácia limitada seria aquela para cujo exercício efetivo se depende de interposição do Poder Público.
[24] Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 6ª ed. São Paulo: Malheiros, 2003.
[25] O parágrafo 6º do artigo 150 da Constituição parece ter consagrado essa tese, ao dispor que a lei específica por ele mencionada seria a que regulasse exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição.
[26] Art. 16 Para os fins previstos no art. 37, inciso VII, da Constituição, lei complementar definirá os termos e os limites em que o direito de greve poderá ser exercido.
[27] Muito bem acompanhados, por exemplo, por LEITE, Carlos Henrique Bezerra. A greve do servidor público civil e os direitos humanos . Jus Navigandi, Teresina, ano 6, n. 54, fev. 2002. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/2612>. Acesso em: 16 jun. 2008.
[28] Quando tratarmos do tema relativo à natureza jurídica do mandado de injunção, infra, voltaremos a tratar da questão do corte de ponto dos servidores que aderirem a movimentos paredistas, ocasião em que defenderemos a tese de que é impossível aplicar-se qualquer punição (em sentido amplíssimo, inclusive corte de ponto) ao servidor que se tenha valido do mandamus e tenha obtido provimento judicial favorável a seu pleito.
[29] MELO, Raymundo Simão de. A Greve no Direito Brasileiro. São Paulo: Ltr, 2006, p. 68.
[30] Constituição, artigo 103, § 2º - Declarada a inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma constitucional, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias.
[31] A se pensar diferente, ou seja, a se entender que o Judiciário não poderia suprir a falta da norma regulamentadora, para que serviria a garantia constitucional?
[32] O nome Teoria da Subsidiariedade advém do entendimento de que o remédio constitucional sob comento equivaleria a uma via subsidiária, tal qual ocorre com a ação direta de inconstitucionalidade por omissão, diferindo apenas no que diz com os legitimados ativos.
[33] É importante consignar que, hoje, o STF trilha a senda de quê, nos casos em que o Poder Público além de ser o responsável pela omissão é o réu do mandamus, cabe a fixação de prazo para que omissão seja sanada.
[34] CPC, art. 3º Para propor ou contestar ação é necessário ter interesse e legitimidade.
[35] A decisão judicial se estenderia abstratamente até mesmo para aqueles que não tenham recorrido ao Poder Judiciário.
[36] Aqui, preferimos adotar a divisão tripartite acerca da natureza dos provimentos jurisdicionais. Todavia, consignamos que muitos autores de renome defendem a existência autônoma de provimentos mandamentais e executivos lato sensu.
[37] Esse MI foi ajuizado por dois policiais civis que haviam sido eleitos diretores da Federação Nacional da Polícia Civil e pediam afastamento de seus cargos, com supedâneo no artigo 84, p. único, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, que previa o seguinte: “A lei disporá sobre a licença sindical para os dirigentes de federações e sindicatos de servidores públicos, durante o exercício do mandato, resguardados os direitos e vantagens de cada um”. O processo teve desfecho com a concessão aos impetrantes do direito ao gozo da licença não remunerada durante o exercício dos respectivos mandatos.
[38] Para aprofundamento da matéria, indica-se a leitura de MAZZEI, Rodrigo Reis. Mandado de Injunção. In Ações Constitucionais. DIDIER, Fredie (org), Salvador: Edições Podivm, 2006, p. 143 e ss.
[39] PASSOS, José Joaquim Calmon de. Mandado de Segurança coletivo, mandado de injunção, habeas data. Rio de Janeiro: Forense, 1991, p. 124.
[40] § 7º - São isentas de contribuição para a seguridade social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei.
[41] STF – MI n. 232-1/RJ, Rel. Min. Moreira Alves, DJU 27.3.1992.
[42] STF – MI n. 562/RS, Rel. Min. Ellen Gracie, DJU 20.6.2003.
[43] 485.
[44] 670, 708 e 712.
[45] Lei 9.784/99, art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
[46] Lei 9.784/99, art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
[47] STJ– MS n. 13.505-DF (2008/0082984-5), Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJU 20.6.2003.
[48] É preciso consignar que, ao menos em relação aos servidores estatutários, não há falar em contrato de trabalho, já que a relação que eles mantêm com o estado ostenta natureza legal. Dessa forma, o entendimento do Exmo. Min. Gilmar Mendes deve ser entendido adaptando-se a noção de suspensão do contrato de trabalho ao âmbito administrativo da relação mantida entre estatutários e entidades a que estejam vinculados.
[49] STJ – AGRG MS 13.505/DF. DF (2008/0082984-5), Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJU 18.04.2008.
[50] Para o Ministro, o caso em apreço demanda mais diálogo que impulsividade, mais compreensão do que intolerância e mais conciliação do que exasperação.
[51] Vimos de ver que, pela definição legal, o exercício do direito de greve implicaria suspensão da prestação laboral. Todavia, não nos parece essa ser a melhor interpretação, porquanto o texto constitucional não restringe o exercício do direito de greve à suspensão das atividades. Nesse sentido, pugnamos por uma interpretação conforme à constituição da norma legal, de sorte que seja tomada como exemplificativa em relação às formas por que o direito de greve possa ser exercitado.
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