A LEGALIDADE DA CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA

1. CONCEITO

Segundo Kiyoshi Harada a contribuição de melhoria “é espécie tributária que tem por fato gerador a atuação estatal mediante referida ao contribuinte”. Entre a atividade estatal e a obrigação do sujeito passivo existe um elemento intermediário que é a valorização do imóvel. A contribuição de melhoria está descrita em nosso ordenamento jurídico, na Constituição Federal art. 145 inciso III.
Art. 145 – A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
Fazendo uma análise desse artigo é possível notar que a contribuição de melhoria é uma figura autônoma e compulsória que se distingue das demais como as taxas, impostos contribuições sociais e empréstimos compulsórios. No Código Tributário Nacional a contribuição de melhoria está descrita nos artigos 81 e 82 transcritos respectivamente:
Art. 81 - A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.
Art. 82 - A lei relativa à contribuição de melhoria observará os seguintes requisitos mínimos:
I - publicação prévia dos seguintes elementos:
a) memorial descritivo do projeto;
b) orçamento do custo da obra;
c) determinação da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuição;
d) delimitação da zona beneficiada;
e) determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou para cada uma das áreas diferenciadas, nela contidas;
II - fixação de prazo não inferior a 30 (trinta) dias, para impugnação, pelos interessados, de qualquer dos elementos referidos no inciso anterior;
III - regulamentação do processo administrativo de instrução e julgamento da impugnação a que se refere o inciso anterior, sem prejuízo da sua apreciação judicial.
§ 1º - A contribuição relativa a cada imóvel será determinada pelo rateio da parcela do custo da obra a que se refere à alínea c, do inciso I, pelos imóveis situados na zona beneficiada em função dos respectivos fatores individuais de valorização.
§ 2º - Por ocasião do respectivo lançamento, cada contribuinte deverá ser notificado do montante da contribuição, da forma e dos prazos de seu pagamento e dos elementos que integraram o respectivo cálculo.
De acordo com Deocleciano Torrieri Guimarães a contribuição de melhoria
“é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária; tem como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor queda obra resultar para cada imóvel beneficiado”. (GUIMARÃES, 2005).

Para a doutrina majoritária o melhor conceito para contribuição de melhoria seria o poder impositivo de exigir o tributo dos proprietários de bens imóveis beneficiados com a realização da obra pública.
Assim sendo, toda vez que o poder público realiza uma obra pública que traga benefícios para os proprietários de bens imóveis poderá ser instituída a contribuição de melhoria, desde que vinculada à exigência por lei.

2. LINEAMENTOS HISTÓRICOS.

Foram os ingleses os pioneiros na instituição da contribuição de melhoria. Diante da necessidade de reduzir as despesas eles se viram obrigados a encontrar uma solução para esse entrave. Essa solução foi encontrada em 1606 quando o rio Tâmisa diante de muitas obras se tornou mais navegável. Diante disso para custear as despesas de navegação do rio Tamisa instituíram a cobrança da contribuição de melhoria.
O termo "Contribuição de Melhoria" foi lançado em 1896 pelo italiano Roncali em artigo publicado na revista "Riforma Sociale".
No Brasil, a contribuição de melhoria foi inserida na Constituição Federal pela primeira vez em 1946, no plano da "Ordem Tributária", determinado no art. 30, I, e parágrafos.
Em 1949 a União, através da Lei n° 854 de, 10.10.49, legislou sobre o tributo procurando completar a Carta Magna vigente. No art. 19 da EC. n° 18/65, contribuição de melhoria é definitivamente elencada como espécie tributária distinta de impostos e taxa.
Em 1966 ocorre à promulgação da Lei n° 5.172, surge o Código Tributário Nacional, que tem em seu texto nos arts. 81 e 82 a instituição da contribuição de melhoria.
A Constituição de 24/01/1967, trouxe normalmente regulamentada a contribuição de melhoria, sem quaisquer alterações sobre seu contexto anterior.
Em 1969, é publicada EC n°1, onde em seu art. 18 II, elenca expressamente os limites geral e individual da exigência fiscal, igualmente ao Código Tributário Nacional.
Finalmente adentrando à Carta Magna de 5/10 de 1.988, não diferente das anteriores, firma a contribuição de melhoria como espécie tributária autônoma (art. 145, III), ao lado dos demais gêneros tributários.
É de se notar que o texto da Constituição Federal de 1988 não faz referência à valorização de imóveis como fazia a constituição de 1967-69 (art.18, II). A emenda constitucional n° 23, 1° de dezembro de 1983, substituiu aquela expressão por imóveis beneficiados. Sem embargo das opiniões em contrário Kiyoshi Harada entende que, essas alterações redacionais são irrelevantes, pois a valorização diretamente decorrente de obra pública é requisito ínsito dessa espécie tributária, consoante pacífica jurisprudência do STF.

3. DISTINÇÃO

Diante da autonomia da Contribuição de Melhoria, podemos notar que ela se difere dos outros impostos:
Como exemplo pode-se observar que os Impostos são cobrados independentemente de atuação estatal específica ao contribuinte; já a Contribuição de Melhoria esta relacionada com atividade do poder Público – realização de obra pública.
A Contribuição de Melhoria se difere das Taxas principalmente no que tange ao fato gerador. Nas Taxas o fato gerador é o serviço público específico e divisível, posto a disposição do contribuinte ou o exercício do poder de polícia, ao contrário a Contribuição de Melhoria tem como fato gerador o benefício advindo ao imóvel, benefício este em conseqüência da obra pública.
Quanto ao Empréstimo Compulsório a diferença é bastante objetiva, uma vez que neste há restituição ao contribuinte do montante pago no empréstimo, na Contribuição de Melhoria esta restituição não é prevista.
Por fim a Contribuição de Melhoria se difere também das Contribuições Sociais, pois nesta os instrumentos de intervenção no domínio econômico ou são instituídas nos interesses das categorias profissionais ou econômicas, naquela destina custear obras públicas que tragam benefício imobiliário para o contribuinte.
Destarte vê-se a distinção clara da natureza jurídica da contribuição de melhoria comparado com as demais espécies tributárias.

4. FATO GERADOR

A cobrança da contribuição de melhoria é legitimada sempre que da execução de obra pública decorrer valorização imobiliária, fundada no princípio da equidade. De fato não é justo que toda comunidade arque com o custo de uma obra pública que traz benefício direto e específico a certas pessoas.
Dessa forma o fato gerador da contribuição de melhoria é visivelmente, o benefício acrescido a um bem imóvel particular decorrente de obra pública. Diante disso o texto normativo da Constituição atual não faz menção à valorização, nem a benefício do imóvel; a que faz referência expressa é a Emenda Constitucional n° 23/83, sendo esta, recepcionada pela nova ordem constitucional como elemento estrutural do fato gerador.

5. BASE DE CÁLCULO - LIMITE TOTAL E INDIVIDUAL

A constituição de 1988, ao contrário das anteriores, não mais prevê o limite global da arrecadação, restrito ao custo total da obra. Nada impede, pois de o legislador ordinário estabelecer como limite individual da contribuição de melhoria o acréscimo que da obra pública resultar para cada imóvel beneficiado, sem se importar se o somatório desses acréscimos irá ou não ultrapassar o custo total da obra. Dessa forma a base de cálculo da contribuição de melhoria é o limite total, o custo, observando a valorização proporcional individual e particular de cada imóvel, auferido pela obra pública.
No artigo 3°, caput e parágrafos 1° e 2° do Decreto-lei n° 195/67, redigem a base de cálculo da contribuição de melhoria.

“Art. 3º - A Contribuição de Melhoria a ser exigida pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, para fazer face ao custo das obras públicas, será cobrada pela Unidade administrativa que as realizar, adotando-se como critério o benefício resultante da obra, calculado através de índices cadastrais das respectivas zonas de influência, a serem fixados em regulamentação deste Decreto-Lei.
§ 1º - A apuração, dependendo da natureza das obras, far-se-á levando em conta a situação do imóvel na zona de influência, sua testada, área, finalidade de exploração econômica e outros elementos a serem considerados, isolada ou conjuntamente.
§ 2º - A determinação da Contribuição de Melhoria far-se-á rateando, proporcionalmente, o custo parcial ou total das obras, entre todos os imóveis incluídos nas respectivas zonas de influência (DECRETO-LEI Nº 195/67)”.
Com a leitura deste artigo, nota-se que o núcleo para a base de cálculo é o benefício real que a obra pública somatizou ao bem imóvel da zona beneficiada pela obra.

6. CONTRIBUINTE

O contribuinte da contribuição de melhoria é o proprietário do imóvel que foi beneficiado pela realização da obra pública. Deverá ser ele proprietário ao tempo do lançamento do tributo (lançamento ex officio). Se houver transferência de domínio do imóvel ocorrerá a transferência da responsabilidade tributária (art. 8° caput Dec-lei 195/67).
“Art. 8º - Responde pelo pagamento da Contribuição de Melhoria o proprietário do imóvel ao tempo do seu lançamento, e esta responsabilidade se transmite aos adquirentes e sucessores, a qualquer título, do domínio do imóvel”.

7. PROBLEMA

A maior dificuldade na cobrança dessa espécie tributária está na delimitação da zona de influência benéfica da obra pública. É de se notar que existem obras que acarretam valorização longitudinal, ao longo da obra; outras, ainda, como o conhecido “minhocão” motivam valorização nos pontos extremos.
Daí a dificuldade na detectação de imóveis passíveis de valorização em decorrência de obra pública. Isso explica a razão pela qual a maioria das municipalidades vem cobrando a contribuição de melhoria somente em relação à execução de obras de pavimentação de vias e logradouros públicos, hipótese em que é fácil a delimitação da zona de influência benéfica.

8. CONCLUSÃO.

Diante do que aqui foi exposto podemos notar que a contribuição de melhoria foi analisada de uma forma diversificada, abrangendo seu conceito, lineamentos históricos, distinção, fato gerador, base de cálculo, contribuinte e problema respectivamente. Com isso foi possível fazer uma exegese da natureza jurídica da contribuição de melhoria, mostrando sua legalidade no Brasil e também fazer comparações com outras espécies tributárias.
Foi possível também fazer uma análise do fato gerador e sua dificuldade de saber o alcance das melhorias para cada imóvel, além de conhecer também sua base de cálculo.
Dessa maneira podemos afirmar que a contribuição de melhoria é um tributo que pode ser cobrado em decorrência de uma valorização imobiliária proveniente de uma obra pública.
Por fim fazendo uma breve observação do que foi trabalhado podemos observar que a contribuição de melhoria é um imposto justo! Senão o mais justo de todos, uma vez que o ônus do custo da obra só atinge aqueles que foram realmente beneficiados de alguma forma com a obra pública, não onerando o restante da sociedade que são alheios ao benefício.

REFERÊNCIAS

Livros:
BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro. 10. ed. Rio de Janeiro, Forense, 1981.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributário. Ed. Saraiva. São Paulo, 1991.
GUIMARÃES, Deocleciano Torrieri. Dicionário técnico jurídico. 7. ed. São Paulo, Rideel, 2005.
HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2008.

Site:
GIACOMELLI, Rafael Frazzon. Contribuição de melhoria – uma forma eficaz de realizações de obras públicas. Site do curso de Direito da UFSM. Santa Maria-RS. Disponível em:
. Acesso em: 28. MAI. 2010, às 13:50.