O licenciamento ambiental para atividades potencialmente causadoras de dano ao meio ambiente

Introdução

 

O sistema de direito positivo brasileiro defende explicitamente, através do princípio de dignidade da pessoa humana que o direito ao meio ambiente está voltado para a satisfação das necessidades humanas, ou seja, todo o cidadão brasileiro ou estrangeiro residente em nosso país tem o direito de possuir uma vida saudável e produtiva, em harmonia com a natureza.

 

 O art. 225 da CF/88 impõe ao Poder Público e a coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente e assim garantir o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações.  

 

A responsabilidade administrativa de proteger o meio ambiente se faz através do poder de polícia, que fiscaliza e também aplica sanções aos infratores que de alguma forma lesarem o patrimônio comum ambiental.   

 

O Licenciamento Ambiental é um instrumento que visa à preservação do meio ambiente. Esse mecanismo é uma tutela administrativa com o intuito de evitar a ocorrência de impactos ambientais negativos ou minorando-os ao máximo.

 

As atividades que potencialmente são causadoras de significativa degradação do meio ambiente encontram-se arroladas na resolução do Conama nº 237/97, de 19 de dezembro de 1997, porém pode-se exigir o licenciamento para outras atividades que não estão listadas na referida resolução.

 

            Desenvolvimento

 

Descrever sobre o funcionamento do licenciamento ambiental na esfera jurídica, abrangendo os aspectos e princípios norteadores do Direito Ambiental, bem como do Direito Administrativo e Constitucional no que tange a responsabilidade de cuidar e preservar o nosso ecossistema, garantindo uma vida saudável para as gerações presentes e futuras. Neste caso, para a compreensão da matéria, faz-se necessário um aprofundamento do significado de meio ambiente e de seus princípios, bem como um estudo do Licenciamento Ambiental e de suas etapas como forma de prevenir a degradação ambiental.

 

 

 

Além disso, cumpre analisar o entendimento sobre o que é o dano ambiental e as atividades que podem gerá-lo, frisando sempre a importância das medidas administrativas para evitar e diminuir a ocorrência de destruição de nossas fontes naturais, levando a uma conscientização da importância de se ter um meio ambiente ecologicamente equilibrado.   

 

Nesse sentido, o Estado, a Administração e o Poder Judiciário são de fundamental importância para fazer valer as leis de proteção e preservação ambiental presentes em nossa legislação. De outra parte, é cabível o questionamento da sociedade sobre a forma de como se aplica efetivamente as tutelas para diminuir o impacto ambiental, visualizando suas problemáticas, culminando na tentativa de melhora através de uma política de educação ambiental conjunta. 

 

                        Dessa forma, na medida em que a nossa sociedade foi crescendo, se desenvolvendo e evoluindo tecnologicamente, o legislador percebeu a existência de um bem que não é público, tampouco, particular, mas sim de uso comum do povo: o meio ambiente. A partir dele se extraem os mais variáveis recursos para a efetivação de atividades de produção.  A partir daí, o objeto de estudo do presente trabalho, pretende demonstrar a evolução do ordenamento jurídico no que tangue a preservação do meio ambiente.

 

O meio ambiente é um bem de uso comum do povo. Conforme Celso Antonio Pacheco Fiorillo[1]:

 

A Constituição Federal de 1988 consagrou de forma nova e importante a existência de um bem que não possui características de bem público e, muito menos, privado, voltado a realidade do Século XXI, das sociedades de massa, caracterizada por um crescimento desordenado e brutal avanço tecnológico.

 

Consagrando uma nova concepção ligada a um direito que se difere dos direitos ortodoxos, os chamados direitos difusos, que se caracterizam como direitos transindividuais, de objeto indivisível, de titularidade indeterminada e interligado por circunstancias de fato[2], constantes no art. 225 da Nossa Carta Magna, o qual dispõe que:

 

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial á sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

 

Portanto, segundo a lição de Ana Maria Moreira Marchesan, juntamente com Annelise Monteiro Steigleder e Silvia Cappelli[3]:

 

O direito ao meio ambiente equilibrado, como bem jurídico autônomo, traduz verdadeiros interesses difusos, os quais são aqueles que, não tendo atingido o grau de agregação e organização necessária à sua afetação institucional junto a certas entidades ou órgãos representativos dos interesses já socialmente definidos, restam um estado fluido, disperso pela sociedade civil como um todo (...).

 

A Legislação Federal através da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, conceituou meio ambiente como o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas [4].

 

Como se percebe ao longo dos anos, a preocupação com a preservação do meio ambiente vem aumentando de forma considerável na medida em que da mesma forma crescem os avanços tecnológicos e os danos ambientais provocados por estes avanços.

 

Nas palavras de José Rubens Morato Leite[5]:

 

     Em sentido genérico:

 

a)            o meio ambiente é um conceito interdependente que realça a interação homem-natureza;

 

b)            o meio ambiente envolve um caráter interdisciplinar ou transdisciplinar; e

 

c)            o meio ambiente deve ser embasado em uma visão antropocêntrica alargada mais atua, que admite a inclusão de outros elementos e valores. Esta concepção faz parte integrante do sistema jurídico brasileiro. Assim, entende-se que o meio ambiente deve ser protegido com vistas ao aproveitamento do homem, mas também com o intuito de preservar o sistema ecológico em si mesmo.

 

Em sentido jurídico:

 

a)            a lei brasileira adotou um conceito amplo de meio ambiente, que envolve a vida em todas as suas formas. O meio ambiente envolve os elementos naturais, artificiais e culturais;

 

b)            o meio ambiente, ecologicamente equilibrado, é um macrobem unitário e integrado. Considerando-o macrobem, tem-se que é um bem incorpóreo e imaterial, com uma configuração também de microbem;

 

c)             o meio ambiente é um bem de uso comum do povo. Trata-se de um bem jurídico autônomo de interesse publico; e

 

d)            o meio ambiente é um direito fundamental do homem, considerado de quarta geração, necessitando, para sua consecução, de participação e responsabilidade partilhada do Estado e da coletividade. Trata-se, de fato, de um direito fundamental intergeracional, intercomunitário, incluindo a adoção de uma política de solidariedade [grifo nosso].

 

Diante desta noção ampla e conceituação do que é o meio ambiente, surgem os princípios norteadores do Direito Ambiental, sendo adotados intencionalmente como fruto da necessidade de um ecossistema equilibrado e indicativa do caminho adequado para a proteção ambiental, em conformidade com a realidade social e os valores culturais de cada estado[6].

 

Sobre o tema, em relação ao princípio do poluidor-pagador, disserta Paulo Afonso Leme Machado[7]:

 

A Compreensão ambiental apresenta várias facetas. Uma delas é fazer com que a contribuição financeira seja paga antes que o dano aconteça, no sentido de evitá-la. Outra forma de implementação é fazer com que a contribuição financeira seja um investimento na redução ou mitigação dos danos prováveis ao meio ambiente.

 

Já o princípio do desenvolvimento sustentável busca a coexistência harmônica entre economia e meio ambiente. Com isso, tem-se como conteúdo a manutenção das bases vitais da produção do homem e de suas atividades para garantir uma relação satisfatória entre os homens e seu ambiente para que assim as futuras gerações também possam desfrutar dos recursos que temos hoje a nossa disposição[8]. 

 

Dentre os principais princípios que norteiam o Direito Ambiental, o da prevenção destaca-se como o mais importante, uma vez que a grande maioria dos danos ambientais são irreversíveis e irreparáveis. O sistema jurídico se torna impotente ao ver sua incapacidade de restabelecer uma situação idêntica á anterior, como por exemplo, restituir uma floresta milenar que fora devastada e abrigava milhares de ecossistemas diferentes[9]. 

 

A participação do povo em relação as decisões sobre as questões ambientais fica expressa  pelo princípio da participação, com isso “ o Direito Ambiental faz os cidadãos saírem de um estado passivo de beneficiários, fazendo-os partilhar da responsabilidade na gestão dos interesses da coletividade inteira[10].”

 

O Principio da Ubiqüidade visa demonstrar qual o objeto de proteção do meio ambiente, isso porque, na medida em que possui um ponto cardeal de tutela constitucional a vida e a qualidade de vida, tudo que se pretende fazer, criar ou desenvolver deve antes passar por uma consulta ambiental para saber se há ou não a possibilidade de que o meio ambiente seja degradado[11]. 

 

 Para poder adentrar no estudo do Licenciamento Ambiental para atividades causadoras de dano ao meio ambiente, é necessário compreender o significado de impacto e dano ambiental..

 

Desse modo, para José Rubens Morato Leite [12], dano ambiental, constitui:

 

 Uma expressão ambivalente, que designa, certas vezes, alterações nocivas ao meio ambiente e outras, ainda, os efeitos que tal alteração provoca na saúde das pessoas e em seus interesses. Dano Ambiental significa, em uma primeira acepção uma alteração indesejável ao conjunto de elementos chamados meio ambiente, como , por exemplo, a poluição atmosférica; seria, assim, a lesão o direito fundamental que todos tem de gozar e aproveitar do meio ambiente apropriado.

 

Luiz César Ribas [13], listou exemplos de definições de Impactos Ambientais, que são elas:

 

   -perda de recursos naturais preciosos ou não repostos, bem    como  a justificativa desta perda;

 

   - eventuais sacrifícios a longo prazo dos recursos naturais e seus valores em favor de ganhos imediatos de determinado projeto;

 

   -  criação de aspectos ambientais altamente polêmicos e as administração dos mesmos;

 

   - risco de sobrevivência de espécies e sua justificativa;

 

   - desencadeamento de futuras ações envolvendo aspetos/ questões ambientais sensíveis;

 

   -  desencadeamento de impactos ambientais não diretamente vinculados ao projeto em si;

 

   - consciência do projeto com política de relações internacionais, e ;

 

    - considerações de alternativas, técnica e ecologicamente, mais viáveis.”

 

Ademais, a competência para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas é comum à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Portanto, todas estas pessoas jurídicas, no âmbito de suas atribuições, podem exercer o poder de polícia administrativa ambiental.[14]

 

 

 

Celso Antonio Bandeira de Mello[15] relata que:

 

A expressão ‘poder de policia’ pode ser tomada em sentido mais restrito, relacionado-se unicamente com as intervenções, quer gerais e abstratas, como os regulamentos, quer concretas e especificas ( tais as autorizações, as licenças, as injunções), do Poder Executivo destinadas a alcançar o mesmo fim de prevenir e obstar ao desenvolvimento de atividades particulares contrastantes com os interesses sociais. Esta acepção mais limitada responde à noção de polícia administrativa.

 

Visto isso, “a licença é espécie de ato administrativo unilateral e vinculado, pelo qual a Administração faculta àquele que preencha os requisitos legais para o exercício de uma atividade. Com isso a licença é vista como um ato declaratório e vinculado.[16]”  

 

 

 

Para caracterizar o licenciamento ambiental, é importante citar o conceito trazido pelo art. 1º, I, II da Resolução Conama nº 237/97: 

 

 

 

 

 

II - Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.

 

O licenciamento ambiental passa por uma série de análises antes de ser deferido ou não. Édis Miralé[17] fez uma breve referência das fases do licenciamento após o seu devido deferimento, que são:

 

a)             licença prévia: ato pelo qual o administrador atesta a viabilidade ambiental do empreendimento ou atividade e estabelece requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nos próximos passos de suas implementação;

 

b)             licença de instalação: expressa consentimento para o início da implementação do empreendimento  ou atividade, de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados;

 

c)              licença de operação: manifesta concordância com a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta na licenças anteriores

 

Como já visto anteriormente o licenciamento para atividades causadoras de dano ambiental é um ato administrativo, ou seja, é uma declaração unilateral do Estado no exercício de prerrogativas públicas, que são manifestadas mediante comandos concretos complementares da lei , expedidos a título de lhe dar cumprimento e sujeitos a controle de legitimidade por órgão jurisdicional[18].  

 

 Em alguns casos concretos dúvidas podem surgir entre a licença tradicional e a licença ambiental, já que para a segunda é muito difícil cumprir todas as exigências legais. Isso ocorre pois, as normas ambientais são muito genéricas, não estabelecendo padrões específicos e determinados para esta ou aquela atividade.  Dessa forma, o vazio da norma é geralmente preenchido por exame técnico apropriado chamado Discricionariedade Técnica, que é deferida á autoridade[19].

 

 Edis Miralé[20], levanta uma discussão referente a conciliação da margem de discricionariedade deferida á autoridade ambiental com o direito subjetivo do empreendedor.  Desse modo, concluí:

 

A resposta a tão intrigante questionamento só pode ser encaminhada de maneira satisfatória se nos convencermos, na linha da mais moderna doutrina, de que, na realidade, não há atos inteiramente vinculados ou inteiramente discricionários, mas uma situação de preponderância, de maior ou menor liberdade deliberativa do seu agente. Deveras, ‘sempre haverá um compósito de elementos e, na verdade, há atos que, embora sejam vinculados, vão envolver, inicialmente, a difícil tarefa interpretativa dos conceitos indeterminados dentro de todo contexto.

 

Conclusão

 

Diante de tudo que foi visto aqui, é adequado afirmar que o licenciamento ambiental não deve ser encarado como um obstáculo ao exercício pleno das atividades econômicas e do principio da livre iniciativa. “Contudo, com a consciência cada vez mais nítida da finitude dos recursos naturais, é imprescindível a adoção de um mecanismo de verificação previa do quanto é possível se economizar desses recursos e qual a sua importância para a própria sobrevivência humana[21]”.   

 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

 

FINK, Daniel Roberto; ALONSO JUNIOR, Hamilton; DAWALIBI, Marcelo. Aspectos Jurídicos do Licenciamento Ambiental. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004.

 

FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2011.

 

FREITAS, Vladimir Passos de. Direito Administrativo e Meio Ambiente. Curitiba: Juruá, 2004.

 

FURASTÉ, Pedro Augusto. Normas Técnicas para o Trabalho Científico: Explicitações das Normas da ABNT. Porto Alegre: Dáctilo Plus, 2012.

 

LEITE, José Rubens Morato. Dano Ambiental: do individual ou coletivo extrapatrimonial. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003.

 

MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores LTDA, 2010.

 

MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro; CAPPELLI, Sílvia.  Direito Ambiental.Porto Alegre: Verbo Jurídico2007.

 

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros Editores, 2011.

 

MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: A gestão Ambiental em foco. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. 

 

RIBAS, Luis César.  A Problemática Ambiental. São Paulo: Editora de Direito, 1999.

 

SARLET, Ingo Wolfgang. Constituição, Direitos Fundamentais e Direito Privado. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010.

 

SILVA, José Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros Editores, 2006.