O princípio do não improviso e a política nacional de segurança e saúde no trabalho

"Os planos bem elaborados levam à fartura, mas a pressa excessiva, à miséria" Provérbios 21.5

1 INTRODUÇÃO

O presente artigo visa demonstrar a profunda relevância do princípio do não improviso para o sistema jurídico de tutela da saúde e segurança do trabalhador no país.

Para tanto, faz-se necessário prospectar este princípio específico, considerando-o verdade fundante admitida como condição básica de validade das demais normas a ele relacionadas. Tais normas são dotadas de cogência absoluta e asseguram aos trabalhadores direitos indisponíveis, ante o caráter social do qual se revestem e o interesse público que o inspira.

O princípio jurídico é o mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico.^[1]

O Direito Tutelar da Saúde e Segurança do Trabalhador, enquanto segmento jurídico especializado, constitui um todo unitário, um sistema, composto de princípios, categorias e regras organicamente integradas em si. Sua unidade sela-se em função de um elemento básico, sem o qual seria impensável a existência do próprio sistema. Nesse ramo jurídico, a categoria básica centra-se na intensidade da cogência como são tratadas as normas relativas à saúde e à segurança do trabalhador. Trata-se de normas imperativas, indeclináveis e inderrogáveis.^[2]

O princípio do não improviso ao lado de outros princípios específicos do direito tutelar da saúde e segurança do trabalhador foi apresentado em artigo publicado por este autor neste mesmo site (Jus Navigandi) .^[3] Na oportunidade, foi demonstrado que a integridade física e psíquica do trabalhador é um direito fundamental, respaldado na Constituição Federal, art. 6º e art. 7º, XXII, em normas internacionais, Convenções da Organização Internacional do  Trabalho (OIT), na Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), Capítulo V, Título II, e, em inúmeras instruções normativas, Normas Regulamentadoras e portarias expedidas pelo Ministério do Trabalho e Emprego.

O mencionado princípio estabelece que a conduta improvisada na área da saúde e segurança do trabalhado deve ser terminantemente condenada, uma vez que coloca em risco a saúde, integridade física e, em alguns casos, até mesmo a vida do trabalhador.

No presente estudo, é apresentada a transição, de forma sintética, da cultura baseada no improviso para a cultura do planejamento, a importância da administração para as organizações, a gestão de segurança e saúde do trabalho como manifestação do princípio do não improviso e a Política Nacional de Saúde e Segurança do Trabalho como sua consagração institucional no Estado Brasileiro.

Nesse sentido, este artigo dá continuidade ao projeto de apresentar uma análise mais particularizada desses princípios em publicações futuras e, neste específico, ressalta de forma ampla o princípio do não improviso.

2 DA IMPROVISAÇÃO À PRECISÃO

Antes de se adentrar o referido postulado no âmbito jurídico, faz-se necessário realizar breve consideração sociológica sobre a nação brasileira neste aspecto.

O sociólogo Sérgio Buarque de Holanda assevera em Raízes do Brasil  que “[...] a colonização do Brasil foi promovida pelo espírito do português aventureiro, que exibe a mobilidade e a adaptabilidade, que nega a estabilidade e o planejamento [...]” ^[4]

Os portugueses orientaram prioritariamente a ocupação do Brasil colônia com a instalação de vilas na costa, pois isto facilitava o transporte de mercadorias para o porto e seu envio a Portugal. Prevalecia a intenção aventureira e não de planejamento.                   A atitude do colonizador português tinha mais do espírito aventureiro da exploração de riquezas em função também do fato de a coroa portuguesa ter optado pelo sistema das capitanias e ter doado terras aos donatários, e pelo surgimento de cidades não se ter dado por uma orientação racional.

Na mesma linha leciona o antropólogo Darcy Ribeiro: ^[5]

A contraparte dialética da intencionalidade do projeto colonial é o caráter anárquico, selvagem e socialmente irresponsável da expansão dos núcleos brasileiros. Atuando sobre uma realidade diferente, que obrigava a buscar soluções próprias ajustadas à sua natureza e agindo longe das vontades oficiais, a ação do colono exerceu-se quase sempre improvisadamente e ao sabor das circunstâncias. Sendo imprevisível, ela crescia desgarrada até que, por reiteração, constituísse uma pauta de ação suscetível de ser copiada e regulada. [...] Em muitos campos a regra jamais vingou.

Ainda hoje, e, com este ranço histórico, quando se fala com orgulho do jeitinho brasileiro, está-se referindo à improvisação, à crença de que no final, dá tudo certo, ainda corrente, como se isto fosse qualidade de nossa gente e de nossa sociedade. É como se, pairasse no inconsciente coletivo do brasileiro uma mentalidade de substituir o conhecimento consciente e elaborado, por uma atitude irrefletida, e, isso fosse uma vantagem.

Considerando o que foi exposto, retoma-se o cerne do postulado ora em análise, devendo-se registrar, de início, que o lema Planejar para Prevenir adotado atualmente, no plano internacional, para a efetivação do direito do trabalhador à segurança e saúde do trabalho, emerge na contramão do senso comum acima abordado.

Por outro lado, o ensaio Do Mundo da Aproximação ao Universo da Precisão, publicado em 1948, pelo filósofo russo Alexandre Koyré, certamente, lança luzes sobre o assunto estudado. ^[6]

Para o filósofo, os gregos e os romanos, apesar da complexidade refinada de sua cultura, negligenciaram o progresso tecnológico a ponto de detestá-lo. Nos mitos greco-romanos, qualquer herói que tenta introduzir uma inovação é punido, como é o caso dos castigos sofridos por Ícaro, Prometeu, Sísifo e Ulisses.

E continua Koyré, “por mais que nos pareça surpreendente, pode-se edificar templos, palácios e até catedrais, escavar canais e construir pontes, desenvolver a cerâmica e a metalurgia sem possuir nenhum saber científico, ou possuindo somente seus rudimentos”.

Por si só, a prática cotidiana do pedreiro ou do carpinteiro, ainda que perfeita, permanece baseada na simples experiência técnica e, desta forma, não se torna tecnologia. Para que isso aconteça, para que se dê o salto de qualidade, é preciso que existam pessoas desligadas da prática que disponham de um tempo livre do esforço físico e tenham gosto em teorizar, seja através de especulações mentais, seja através de experimentos por intermédio dos quais a natureza é observada.^[7] Um bom exemplo é Taylor, que nasceu rico, trabalhava por hobby e estudava a organização do trabalho porque era sua paixão. Ele foi o maior importador do racionalismo para o interior dos Estados Unidos e das fábricas.

Os gregos acreditavam que a precisão fosse uma característica exclusiva do mundo celeste e, portanto, perfeitamente mensurável através da paciência e da exatidão dos astrônomos. Já o mundo sublunar, isto é, o mundo humano, era dominado pela imprecisão, o acaso e a imprevisibilidade. E, assim, não valia a pena tentar medi-lo, contá-lo, avaliá-lo de forma alguma com a mesma exatidão matemática reservada ao mundo sideral.

Somente com Galileu o movimento, o tempo e o espaço serão submetidos a observações sistemáticas, medidos com instrumentos precisos, avaliados através de experimentos pontuais que são a própria encarnação da teoria. Só a partir do século XV a reflexão precederá a ação e a técnica se tornará tecnologia. Os gregos tinham usado a astronomia matemática para medir o céu, e Newton usará a física matemática para medir a Terra. ^[8]

Com Descartes, a teoria penetrará a prática e a guiará. É através do instrumento de medida que a ideia de exatidão se apossa deste mundo e que o mundo da precisão passa a substituir o mundo aproximativo.

Depois de Galileu, Newton e Descartes, a exatidão marchou triunfalmente por trezentos anos e colonizou, aos poucos, os vários campos da ciência e da técnica. A sociedade industrial, encarnação histórica desta marcha, caracteriza-se pelo frenesi da precisão, pela planificação da produção e do consumo, que obedecem a procedimentos específicos nos mínimos detalhes. Por intermédio do cronômetro de Taylor, a precisão conquista a fábrica e a organização espontânea se transforma em administração científica, que, pelas suas peculiaridades e importância para a temática tratada, será abordada de forma detida no próximo item.

Deve-se, ainda, antes de se iniciar a abordagem propriamente dita do postulado apresentado, justificar a sua denominação adotada pelo autor do presente estudo. Ora, por que se adotar a terminologia princípio do não improviso ao invés de princípio do planejamento, por exemplo? 

A resposta para a questão tem inspiração no Direito Hebraico. A lei mosaica tem mais que conteúdo religioso. Ela transcende um estilo de linguagem em forma de recomendação para impor limites à ação de fazer ou não fazer como instrumento coercitivo e intimidativo. Daí a norma trazida a lume pelo Legislador do Sinai: “Não matarás. Não adulterarás. Não furtarás.”^[9] Trata-se de um princípio ético convertido em lei, como comando obrigatório, condicionada à responsabilidade da sociedade, à obediência do Estado, à censura e à própria consciência humana, ou, para usar a expressão de Immanuel Kant, ao imperativo categórico.^[10]

É dessa inspiração que emana a força da denominação aplicada ao princípio apresentado. Pretende-se que a eloquência do estilo de linguagem adotado no Decálogo traduza a essência do conteúdo do princípio. É como se o princípio do não improviso encerrasse um mandamento no âmbito da tutela da segurança e saúde do trabalhador, qual seja: não improvisarás.

Sabe-se que a eficácia negativa exige mais elaboração quando se trata de princípio jurídico, por força dos seus efeitos indeterminados. Nesta modalidade de eficácia jurídica o princípio funciona como barreira de contenção, impedindo que sejam praticados atos ou editadas normas que se oponham ao seu propósito.

O princípio do não improviso é baseado na constatação de que, no campo da atividade preventiva, em termos de segurança e saúde nos locais de trabalho, é considerada improvisada toda atividade que não é fruto de orientação racional, de conhecimento consciente e elaborado, de projeto, que não é planejada, programada, concebida  para o fim a que se destina.

3 A IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PARA AS ORGANIZAÇÕES

No despontar do século XX, dois engenheiros desenvolveram os primeiros trabalhos a respeito da Administração. Um era americano, Frederick Winslow Taylor, e iniciou a chamada Escola da Administração Científica, preocupada em aumentar a eficiência da indústria por meio da racionalização do trabalho do operário. O outro era europeu, Henri Fayol, e desenvolveu a chamada Teoria Clássica, preocupada em aumentar a eficiência da empresa por meio de sua organização e da aplicação de princípios gerais da administração em bases científicas.

Para Taylor, a organização e a Administração devem ser estudadas e tratadas cientificamente e não empiricamente. A improvisação deve ceder lugar ao planejamento e o empirismo à ciência: a Ciência da Administração. Como pioneiro, o mérito de Taylor reside em sua contribuição para encarar sistematicamente o estudo da organização. O fato de ter sido o primeiro a fazer uma análise completa do trabalho, incluindo tempos e movimentos, a estabelecer padrões de execução, treinar os operários, especializar o pessoal, inclusive o de direção, instalar uma sala de planejamento, em resumo, assumir uma atitude metódica ao analisar e organizar a unidade fundamental de trabalho, adotando esse critério até o topo da organização, tudo isso eleva Taylor a uma altura incomum no campo da organização. ^[11]

Os elementos de aplicação da Administração Científica nos padrões de produção são: padronização de máquinas e ferramentas, métodos e rotinas para execução de tarefas e prêmios de produção para incentivar a produtividade. ^[12] Embora Taylor se preocupasse mais com a filosofia, com a essência da ideia que exige uma revolução mental tanto da parte da direção como da parte dos operários, a tendência de seus seguidores foi uma preocupação maior com as técnicas do que com a filosofia da Administração Científica. ^[13]

Taylor verificou que os operários aprendiam a maneira de executar as tarefas do trabalho por meio da observação dos companheiros vizinhos. Notou que isso levava a diferentes métodos para fazer a mesma tarefa e uma grande variedade de instrumentos e ferramentas diferentes em cada operação.

Como há sempre um método mais rápido e um instrumento mais adequado que os demais, esses métodos e instrumentos melhores podem ser encontrados e aperfeiçoados por meio de uma análise científica e um acurado estudo de tempos e movimentos, em vez de ficar a critério pessoal de cada operário. Essa tentativa de substituir métodos empíricos e rudimentares pelos métodos científicos recebeu o nome de organização racional do trabalho, que se fundamenta nos seguintes aspectos: divisão do trabalho e especialização do operário, desenho de cargos e tarefas, incentivos salariais, padronização de métodos e máquinas e supervisão funcional.

Depreende-se desse método que: o gerente planeja e controla o trabalho e os trabalhadores o executam, aquele pensa e manda, este obedece e cumpre o plano;  o método estabelecido pelo gerente é a única e melhor maneira de executar a tarefa, os trabalhadores devem utilizar o método sem questioná-lo; e, a força de trabalho é a mão-de-obra contratada sem qualquer envolvimento da pessoa na organização, pois, como a oferta de trabalhadores era abundante, a empresa nada devia a eles, embora esperasse lealdade da parte deles.

Enquanto Taylor e outros engenheiros desenvolviam a Administração Científica nos Estados Unidos, em 1916, surgia na França, espraiando-se rapidamente pela Europa, a Teoria Clássica da Administração. Se a Administração Científica se caracterizava pela ênfase na tarefa realizada pelo operário, a Teoria Clássica se caracterizava pela ênfase na estrutura que a organização deveria possuir para ser eficiente. Na realidade, o objetivo de ambas as teorias era o mesmo: a busca da eficiência das organizações. Segundo a Administração Científica, essa eficiência era alcançada por meio da racionalização do trabalho do operário e do somatório da eficiência individual.

Na Teoria Clássica, ao contrário, partia-se do todo organizacional e da sua estrutura para garantir eficiência a todas as partes envolvidas, fossem elas órgãos (como seções, departamentos) ou pessoas (como ocupantes de cargos e executores de tarefas). A microabordagem no nível individual de cada operário com relação à tarefa é enormemente ampliada no nível da organização como um todo em relação a sua estrutura organizacional. Fayol, um engenheiro francês, fundador da Teoria Clássica da Administração, partiu de uma abordagem sintética, global e universal da empresa, inaugurando uma abordagem anatômica e estrutural que rapidamente suplantou a abordagem analítica e concreta de Taylor. ^[14]

Na Teoria Clássica da Administração, Fayol define o ato de administrar como: prever, organizar, comandar, coordenar e controlar. Esses são os elementos da Administração que constituem o chamado processo administrativo e são localizáveis no trabalho do administrador em qualquer nível ou área de atividade da empresa. Em outros termos, tanto o diretor, o gerente, o chefe, como o supervisor, cada qual em seu respectivo nível, desempenham atividades de previsão, organização, comando, coordenação e controle, como atividades administrativas essenciais.

Desta forma, quando considerados em um todo integrado, as funções administrativas formam o processo administrativo. De outro modo, quando considerados isoladamente o planejamento, a organização, o comando, a coordenação e o controle constituem funções administrativas.

O planejamento estabelece os objetivos da empresa, especificando  a forma como serão alcançados. Parte de uma sondagem do futuro, desenvolvendo um plano de ações para atingir as metas traçadas. É a  primeira das funções, já que servirá de base diretora à operacionalização das outras funções.

A organização é a forma de coordenar todos os recursos da empresa, sejam  humanos, financeiros ou materiais, alocando-os da melhor forma segundo o planejamento estabelecido.

O comando faz com que os subordinados executem o que deve ser feito. Pressupõe que as relações hierárquicas estejam claramente definidas, ou seja, que a forma como administradores e subordinados interagem esteja explícita, assim como o grau de participação e colaboração de cada um para a realização dos objetivos definidos.

A coordenação (direção) é imprescindível à implantação de qualquer planejamento, pois visa ligar, unir, harmonizar todos os atos e esforços coletivos, almejando as metas traçadas.

O controle é o estabelecimento de padrões e medidas de desempenho que permitam assegurar que as atitudes empregadas sejam as mais compatíveis com o que a empresa espera. O controle das atividades desenvolvidas permite maximizar a probabilidade de que tudo ocorra conforme as regras estabelecidas e ditadas.

Apesar de todas as críticas, a Teoria Clássica é ainda a abordagem mais utilizada para os iniciantes em Administração, pois permite uma visão simples e ordenada. Também para a execução de tarefas administrativas rotineiras, a abordagem clássica disseca o trabalho organizacional em categorias compreensíveis e úteis. Os princípios proporcionam guias gerais que permitem ao administrador manipular os deveres do cotidiano do seu trabalho com mais segurança e confiança.^[15] A Teoria clássica é indispensável na compreensão das bases da moderna Administração.

Como movimento de reação e oposição aos conceitos rígidos e mecanicistas da Teoria Clássica, surge, em 1930, nos Estados Unidos, a Escola Humanística da Administração. Ocorre uma revolução conceitual: a transferência da ênfase antes colocada na tarefa pela Administração Científica e na estrutura organizacional pela Teoria Clássica para a ênfase nas pessoas que trabalham ou participam das organizações.

A Escola Humanística surge com o aparecimento da Teoria das Relações Humanas, graças ao desenvolvimento das ciências sociais, notadamente a psicologia e, em particular, a psicologia do trabalho.

O advento da Teoria das Relações Humanas trouxe uma nova linguagem que passou a dominar o repertório administrativo, pois fala-se agora em motivação, liderança, comunicação, organização informal, dinâmica de grupo etc. Os conceitos clássicos de autoridade, hierarquia, racionalização do trabalho, departamentalização, passam a ser contestados. Subitamente, explora-se o reverso da moeda. O engenheiro e o técnico cedem lugar ao psicólogo e sociólogo. O método e a máquina perdem a primazia em favor da dinâmica de grupo. A felicidade passa a ser vista sob um ângulo diferente, pois o homo economicus cede lugar ao homem social. Essa revolução na Administração ocorreu nos prenúncios da Segunda Guerra mundial, ressaltando o caráter democrático da Administração. ^[16]

Apesar das críticas, não resta dúvida de que a Escola das Relações Humanas abriu novos horizontes à teoria administrativa em duas orientações bem definidas. A primeira orientação é a chamada equação humana: o sucesso das organizações depende diretamente das pessoas. Hoje se reconhece que a maneira como a organização trata e gerencia as pessoas é o segredo do seu sucesso e competitividade. ^[17]

Atualmente, essa herança inestimável da escola humanística está sendo assumida pelas organizações bem-sucedidas do mundo todo. A segunda orientação é o novo papel do administrador. Este deve saber comunicar, liderar, motivar e conduzir as pessoas. Precisa deixar de ser o gerente autocrático e impositivo para ganhar a aceitação das pessoas e seu comprometimento com a organização.

Assim sendo, dentro desta abordagem que credita ao ser humano o sucesso das organizações e, levando-se em conta as estatísticas mundiais de acidente de trabalho, e, principalmente, de grandes desastres, as organizações perceberam que a competitividade e o lucro não são suficientes para sua permanência no mercado. 

Nos tempos hodiernos, as empresas precisam demonstrar atitudes éticas e responsáveis quanto à segurança e saúde no trabalhador e, para serem eficientes em seu gerenciamento, devem desenvolver e implementar um sistema de gestão de segurança e saúde no trabalho.