O processo desapropriatório na criação de parques nacionais. Extensão da justa indenização: valoração da cobertura vegetal?

A Lei 9.985/2000, regulamentando o art. 225, § 1º, incisos I, II, III e VII, da Constituição Federal, instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. Despiciendo destacar a relevância deste instrumento legislativo para que sejam galgados os objetivos preservacionistas e de recuperação ambiental preconizado na Carta Magna de 1988, cuja tábua axiológica erigiu o meio ambiente sadio à qualidade de direito fundamental.

Uma Unidade de Conservação pode ser definida como o espaço territorial e seus recursos naturais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção (art. 2º, inciso I, da Lei 9.985/2000).

De acordo com a disciplina imposta por este diploma novel, as unidades de conservação integrantes do SNUC se subdividem em dois grupos, com características que permitem apartar-lhes com bastante clareza:

a)      Unidade de Proteção Integral – cujo objetivo básico é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos recursos naturais. É composto pelas seguintes categorias: Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Nacional, Refúgio de Vida Silvestre.

b)      Unidades de Uso Sustentável – cujo objetivo básico é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais. É integrado pelas seguintes categorias de unidades de conservação: Área de Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural.

O presente estudo ficará adstrito à análise dos Parques Nacionais, subespécie das Unidades de Proteção Integral, cuja normatização está pontificada no art. 11, da Lei 9.985/2000. Pedimos vênia para transcrever o inteiro teor do citado dispositivo. In verbis:

Art. 11.O Parque Nacional tem como objetivo básico a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico.

§ 1^o O Parque Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.

§ 2^o A visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração, e àquelas previstas em regulamento.

§ 3^o A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este estabelecidas, bem como àquelas previstas em regulamento.

§ 4^o As unidades dessa categoria, quando criadas pelo Estado ou Município, serão denominadas, respectivamente, Parque Estadual e Parque Natural Municipal.

Como visto, o processo de criação de um Parque Nacional passa pela desapropriação das áreas particulares existentes em seus limites. Dessa forma, as Procuradorias Federais Especializadas do IBAMA Brasil afora propõem diversas ações de desapropriação direta, tendo por escopo a regularização fundiária das unidades de conservação a serem criadas.

Nessas demandas, a maior dificuldade enfrentada na relação “Poder Público x desapropriado” reside na fixação do valor da justa indenização. Isto porque, não raro, os proprietários entendem que devem ser indenizados pela cobertura vegetal existente em seu imóvel, mesmo que tais espécimes não sejam passíveis de exploração.

Esta celeuma culmina por procrastinar o processo de desapropriação, inaugurando a fase de instrução, na qual tem-se logrado demonstrar que o conceito de justa indenização não engloba aquela vegetação insuscetível de exploração econômica. Esta situação culmina por gerar prejuízos tanto para a Administração Pública (pois verá postergada a regularização fundiária das “UC’s”) quanto para o particular (que somente no final do processo receberá a totalidade da indenização).

Os conceitos e fundamentos da desapropriação, assim como a abrangência da “justa indenização”, foram abordados pelo Professor José Carvalho dos Santos Filho¹, com a maestria que lhe é peculiar. In verbis:

“Desapropriação é o procedimento de direito público pelo qual o Poder Público transfere para si a propriedade de terceiro, por razões de utilidade pública ou de interesse social, normalmente mediante o pagamento de indenização.

O fato de ser um procedimento de direito público retrata a existência de uma seqüência de atos e atividades do Estado e do proprietário, desenvolvidos nas esferas administrativa e judicial. Sobre esse procedimento, incidem normas de direito público, sobretudo quanto aos aspectos que denotam a supremacia do Estado sobre o proprietário.

O objetivo da desapropriação é a transferência do bem desapropriado para o acervo do expropriante, sendo que esse fim só pode ser alcançado se houver os motivos mencionados no conceito, isto é, a utilidade pública ou o interesse social. E a indenização pela transferência constitui a regra geral para as desapropriações, só por exceção se admitindo, como adiante se verá, a ausência desse pagamento indenizatório”.

(...)

No que respeita à indenização, a regra fundamental está no art. 5º, XXIV, da CF: a indenização tem que ser prévia, justa e em dinheiro. São os princípios respectivamente, da precedência, justiça e pecuniariedade.

(...)

Para que se configure a justiça no pagamento da indenização, deve sta abranger não só o valor real e atual do bem expropriado, como também os danos emergentes e os lucros cessantes decorrentes da perda da propriedade. Incluem-se também os juros moratórios e compensatórios, a atualização monetária, as despesas judiciais e os honorários advocatícios”.

O Mestre Celso Antônio Bandeira de Melo² também abordou em sua obra “Curso de Direito Administrativo” a temática mencionada no parágrafo pretérito. Vejamos:

“À luz do Direito Positivo brasileiro, desapropriação se define como procedimento através do qual o Poder Público, fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem certo, normalmente adquirindo-o para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo no caso de certos imóveis urbanos ou rurais, em que, por estarem em desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a indenização far-se-á em títulos da dívida pública, resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado o seu valor real.

(...)

O fundamento político da desapropriação é a supremacia do interesse coletivo sobre o individual, quando incompatíveis.

O fundamento jurídico teórico consiste na tradução dentro do ordenamento normativo dos princípios políticos acolhidos no sistema.

Corresponde à idéia do domínio eminente de que dispõe o Estado sobre todos os bens existentes no seu território.

O fundamento normativo constitucional encontra-se nos arts. 5º, XXIV, 182, § 4º, III, e 184 e parágrafos do Texto Magno brasileiro.

(...)

Indenização justa, prevista no art. 5º, XXIV, da Constituição, é aquela que corresponde real e efetivamente ao valor do bem expropriado, ou seja, aquela cuja importância deixe o expropriado absolutamente indene, sem prejuízo algum em seu patrimônio. Indenização justa é a que se consubstancia em importância que habilita o proprietário a adquirir outro bem perfeitamente equivalente e o exime de qualquer detrimento.

Para que assim se configure, deve incluir juros moratórios, juros compensatórios, correção monetária, honorários advocatícios e outras despesas, nas condições e termos seguintes.”

Cumpre responder, então, à seguinte indagação: no conceito de justa indenização, deverá estar albergada a cobertura vegetal da propriedade expropriada?

A seguir, será analisada, a título de exemplo, a criação de Parques Nacionais no Extremo Sul da Bahia, região internacionalmente conhecida pela sua biodiversidade e importância, por albergar a maior área remanescente de mata atlântica, considerada patrimônio nacional pela Lei Maior de 1988.

A implantação destes Parques Nacionais tem como fundamento a necessidade de proteger a Mata Atlântica, conservando o meio ambiente e evitando degradações ambientais futuras, que viriam a afetar a fauna e flora na região. A questão ambiental é da maior relevância, tendo a atual Constituição Federal erigido o meio ambiente à bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida.

Quadra destacar que o processo de desapropriação é precedido pela elaboração de um Laudo de Avaliação por profissionais especializados, com a observância de todos critérios técnicos, de forma a aferir o exato valor de mercado das terras expropriadas. Nesta senda, o rigor científico adotado afasta a possibilidade de existência de distorções no valor de mercado das glebas, impedindo que a Administração Pública seja condenada a pagar cifras absurdas, desvinculadas da realidade. Na mesma linha, impede que o particular seja despojado de sua propriedade sem que lhe seja conferido uma justa indenização, que reflita com fidedignidade o valor que seria alcançado na hipótese de comercialização no mercado imobiliário.

A emissão deste Laudo de Avaliação é realizada com supedâneo no método comparativo para avaliação do valor de mercado dos imóveis. Este método pressupõe a coleta de dados relativos a transações com imóveis de características semelhantes ao que está sendo avaliado na região em que este se situa, por intermédio de entrevistas, visitas técnicas, anúncios, cadastros ou informações de corretores. Erros comuns devem ser evitados, para afastar distorções na avaliação, tais como: avaliação da cobertura florestal em duplicidade, utilização de dados especulativos na amostra, a não comprovação das fontes e a desconsideração da legislação florestal em vigor para a região.

Em situações deste jaez – criação de Parque Nacional em áreas de mata atlântica – não há respaldo legal para que seja efetuada a avaliação de madeiras existentes nos imóveis a serem desapropriados. Esta afirmação decorre do fato da avaliação destes ter sido procedida através de uma tomada do valor médio das transações de compra e venda de áreas equivalentes efetuadas na região. Trocando em miúdos: o valor venal praticado já incluía a cobertura florestal e o solo de ditas áreas.

Destarte, o valor estipulado já corresponde à justa indenização, na medida em que o mesmo se coaduna com o valor de mercado da propriedade. Não há que se falar distintamente em “valor do imóvel” e “valor das florestas”. Quando se comercializam ditas terras, o valor pago, por óbvio, já inclui a cobertura florestal existente. Não é possível imaginar que o preço estipulado se refira somente ao solo ou às florestas. Portanto, é inaceitável a pretensão de valorar, separadamente, a cobertura florestal existente na propriedade.

Posta a questão nestes termos, é clarividente que entendimento em sentido contrário ensejará a avaliação em duplicidade da cobertura vegetal existente.Isto porque, repita-se, o valor desta já é considerado na formulação do preço de venda. Considerá-la, novamente, na fixação da justa indenização, significa incorrer em inaceitável bis in idem, situação que configuraria enriquecimento ilícito do Expropriado.

De qualquer forma, ad argumentandum tantum, mesmo que o preço de avaliação alcançado pela Administração Pública não inclua o valor das espécies vegetais existentes, a conclusão acerca da necessidade de indenização do produto florestal individualmente considerado não seria automática. Necessário se faria, antes, perscrutar se a legislação ambiental permite a exploração da vegetação nativa de mata atlântica.

Com efeito, as leis que protegem a mata atlântica prevêem um regime altamente restritivo, estabelecendo diversas hipóteses em que a sua supressão está peremptoriamente vedada. A título de ilustração, vejamos o que dispõem os Decretos 99.547/90 e 750/93, assim como a Lei 11.428/06 (que trata da utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica).

Decreto 99.547/90

Art. 1º Ficam proibidos, por prazo determinado, o corte e a respectiva exploração da vegetação nativa da Mata Atlântica.

Decreto 750/93

Art. 1º Ficam proibidos o corte, a exploração e a supressão de vegetação primária ou nos estágios avançado e médio de regeneração da Mata Atlântica.

Art. 7º Fica proibida a exploração de vegetais que tenha a função de proteger espécies da flora e fauna silvestres ameaçadas de extinção, formar corredores entre remanescentes de vegetação primária ou em estágio avançado e médio de regeneração, ou ainda de proteger o entorno de unidades de conservação, bem como a utilização das áreas de preservação permanente, de que tratam os arts. 2º e 3º da Lei 4.771, de 15 de setembro de 1965.

Lei 11.428/2006

Art. 11. O corte e a supressão de vegetação primária ou nos estágios avançado e médio de regeneração do Bioma Mata Atlântica ficam vedados quando:

I-a vegetação:

a)abrigar espécies da flora e da fauna silvestre ameaçadas de extinção, em território nacional ou em âmbito estadual, assim declaradas pela União ou pelos Estados, e a intervenção ou o parcelamento puserem em risco a sobrevivência dessas espécies;

(...)

c)  formar corredores entre remanescentes de vegetação primária ou secundária em estágio avançado de regeneração;

d) proteger o entorno das unidades de conservação;

e)possuir excepcional valor paisagístico, reconhecido pelos órgãos executivos competentes do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA;

Dessa forma, nos casos em que o ordenamento jurídico proíbe a exploração ou extração da vegetação de mata atlântica, será impossível pretender obter uma indenização correspondente ao valor da cobertura vegetal existente no imóvel a ser expropriado. Caso a área não fosse desapropriada pelo Poder Público, ainda assim o proprietário não poderia suprimir e comercializar as árvores nela localizadas.

Percebe-se, portanto, que, independentemente do prisma sob o qual se analise a questão, é inarredável uma conclusão: é incabível qualquer indenização ou compensação que leve em conta o valor da vegetação de mata atlântica cuja exploração é vedada. A rigor, sequer seria possível valorar este produto florestal, pois, sendo inegociável, inviabilizado restaria o arbitramento de seu valor de mercado.

A jurisprudência pátria não destoa da tese suso esposada, consoante se observa da análise dos precedentes a seguir reproduzidos:

RECURSO ESPECIAL Nº 904.628 - BA (2006/0242840-4)

RELATORA: MINISTRA DENISE ARRUDA

RECORRENTE: SÃO MARCOS AGRICULTURA S/A

RECORRIDO: INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA -INCRA

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. NÃO-OCORRÊNCIA. COBERTURA VEGETAL NATIVA. INDENIZAÇÃO EM SEPARADO. INVIABILIDADE.

(...)

3. Seguindo-se a mais recente orientação jurisprudencial desta Corte, tem-se que a cobertura vegetal nativa somente será objeto de indenização em separado caso comprovado que vinha sendo explorada — devidamente autorizada pelos órgãos ambientais competentes — pela parte expropriada anteriormente ao processo expropriatório, hipótese afastada no caso dos autos.

(...)

Recurso especial desprovido.

RECURSO ESPECIAL Nº 450.270 - PA (2002/0089178-5)

RELATOR: MINISTRO JOÃO OTÁVIO DE NORONHA

RECORRENTE: CARLOS ALBERTO OLIVEIRA NETO

RECORRIDO: INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA – INCRA

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. DESAPROPRIAÇÃO. INDENIZAÇÃO DA COBERTURA VEGETAL. EXPLORAÇÃO ECONÔMICA. PROJETO DE MANEJO FLORESTAL SUSTENTADO. ÁREA REMANESCENTE. LAUDO PERICIAL. JUROS COMPENSATÓRIOS. PREQUESTIONAMENTO. REEXAME DE PROVA. SÚMULA N. 7/STJ.

1. A exploração econômica dos recursos florestais incorporados à propriedade desapropriada é pressuposto jurídico da indenização em separado, de modo que, não-caracterizado o proveito comercial, a juízo das instâncias ordinárias, inclui-se o valor da cobertura vegetal no preço de mercado da gleba, nos termos do art. 12, § 2º, da Lei n. 8.629/93, com a redação dada pela MP n. 1.577/97 e reedições.

2. Deve ser objeto de indenização em separado a área de mata explorada com base em projeto de manejo florestal sustentado aprovado pelo IBAMA.

(...)

8. Recurso parcialmente conhecido e, nessa parte, parcialmente provido.

RECURSO ESPECIAL 123835/SP (1997/0018428-5)

RELATOR: MINISTRO MILTON LUIZ PEREIRA

DESAPROPRIAÇÃO. INDENIZAÇÃO. COBERTURA VEGETAL. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. IMPOSSIBILIDADE DE EXPLORAÇÃO ECONÔMICA PREEXISTENTE AO ATO EXPROPRIATÓRIO. IMÓVEL QUE SE ENCONTRA SITUADO NO PERÍMETRO DA MATA ATLÂNTICA. APLICAÇÃO AO MESMO DO ARTIGO 225, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. JUROS COMPENSATÓRIOS. INCIDÊNCIA A PARTIR DA DATA EM QUE FOI PROPOSTA A AÇÃO DIRETA DE DESAPROPRIAÇÃO. VALOR DA TERRA NUA FIXADO COM BASE NAS PROVAS, PELO QUE INCIDE A SÚMULA 07/STJ. IMPOSSIBILIDADE DE INDENIZAÇÃO DA COBERTURA VEGETAL DE ÁREA CONSIDERADA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. RECURSO ESPECIAL DO ESTADO DE SÃO PAULO PARCIALMENTE PROVIDO E RECURSO DO EXPROPRIADO DESPROVIDO.

1. Não é devida indenização pela cobertura vegetal de imóvel desapropriado se já anteriormente à dita desapropriação, configurada estava a impossibilidade de sua exploração econômica. Não resta, destarte, caracterizado o prejuízo a ensejar a indenização. Ademais, deve salientar-se que o imóvel expropriado insere-se naqueles do artigo 225, § 4º, da Constituição Federal.

(...)

4. Não é devida indenização da cobertura vegetal considerada de preservação permanente.

5. Recurso especial do Estado de São Paulo parcialmente provido e Recurso Especial do expropriado, desprovido.

A Lei 9.985/2000, no seu art. 45, pôs uma pá de cal na discussão a respeito da possibilidade ou não de indenização da cobertura vegetal integrada por espécies cuja exploração é proibida. Confira-se:

Art. 45. Excluem-se das indenizações referentes à regularização fundiária das Unidades de Conservação, derivadas ou não de desapropriação:

(Vetado.)

(Vetado.)

as espécies arbóreas declaradas imunes de corte pelo Poder Público;

expectativas de ganhos e lucro cessante;

(...)

Por tudo quanto exposto, é possível afirmar:

a)      Não há falar-se em valor da terra nua e valor da cobertura florestal separadamente. O valor de mercado do imóvel, apurado no processo de desapropriação, já reflete ambas variáveis. Caso se considere, de forma apartada, o valor das espécies vegetais existentes na área, incorrer-se-á na duplicidade de avaliação, ensejando enriquecimento ilícito para o particular expropriado.

b)      Ad argumentandum tantum, caso se opte por avaliar separadamente a cobertura vegetal, mister se faz que esta vegetação seja passível de supressão e exploração econômica. Sendo proibida, mais pulsante ainda será a necessidade de desconsiderá-la no quantum indenizatório a ser fixado.

Referências Bibliográficas

1- CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 19.ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p.726, 755-756.

2- BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 15.ed. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 2002. p. 734, 752-753.

Disponivel em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.42101&seo=1>