INTRODUÇÃO
Para que o Direito cumpra seu papel social é necessário que seja irrigado por canais informativos, pelos quais correm os valores morais, sociais, éticos e humanos que emanam das fontes pricipiológicas do Direito.
No Direito Tributário não é diferente. Para que sua aplicação se dê de forma correta, cumpre ao aplicador do Direito, recorrer tanto aos princípios gerais do Direito como aos princípios específicos da matéria tributária.
Não é o desiderato do presente artigo esgotar a discussão sobre o tema, mas sim trazer à baila, com amparo nos princípios do Direito Tributário, a discussão sobre a possibilidade de se considerar a tributação do IPTU com base no princípio da seletividade e não da progressividade.
Para tanto, de início, discorreremos sobre os princípios que se relacionam com o tema proposto, analisando suas nuances e disposições legais para, depois, contrapondo os dados apresentados, apresentar nossa proposta.
1. PRINCÍPIO DA ISONOMIA OU IGUALDADE
O art. 5º da Constituição da República Federativa Brasileira de 1988 inaugura o tratamento dado aos direitos e garantias fundamentais da seguinte forma:
Art. 5º - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
O princípio da isonomia ou igualdade é um dos princípios maiores da Carta Magna brasileira, do qual derivam outros demais princípios, normas e leis infraconstitucionais.
Tal princípio deriva da máxima aristotélica de tratar aos iguais de forma igual e aos desiguais de forma desigual, na medida da sua desigualdade, a fim de igualá-los. Mas a coisa não é tão simples assim.
Apesar de, em nossa Constituição, o referido princípio se alinhar com a igualdade perante a lei, no Direito estrangeiro registra-se uma distinção entre igualdade perante a lei (igualdade formal) e igualdade na lei (igualdade material), que são duas coisas bem diferentes.
Igualdade perante a lei corresponde a aplicar as normas jurídicas gerais aos casos concretos, na conformidade com o que elas estabelecem, mesmo que disso advenha uma possível discriminação, por isso, é uma igualdade meramente formal. Por seu turno, igualdade na lei impõe que na aplicação das normas jurídicas não haja distinções que não sejam autorizadas pela própria constituição. Em resumo, a primeira é uma exigência feita a todos os que aplicam as normas gerais aos casos concretos e a segunda é uma exigência feita tanto aos que criam as normas jurídicas legais quanto aos que as aplicam aos casos concretos.
Conforme leciona José Afonso da Silva
Ente nós, essa distinção é desnecessária, porque a doutrina e a jurisprudência já firmaram, há muito, a orientação de que a igualdade perante a lei tem o sentido que no exterior se dá à igualdade na lei, ou seja, o princípio tem como destinatário tanto o legislador como os aplicadores da lei. (SILVA, 2008, p. 215)
A previsão legal da igualdade na Constituição também adentra ao campo do Direito Tributário, quando na Carta Maior brasileira encontramos capitulado em seu art. 150, II, o seguinte preceito:
Art. 150 - Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: [...] I
I – instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos;
A previsão legal acima consiste em uma das limitações ao poder de tributar impostas ao Estado. Dessa forma, temos que um dos princípios que norteiam o Direito Tributário é o princípio da igualdade. Quanto ao referido princípio, Eduardo Sabbag obtempera:
Trata-se de postulado específico que veda o tratamento tributário desigual a contribuintes que se encontrem em situação de equivalência ou equipolência. Enquanto o art. 5º expõe a igualdade de modo genérico, o art. 150, II da CF/88 explora-a de modo específico, fazendo-a convergir para a seara da tributação. (SABBAG, 2009, p. 94)
Com base no postulado constitucional da isonomia, deve se estabelecer um mecanismo de incidência tributária que seja justo, de forma a igualar, observadas as devidas proporções, aqueles de quem pode se cobrar mais com aqueles de quem pode se cobrar menos, impedindo, também, que sejam concedidas a determinadas categorias de contribuintes (amigos do rei) algum privilégio tributário em detrimento de outras, que seriam mais sacrificadas.
2. PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA
Outro princípio norteador do Direito Tributário é o da capacidade contributiva. Intimamente ligado ao princípio da isonomia, sendo um desdobramento deste, o princípio da capacidade contributiva é a efetivação da justa tributação, na medida em que se cobra o tributo na exata proporção da capacidade econômica do contribuinte, ou seja, os contribuintes dotados de maior poder aquisitivo devem pagar impostos com alíquotas maiores, de forma que o sacrifício econômico por eles sentidos seja proporcionalmente maior do que o suportado pelos contribuintes com menor poder econômico, de forma a não impor a quem tem menor capacidade econômica o mesmo ônus tributário de quem, de outra forma, tem “bala da agulha”.
Nesse sentido é o teor do § 1º do art. 145 da CF/88, in verbis:
§ 1º - Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.
A efetividade de tal princípio se dá com a atuação do Estado na identificação da capacidade econômica do contribuinte através do conhecimento de seu patrimônio, rendimento e respectivas atividades econômicas.
Para explicar melhor a relação do princípio da capacidade contributiva com o princípio da isonomia, Eduardo Sabbag (2009, p. 109), em sede de didática, divide a igualdade em igualdade horizontal e igualdade vertical.
Nesse diapasão, a igualdade horizontal exige que os contribuintes com igual capacidade de pagar, contribuam com a mesma quantidade de pecúnia, subsumindo-se na idéia de tratamento igual para todos. Por seu turno, a igualdade vertical imprime a idéia de que os contribuintes com desigual capacidade de pagar deverão fazê-lo em quantidades de pecúnia desiguais, ou seja, tratamento desigual para os desiguais.
3. PRINCÍPIO DO NÃO-CONFISCO
Por confisco tributário, Sabbag, citando Paulo César Baria de Castilho, conceitua:
Confisco tributário consiste em uma ação do Estado, empreendida pela utilização do tributo, a qual retira a totalidade ou parcela considerável da propriedade do cidadão contribuinte, sem qualquer retribuição econômica ou financeira por tal ato. (SABBAG, 2009, p. 191)
Em sede de previsão constitucional, capitula o art. 150, IV da CF/88
Art. 150 - Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: [...]
IV – utilizar tributo com efeito de confisco.
Veja que a Constituição fala de efeito de confisco que, na lição de Vittorio Cassone (2008, p. 122) não se confunde com o confisco propriamente dito.
Para o douto professor resta caracterizado o efeito de confisco toda vez que a tributação afeta seriamente uma atividade, através de uma tributação elevada, ou através de uma penalidade pecuniária muito alta, o que implica em inconstitucionalidade. Por conseqüência, se toda a renda for absorvida pela tributação excessiva, ultrapassa-se o efeito de confisco para adentrar ao próprio confisco.
Resumo da ópera: quando o Estado, com base em seu poder de império, impõe a determinado contribuinte uma alta alíquota tributária ou excessiva penalidade pecuniária, de forma a dizimar seu patrimônio, diz-se que há confisco tributário.
Impende ilustrar a relação do princípio da capacidade contributiva com o princípio do não confisco. Para tanto, contamos com a lição de Vittorio Cassone, citando Klaus Tipke, assinalando que “a capacidade contributiva termina, de todo modo, onde começa o confisco, que leva à destruição a capacidade contributiva”. (CASSONE, 2008, p. 123)
4. PRINCÍPIO DA PROGRESSVIDADE
Entende-se por progressividade tributária o princípio que consagra a majoração da carga tributária pelo aumento da alíquota aplicável na proporção em que há o aumento da base de cálculo. Dessa forma quanto maior a base de cálculo, maior será a alíquota aplicável.
O princípio da progressividade está estreitamente relacionado com o princípio da isonomia, pois visa garantir uma igualdade de tratamentos para os iguais e tratamento desiguais para os desiguais, na justa medida da sua desigualdade.
Relaciona-se também com o princípio da capacidade contributiva, que regula o potencial que cada contribuinte tem para pagar tributo, ou seja, pagando segundo sua capacidade econômica.
Sabbag (2009, p. 122) observa que o critério da progressividade está afinado com o aspecto quantitativo do tributo, se desdobrando em duas modalidades distintas, quais sejam:
-
Progressividade fiscal, que prima pela finalidade meramente arrecadatória, que permite onerar a maior riqueza tributável com alíquotas maiores;
-
Progressividade extrafiscal, de caráter eminentemente regulatório, visando à modulação da conduta do contribuinte.
À guisa de preceito legal, encontramos na Constituição da República a progressividade tributária prevista para os seguintes impostos:
Imposto Territorial Rural (ITR), no art. 153, § 4º, I, da CF/88, in verbis:
§ 4º - O imposto previsto no inciso VI do caput (ITR) será progressivo e terá suas alíquotas fixadas de forma a desestimular a manutenção de propriedades improdutivas.
Imposto de Renda (IR), no art. 153, § 2º, I da CF/88, in verbis:
§ 2º - O imposto previsto no inciso III (IR) será informado pelos critérios da generalidade, da universalidade e da progressividade, na forma da lei.
Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana (IPTU), no art. 156, § 1º, da CF/88, in verbis:
§ 1º - Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o artigo 182, § 4o, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá:
I – ser progressivo em razão do valor do imóvel; e
II – ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.
Ainda sobre o IPTU, dispõe a Constituição da República, em seu art, 182, § 4º, I, in verbis:
Art. 182 - A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes.
§ 4o É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: [...]
II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
Em decisão recente, mais precisamente em 01/12/2010, o plenário do Supremo Tribunal Federal julgou constitucional a lei paulistana que instituiu a cobrança de IPTU. A constitucionalidade da referida lei foi questionada justamente por causa da progressividade do IPTU nela prevista. Assim, temos que
A decisão foi tomada no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 423768, interposto pelo município de São Paulo contra decisão do extinto 1º Tribunal de Alçada do Estado de São Paulo (TA/SP), que considerou inconstitucional a lei municipal em questão, contestada pela empresa Ifer Estamparia e Ferramentaria Ltda.
[...]
O caso, segundo o ministro Ayres Britto, trata-se de “justiça social imobiliária, com tratamento desigual para quem é imobiliariamente desigual”. Ou seja, deve pagar mais tributos aquele que tem mais bens imobiliários e maior capacidade contributiva, e a alíquota variável cumpre melhor essa função, se a base de cálculo do IPTU é o valor venal da propriedade. (STF, 2010)
5. PRINCÍPIO DA SELETIVIDADE
O princípio da seletividade tributária está relacionado com a cobrança de alíquotas maiores ou menores de imposto com base na essencialidade do bem tributado. Nesse caso. não se aumenta a alíquota conforme o aumento da base de cálculo, mas sim conforme a maior ou menor essencialidade do bem tributado. Nesse sentido é a previsão do art. 48 do Código Tributário Nacional, que prevê in verbis, que “o imposto é seletivo em função da essencialidade dos produtos”.
Sabbag citando Aliomar Baleeiro assinala que:
A palavra essencialidade refere-se à adequação do produto à vida do maior número de habitantes do país. As mercadorias essênciais à existência civilizada deles devem ser tratadas mais suavemente ao passo de que as maiores alíquotas devem ser reservadas aos produtos de consumo restrito, isto é, o supérfluo das classes de maior poder aquisitivo. (SABBAG, 2009, p. 140)
Assim sendo cumpre ao Estado impor maior carga tributária a produtos considerados supérfluos, que não estejam listados como gêneros de primeira necessidade aspirados pela população. Sobre esses bens, ao contrário dos essenciais, deve recair uma certa repulsa social, como é o caso das bebidas alcoólicas e o cigarro.
São produtos que movimentam anualmente uma enorme cifra em dinheiro. No caso do cigarro e das bebidas alcoólicas pesa, como fator que leva ao alto consumo (e ao alto lucro do fabricante), a dependência química que tais produtos produzem.
A previsão constitucional para a seletividade tributária alcança apenas o IPI e o ICMS. O primeiro recai sobe a fabricação do produto e o segundo recai sobre sua circulação no mercado.
Quanto ao IPI, a CF/88 preconiza que a seletividade é obrigatória. Esse é o preceptivo do § 3º do art. 153 da Carta Maior, in verbis;
Art. 153 - Compete à União instituir impostos sobre: [...]
IV – produtos industrializados;
§ 3o O imposto previsto no inciso IV:
I – será seletivo, em função da essencialidade do produto;
Quanto ao ICMS, a previsão é para que sua aplicação seja facultativa, nos termos do § 2º do art. 155, da Constituição, in verbis:
Art. 155 - Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: [...]
II – operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior;
§ 2o O imposto previsto no inciso II atenderá ao seguinte: [...]
III – poderá ser seletivo, em função da essencialidade das mercadorias e dos serviços;
Oportuno registrar a posição de Cláudio Carneiro (2009, p. 361), observando que “quando o ICMS passa a ser seletivo ele deixa de exercer a função de imposto fiscal para exercer a função excepcionalmente extrafiscal”.
Em sede de informação, a página eletrônica do Ministério do Planejamento veiculou matéria do jornal Estado de São Paulo, de 20/08/2010, que trata de projeto de lei que pretende alterar as alíquotas do IPI sobre os cigarros, com vistas a aumentar a arrecadação do fisco. Trecho da matéria remete aos valores que circulam no mercado nacional em decorrência da existência da indústria tabajista. Vejamos.
A cadeia do fumo movimenta R$ 17 bilhões por ano no País, de acordo a Associação dos Fumicultores do Brasil. Desse total, R$ 8,4 bilhões ficam com o governo, sob a forma de impostos, R$ 3 bilhões remuneram os fabricantes, R$ 4,5 bilhões são destinados aos produtores de fumo e R$ 933 milhões aos varejistas.
Reação. Os grandes fabricantes de cigarros estão divididos sobre o assunto. Consultada pela coluna, a Souza Cruz, que detém 62% do mercado, se posicionou favoravelmente à manutenção da atual tributação. Já a rival Philip Morris, que fica com uma fatia de cerca de 10%, vê como positiva, em princípio, a iniciativa de buscar mudanças na legislação. (FOLHA DE SÃO PAULO, 2010)
Pelos números apresentados, tem-se uma noção de quanto lucro o vício do cigarro proporciona aos fabricantes de tabaco. Justo, então, que se tribute tais receitas na medida da sua não-essencialidade à população, bem como na medida da arrecadação das indústrias à custa da saúde da população, já que as conseqüências do vício serão custeadas pelo Estado, no tratamento de saúde dos dependentes.
De acordo com a Tabela de Incidência do IPI (TIPI), referente ao Decreto 6.006/06, sobre os cigarros contendo tabaco (classificação fiscal nº 2402.20.00) incide uma alíquota de 330%, ou seja, se o produto tem custo de produção de R$ 10,00, a indústria deverá recolher R$ 33,00 aos cofres do Estado. Já com relação à bebida alcoólica, a tabela prevê a incidência de alíquota de 60% sobre bebidas como aguardente, whisky, vodca, licores, etc. Mesmo assim, o consumo desses produtos cresce a cada dia e o consumidor é quem paga a conta.
Pelo exposto, em sede de seletividade tributária, fica evidente a intenção do Estado em onerar mais os produtos supérfluos, os que ganham mais e que impõem à sociedade um ônus que nada tem a ver com o bem-estar social.
6. A SELETIVIDADE NO IPTU
É de se ressaltar que a seletividade, como prevista na legislação constitucional tributária, contempla somente dois impostos indiretos, o IPI e o ICMS, que são impostos reais, pois não levam em consideração a subjetividade do contribuinte, caso dos impostos pessoais
É de se ressaltar, também, que tais impostos são indiretos, ou seja, o contribuinte paga o tributo via responsável tributário. Isso quer dizer que o fabricante ou agente movimentador do produto recolhe o imposto e o cobra do consumidor final, embutido no preço.
Nesse passo, com fincas no que já foi ate aqui exposto a respeito de progressividade no IPTU e seletividade tributária, registra-se interessante observação feita pelo professor Cláudio Carneiro quando assinala
Em relação ao IPTU, entendemos que a edição da EC 29/00, que modificou o art. 156, § 1º da CF/88 permitiu, em seu inciso II, que o IPTU tenha alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel, o que significa que o referido imposto municipal passa a ser seletivo em função do bairro, ou região da cidade, ou da finalidade comercial, atendendo à pretensa variação da capacidade contributiva. (CARNEIRO, 2009, p. 361)
Reproduzimos aqui a previsão do art. 156, § 1º do Diploma Constitucional in verbis:
§ 1º - Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o artigo 182, § 4o, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá:
I – ser progressivo em razão do valor do imóvel; e
II – ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.
O inciso I mantém a previsão da incidência da progressividade, não inovando em nada, pois a progressividade se refere a aumento de alíquota atrelado ao aumento da base de cálculo que, no caso do IPTU, é o valor do imóvel.
Por sua vez, quando o inciso II prevê que a alíquota do imposto poderá ser maior ou menor em função da localização e do uso do imóvel, isso remete ao entendimento de que a cobrança do IPTU, em alguns casos, poderá ser feita levando-se em conta a propriedade de determinados tipos de imóveis.
Em um caso, por exemplo, poder-se-ia tributar de forma mais gravosa o proprietário de um lote que, mesmo em uma boa localidade, se encontra vago, à espera de valorização imobiliária. Muitas vezes, tais imóveis não recebem nem a devida manutenção, servindo de guarida para marginais, usuários de drogas ou mesmo como moradia de roedores e animais peçonhentos.
Um segundo exemplo de imóveis que poderiam ser tributados de forma mais severa é o caso de lotes urbanos onde o proprietário edifica uma estrutura que serve apenas para lazer, com piscina, salão de festas, playground, etc., sem cunho residencial. Isso equivale a dizer que a função social do imóvel cedeu lugar ao poder econômico, ao luxo e à não essencialidade prevista no Código Nacional.
Dessa forma, pegando carona na colocação do eminente doutrinador, não é inócuo dizer da possível aplicação da seletividade tributária ao IPTU. Assim, imóveis que não estão atendendo à sua função social, sendo usados como objeto de enriquecimento ou luxo, devem ser tributados mais severamente, obedecendo à relação entre função social e benefício produzido ao seu dono, ou seja, o lucro e luxúria à custa do bem-estar da coletividade, que em nada se beneficia de um imóvel vazio ou que muitas vezes gera intranqüilidade aos moradores vizinhos.
CONCLUSÃO
Num país onde a divisão da riqueza é feita de forma desigual e injusta, em que a menor parte da população é detentora da maior parte da riqueza, é de se esperar que o Poder Público atue no sentido de coibir o enriquecimento de quem já é abastado e o aumento da miserabilidade dos menos afortunados.
Diante do exposto, impõe-se a necessidade de instituição de alíquotas mais pesadas, por parte do poder público municipal, para casos como os alhures citados, com o fito de inibir tais práticas enriquecedoras. Mesmo que a definição na lei não se altere, permanecendo reinante sobre o IPTU o critério da progressividade, considerando a não-essencialidade de tais bens, pugna-se pela aplicação analógica do princípio da seletividade ao referido imposto.
Impende lembrar que aplicar ao IPTU os critérios da seletividade tributária, com intuito de barrar o enriquecimento ilícito e proporcionar bem-estar à coletividade, em nada fere os princípios da isonomia tributária, da capacidade contributiva e do não confisco.
7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
CARNEIRO, Cláudio. Curso de Direito Tributário e Financeiro. Lumen Iuris: Rio de Janeiro, 2009.
CASSONE, Vittorio. Direito Tributário. 19 ed. Atlas: São Paulo, 2008.
PLANEJAMENTO, Ministério do. Brasília, 2010. Disponível em: https://Conteúdo [2]
clippingmp.planejamento.gov.br/cadastros/noticias/2010/8/20/projeto-quer-aumentar-ipi-dos-cigarros-mais-caros.
SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário. 1 ed. Saraiva: São Paulo, 2009.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 30 ed. Malheiros: São Paulo, 2008. p. 215
STF, Notícias do. Brasília, 2010. Disponível em : http://www.stf.jus.br/ [3] portal/cms/
verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=167302&tip=UN. Acesso em 02/11/201
Disponível em: http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/6238/Aplicacao-do-principio-... [4]