Sumário: 1. Considerações iniciais; 2. Da aposentadoria por invalidez permanente; 3. Do alcance do art. 40, I, § 1º, da Lei Maior;4. Análise breve dos argumentos apresentados pela União no RE no 656860; 5. Considerações finais; 6. Referências bibliográficas.
Resumo: Este artigo discute brevemente as normas que disciplinam a aposentadoria por invalidez de servidor titular de cargo efetivo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.Nesse sentido, o trabalho procura especificamente apresentar os principais argumentos que levam à taxatividade do rol fixado em lei infraconstitucional de doenças que ensejariam a concessão do benefício com proventos integrais.
Palavras-chave: Constituição Federal. Aposentadoria por invalidez. Servidor. Doença. Taxatividade.
1. Considerações iniciais
A Previdência Social brasileira, uma das espécies do gênero Seguridade Social[1] [2], “é formada por dois regimes básicos, de filiação obrigatória, que são o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e os Regimes Próprios de Previdência Social dos servidores públicos e militares.” (GOES, 2012, p. 15).Além desses dois regimes obrigatórios, há ainda o Regime de Previdência Complementar, de natureza privada, cuja adesão é facultativa[2] [3].
No âmbito dos RPPS, a Constituição Federal, em seu art. 40, caput, assegura “aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, (...) regime de previdência de caráter contributivo e solidário.” Em seguida, a Lei Maior determina que, para esse regime, devem contribuir o respectivo ente público, os servidores ativos e inativos e os pensionistas, “observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo”. Observe-se, portanto, que as normas fixadas pela Constituição, através da aludida norma, dirigem-se as servidores ocupantes de cargos efetivos nos três níveis de governo.
Em seguida, traça a Carta de 1988 diversas regras relativas à aposentadoria de tais servidores públicos, dividindo-a em voluntária– em que se combinam requisitos de tempo de serviço com tempo de contribuição – e involuntária – decorrente de idade avançada ou de invalidez para o trabalho.
No tocante à aposentadoria por invalidez, determina a Constituição que os servidores públicos acima mencionados serão aposentados “por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei.” (art. 40, § 1º, I).
Feita essa breve introdução a respeito do tema, este artigo pretende fazer uma breve abordagem sobreos principais argumentos acerca de o direito à aposentadoria por invalidez em caso de doença poder se dar com proventos integrais em qualquer situação ou se, por outro lado, seria necessária a previsão da doença em lei ordinária.
Para isso, será feita primeiramente uma breve análise sobre as espécies de aposentadoria por invalidez permanente previstas na Carta de 1988. O trabalho abordará, ainda, o alcance da norma prevista no art. 40, inciso I, § 1º, da Lei Maior e, em seguida, serão apresentados os argumentos postos pela União em seu pedido de ingresso no Recurso Extraordinário nº 656860, quetramita perante o Supremo Tribunal Federal.
2. Da aposentadoria por invalidez permanente
A aposentadoria por invalidez permanente “é a que se baseia, para a sua concessão, no estado de incapacidade permanente do indivíduo, o qual se acha impossibilitado de trabalhar”, ficando estabelecido que os proventos serão “proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se advier de acidente em serviço, moléstia profissional, doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei.” (BULOS, 2007, p. 838).
Pela leitura do § 1º do inciso I do art. 40 da Carta de 1988, verifica-se que o constituinte previu duas hipóteses de aposentadoria por invalidez permanente dos servidores públicos efetivos.
A primeira delas constitui a regra geral. Estabelece a Constituição, no início do aludido dispositivo, que os servidores titulares de cargos efetivos nas três esferas de governo sejam aposentados por invalidez com proventos proporcionais ao tempo de contribuição. Esse regra vai ao encontro dos critérios fixados pelo legislador constituinte no caput do art. 40, quando determina que, no âmbito dos RPPS, sejam “observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.”
De fato, quando o servidor for acometido por alguma incapacidade permanente que lhe impossibilite o trabalho, ser-lhe-á concedida a aposentadoria por invalidez. Entretanto, constituindo-se o RPPS em um sistema contributivo[3] [4], para que não haja desequilíbrio nas contas, essa aposentadoria será proporcional ao tempo de contribuição.
A segunda regra traz uma exceção a essa primeira. Estabelece, assim, a Lei Maior que, quando a incapacidade se originar de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei, a aposentadoria por invalidez será concedida com proventos integrais.
Nesse segundo caso, a Constituição optou por ressaltar o aspecto solidário do regime, já que o benefício será concedido independentementedo tempo de contribuição. Isso porque o poder constituinte entendeu quecertas situações, por sua gravidade ou origem, constituiriam um gravame maior a ser suportado pelo servidor acometido pela incapacidade. Nessas situações, a Lei Maior simplesmente determina a aposentadoria por invalidez com proventos integrais, independentemente do tempo de contribuição.
Mas há ainda um detalhe a ser aprofundado. Quando a Constituição fala em doença grave, contagiosa ou incurável, ela remete à lei a definição de tais enfermidades. Cabe, neste ponto, abordarmos o alcance desse dispositivo constitucional, quando ele remete à legislação infraconstitucional sua regulamentação. Ou seja, se o rol de doenças elencados pela legislação infraconstitucional seria taxativo. É o que será feito no tópico a seguir.
3. Do alcance do art. 40, I, § 1º, da Lei Maior
Em célebre obra, Silva (2001)esclarece que as normas constitucionais, quanto à sua eficácia, podem ser divididas em: (i) normas de eficácia plena[4] [5] – autoaplicáveis, que contêmtodos os elementos e requisitos para a sua incidência direta; (ii) normas de eficácia contida[5] [6]–aquelas regulamentadas pelo poder constituinte, em relação às quais o legislador infraconstitucional pode estabelecer restrições adicionais; e (ii) normas de eficácia limitada –não possuem autoaplicabilidade, dependendo de regulamentação pelo legislador infraconstitucional para produzirem efeitos.
Nesse sentido, o inciso I do § 1o do art. 40 da Lei Maior, ao determinar a aposentadoria por invalidez, com proventos integrais, em casos de doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei, remeteu ao legislador infraconstitucional a regulamentação da matéria. Insere-se esse dispositivo, portanto, na espécie de norma constitucional de eficácia limitada.
Se o legislador constituinte quisesse dispor em sentido contrário, ou seja, se o poder constituinte pretendesse conferir aplicabilidade plena ao dispositivo constitucional, não teria feito a menção à lei em sua parte final. Nessa situação hipotética, toda e qualquer doença grave, contagiosa ou incurável ensejaria a concessão do benefício de aposentadoria por invalidez. Entretanto, esse não foi o desejo do poder constituinte, que expressamente remeteu ao legislador ordinário a regulamentação da matéria.
Assim, pode-se concluir que a doença grave, contagiosa ou incurável apta a ensejar a percepção, pelo servidor ocupante de cargo efetivo, da aposentadoria por invalidez, será aquela estabelecida em lei.
Feitas essas observações sobre o alcance do dispositivo constitucional, passa-se, neste momento, à análise dos argumentos apresentados pela União em seu pedido de ingresso no Recurso Extraordinário no 656860, que tramita perante o Supremo Tribunal Federal, no qual se discute o tema ora analisado.
4. Análise breve dos argumentos apresentados pela União no RE no 656860
Conforme mencionado acima, o inciso I do § 1o do art. 40 da Constituição Federal constitui norma de eficácia limitada, já que remete à lei a regulamentação da doença grave, contagiosa ou incurável apta a ensejar a aposentadoria por invalidez.
No âmbito federal, a listagem dessas doenças está prevista no § 1o do inciso I do art. 186 da Lei no8112/90[6] [7]. Não há, portanto, que se falar em inércia ou desídia da União na regulamentação do dispositivo constitucional. Da mesma forma, os Estados e Municípios devem editar suas legislações trazendo a lista das doenças que se enquadram na norma constitucional.
Caso o ente da Federação não edite a norma regulamentando o dispositivo constitucional, há decisãode ambas as Turmas do STF no sentido de que, nesses casos, os proventos serão sempre proporcionais, caindo, portanto, na regra geral. De fato, entende a Corte que “o direito aos proventos integrais pressupõe lei em que especificada a doença.”[7] [8]
Por sua vez, no ponto que importa para a presente discussão, há decisões de Tribunais entendendo que, a despeito da existência de diploma normativo listando as doenças graves, contagiosas e incuráveis, a lei não poderia prever todas as hipóteses, trazendo um rol meramente exemplificativo.
Foi o que ocorreu, por exemplo, na decisão exarada pelo Tribunal de Justiça do Mato Grosso, durante o julgamento do MS 319412010,que determinou a concessão de proventos integrais a uma servidora estadual aposentada por invalidez, a despeito do fato de a doença geradora da incapacidade não estar prevista no estatuto funcional próprio como doença incurável autorizadora do pagamento desse tipo de proventos. Veja-se a ementa do acórdão:
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO – APOSENTADORIA POR INVALIDEZ – LAUDO MÉDICO PERICIAL AFIRMA TER A IMPETRANTE DOENÇA INCURÁVEL NÃO PREVISTA NO ROL NO § 1º DO ARTIGO 213, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 04/90 – DESNECESSIDADE – ROL NÃO TAXATIVO – DIREITO A APOSENTADORIA COM PROVENTOS INTEGRAIS – SEGURANÇA CONCEDIDA.
Se a perícia médica asseverou que a impetrante tem doença incurável não descrita no rol do § 1º do artigo 213 da Lei Complementar nº 04/90, tem a impetrante o direito à aposentadoria com proventos integrais, pois não há como considerar taxativo o rol descrito na lei, vez que é impossível a norma alcançar todas as doenças consideradas pela medicina como graves contagiosas ou incuráveis.
O Estado do Mato Grosso, irresignado com tal decisum, manejou recurso extraordinário (RE nº 656860) para a Suprema Corte, onde a questão discutida teve sua repercussão geral reconhecida, em decisão assim ementada:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR INVALIDEZ COM PROVENTOS INTEGRAIS. DOENÇA INCURÁVEL NÃO PREVISTA NO ROL LEGAL. PRESENÇA DA REPERCUSSÃO GERAL DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL DISCUTIDA. Possui repercussão geral a questão constitucional alusiva à concessão de aposentadoria por invalidez com proventos integrais nos casos em que a doença incurável não estiver prevista no rol legal.
No âmbito do STF, cabe destacar que, em 24.04.2013, a União formulou ingresso no feito na qualidade deamicuscuriae, nos termos do art. 543-A, §6º, do Código de Processo Civil, e do art. 323, §2º, do Regimento Interno da Corte.
A relevância da análise da manifestação da União sobressai devido ao RPPS por ela administrado, que possui o maior número de beneficiários. Ademais, compete ao ente central (i) a orientação, supervisão e acompanhamento dos demais RPPS; e (ii) a elaboração de normas gerais que nortearam esses regimes (art. 9º da Lei nº 9.717/98[8] [9]).
Alinhando-se às teses apresentadas pelo estado recorrente, o ente central, após fazer um resgate histórico da disciplina constitucionalda aposentadoria por invalidez, afirmou que “desde sempre, o ordenamento constitucional tem contemplado as hipóteses de aposentadoria involuntária com proventos proporcionais ao tempo de contribuição.” E que “A integralidade sempre foi uma exceção, cuja concretização somente se dará se assim a lei autorizar.”[9] [10]
Dessa forma, na peça elaborada pela Advocacia-Geral da União[10] [11], ficou consignado que “a autoridade para definir as exceções genericamente apontadas no texto constitucional é, portanto, da lei.” Isso porque “não é todo acometimento grave que enseja o pagamento de proventos integrais, mas apenas alguns deles, especificamente descritos em lei.”
“Trata-se, como evidente, de um benefício de carga assistencialista, e, por isso, mesmo, suaconcessão foi limitada a hipóteses muito bem definidas em lei”, nas quais, ainda segundo o posicionamento apresentado pela AGU,“além da gravidade da doença para o desempenho profissional, que, como enfatizado, é inerente ao instituto da aposentadoria por invalidez – o segurado estaria submetido também a uma séria situação de desvalia social.”
Sobre a delegação feita pela Lei Maior ao legislador infraconstitucional de regulamentar a matéria, a representante da União adverte que “essa decisão dá consistência jurídica à política de previdência social dos servidores, impedindo que a concessão de benefícios integrais fique sujeita à apreciação aleatória, arbitrária e casuística de especialistas médicos ou mesmo do Poder Judiciário.”
Concluiu a Instituição pela“necessidade de se reverenciar o modelo de previdência por invalidez instituído pela CF para os servidores públicos, mantendo-se a sua coerência sistêmica e a sua higidez atuarial e financeira nos diferentes níveis federativos.” Tal circunstância levaria, portanto, a se “prestigiar a decisão constitucional que delegou ao Poder Legislativo a competência para estabelecer os padecimentos que poderiam gerar o pagamento de proventos integrais.”
A Suprema Corte ainda não proferiu decisão no caso ora analisado, estando o caso com pauta publicada, aguardando julgamento[11] [12].
5. Considerações finais
Com base nas observações acima apresentadas, verifica-se que o legislador constituinte estabeleceu duas espécies de aposentadoria por invalidez. A regra geral consiste na concessão do benefício com proventos proporcionais. Exceção a essa regra compreende a aposentadoria por invalidez decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável (art. 40, I, § 1o, CF/88).
No tocante à aposentadoria por invalidez decorrente de doença, observa-se que a Lei Maior remete à legislação infraconstitucional o elenco das mazelas que poderiam ensejar a concessão do benefício.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre o tema afirma que “o direito aos proventos integrais pressupõe lei em que especificada a doença.”[12] [13]. Assim, não havendo lei ou não estando a doença elencada na lei do respectivo ente federativo, a aposentadoria por invalidez seria concedida com proventos proporcionais ao tempo de contribuição.
Apesar do entendimento da Corte Suprema sobre o assunto, ressaltou-se que foi reconhecida a repercussão geral do tema no RE nº 656860, ainda pendente de julgamento. Ou seja, entendeu o STF que possui repercussão geral a discussão acerca da taxatividade do rol legal de doenças que ensejariam a concessão de aposentadoria por invalidez aos servidores titulares de cargo efetivo nas três esferas de governo.
Em seu pedido de intervenção no feito na qualidade de amicuscuriae, a União defendeu a taxatividade do rol fixado por lei infraconstitucional, em atenção às determinações estabelecidas pela Constituição Federal, bem como ao equilíbrio financeiro e atuarialque devem informar os sistemas de previdência.
Pode-se, portanto, concluir que, a despeito de o julgamento do RE nº 656860 ainda encontrar-se pendente no âmbito do STF, as normas constitucionais e o entendimento fixado pela Corte em casos semelhantes indicam (i) a necessidade de lei infraconstitucional para a fixação do rol de doenças que ensejariam a concessão de aposentadoria por invalidez dos servidores e (ii) a taxatividade da listagem de doenças estabelecidas no diploma legal.
6. Referências bibliográficas
BULOS, UadiLammêgo. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007.
GOES, Hugo. Manual de Direito Previdenciário. 6a ed. Rio de Janeiro: Ferreira, 2012.
SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 5.ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2001.
[1] [14] CF/88. Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
[2] [15]CF/88. Art. 202. O regime de previdência privada, de caráter complementar e organizado de forma autônoma em relação ao regime geral de previdência social, será facultativo, baseado na constituição de reservas que garantam o benefício contratado, e regulado por lei complementar.
[3] [16]Ao tratar do caráter contributivo do RGPS, mas com consideraçõesque se aplicam ao RPPS, GOES ressalta que “a previdência social, nos termos do art. 201 da Constituição Federal, tem caráter contributivo. Assim, para fazer jusaos benefícios previdenciários é necessário que o segurado contribua financeiramente para o regime.” (2012, p. 36).
[4] [17]“Completa, nesse sentido, será a norma que contenha todos os elementos e requisitos para a sua incidência direta. Todas as normas regulam certos interesses em relação a determinada matéria. Não se trata de regular a matéria em si, mas de definir certas situações, comportamentos ou interesses vinculados a determinada matéria. Quando essa regulamentação normativa é tal que se pode saber, com precisão, qual a conduta positiva ou negativa a seguir, relativamente ao interesse descrito na norma, é possível afirmar-se que esta é completa e juridicamente dotada de plena eficácia, embora possa não ser socialmente eficaz. Isso se reconhece pela própria linguagem do texto, porque a norma de eficácia plena dispõe peremptoriamente sobre os interesses regulados.” (SILVA, 2001, p. 99).
[5] [18]“Normas de eficácia contida, portanto, são aquelas em que o legislador constituinte regulou suficientemente os interesses relativos a determinada matéria, mas deixou margem à atuação restritiva por parte da competência discricionária do Poder Público, nos termos que a lei estabelecer ou nos termos de conceitos gerais nelas enunciados.” (SILVA, 2001, p.115).
[6] [19]Art. 186. O servidor será aposentado:
I - por invalidez permanente, sendo os proventos integrais quando decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificada em lei, e proporcionais nos demais casos; (...)
§ 1o. Consideram-se doenças graves, contagiosas ou incuráveis, a que se refere o inciso I deste artigo, tuberculose ativa, alienação mental, esclerose múltipla, neoplasia maligna, cegueira posterior ao ingresso no serviço público, hanseníase, cardiopatia grave, doença de Parkinson, paralisia irreversível e incapacitante, espondiloartrose anquilosante, nefropatia grave, estados avançados do mal de Paget (osteíte deformante), Síndrome de Imunodeficiência Adquirida - AIDS, e outras que a lei indicar, com base na medicina especializada.
[7] [20]STF, RE 353.595, Rel. Min. Marco Aurélio, Órgão julgador: Primeira Turma, julgamento em 03.05.2005, DJ de 27.05.2005. Nesse mesmo sentido: STF, AI 767.931-AgR, Rel. Min. Ayres Britto, Órgão julgador: Segunda Turma, julgamento em 14.12.2010, DJe de 21.03.2011.
[8] [21]Lei nº 9.717/98:
Art. 9º Compete à União, por intermédio do Ministério da Previdência e Assistência Social:
I - a orientação, supervisão e o acompanhamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos e dos militares da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e dos fundos a que se refere o art. 6º, para o fiel cumprimento dos dispositivos desta Lei;
II - o estabelecimento e a publicação dos parâmetros e das diretrizes gerais previstos nesta Lei.
III - a apuração de infrações, por servidor credenciado, e a aplicação de penalidades, por órgão próprio, nos casos previstos no art. 8º desta Lei.
Parágrafo único. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios prestarão ao Ministério da Previdência e Assistência Social, quando solicitados, informações sobre regime próprio de previdência social e fundo previdenciário previsto no art. 6º desta Lei.
[9] [22]Trata-se pedido de ingresso da União, formulado no RE nº 656860, juntado aos autos em 24.04.2013.
[10] [23]Segundo o art. 131 da CF/88, “A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente (…).”
[11] [24]Esse foi o último andamento observado até a conclusão do presente artigo (20.06.2013).
[12] [25]STF, RE 353.595, Rel. Min. Marco Aurélio, Órgão julgador: Primeira Turma, julgamento em 03.05.2005, DJ de 27.05.2005. Nesse mesmo sentido: STF, AI 767.931-AgR, Rel. Min. Ayres Britto, Órgão julgador: Segunda Turma, julgamento em 14.12.2010, DJe de 21.03.2011.
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