Aspectos Jurídico-Educacionais da Carta de 1988

Aspectos Jurídico-Educacionais da Constituição de 1988

Vicente Martins

Professor da UVA e Mestre em Educação pela UFC

Tratemos, aqui, da Educação como matéria de competência Legislativa das Entidades Federativas, na Nova República[i] [2], a partir da nova ordem constitucional de 1988.

A Constituição de 1988 persegue um fim último para o Estado brasileiro, que é o de torná-lo, juridicamente, uma  República Federativa. A primeira providência jurídica nessa direção é a seguinte: a União, no Brasil, é um componente do Estado Federal.

Temos um modelo de Federação por força do Direito. Na verdade, é uma abstração, dentro da teoria do federalismo clássico, compreender a União, no Brasil, como uma entidade federativa do Estado Federal. A história da Federação brasileira é particularmente excêntrica no contexto  do federalismo internacional.[ii] [3]

 Comecemos pelo artigo 1^o da Constituição Federal de 1988 que diz  “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito” e que tem, entre seus cinco fundamentos, a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político.

 É o artigo 1^o uma espécie de cláusula de promulgação, portanto, um elemento formal de aplicabilidade, mas seu conteúdo atende mais a uma tradição formal de abertura do documento constitucional do que a uma exigência de ordem técnica e doutrinária do federalismo brasileiro.

Não é demais afirmar que a federação brasileira não resultou, como insistimos no presente trabalho, da união dos estados soberanos num Estado Federal como ocorreu com a federação norte-americana. Aqui, antes de proclamada a República, éramos províncias sem nenhuma autonomia político-administrativa, pelo menos formalmente, exceto aquela temporária e nominalmente adotada pelo Ato Adicional de 1834, mas sem nenhuma eficácia jurídica, e, por uma imposição de um novo regime político e ordenamento jurídico passamos a adotar, por decreto e, em seguida, confirmado constitucionalmente, o Estado Federal. Essa peculiaridade federativa, em nosso país, deve ser sempre levada em conta, para não dizer lembrada, quando abordamos a questão dos entes federativos e de suas competências constitucionais para os campos social e cultural, em particular, referente ao direto social relativo à Educação.

A tradição republicana e constitucional consagrou a federação brasileira, mas a questão central da Federação, isto é, a repartição das competências dos entes federativos e o estabelecimento de suas fronteiras legislativas sempre foram o nó górdio do nosso federalismo.

Chegamos a tal ponto de reforçar, de forma redundante, o modelo de federação consagrado na evolução  constitucional que não atentamos, no rigor técnico  devido, para a tautologia[iii] [4] do seguinte texto: “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição” (Artigo 18, caput).

O que há no artigo 1^o e no artigo 18 é a mesma coisa:  a afirmação do federalismo. A repetição, portanto, é, rigorosamente, inútil, de um truísmo escancarado, mas o legislador a praticou, decerto, como elemento orgânico da  Constituição. Diríamos, até mesmo, que houve uma preocupação de ordem pedagógica.

No artigo 18, porém, se ampliarmos a leitura, observamos que, diferente do artigo 1^o, indicar as entidades federativas revela uma intenção dogmática, doutrinária, de afirmação e reafirmação federalista, mesmo sabendo, a priori, que, historicamente, a  União, os Estados federados, o Distrito Federal e os Municípios não são tão nivelados autonomicamente. Há modalidades de competências (exclusivas, privativas, concorrentes e comuns) que distinguem, hierarquicamente, as entidades federativas.

Assim, dizer que a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende as quatro entidades federativas é uma espécie de sentença jurídica, mas seu dogma é, historicamente, destituído de sentido. Há, ainda, um processo de construção do modelo de Estado Federal efetivamente federativo e democrático.

 Claro, no fundo, os constitucionalistas acabam por aceitar todas as intenções e manifestações do modelo federativo historicamente imposto e, juridicamente posto,   na evolução constitucional do país;  enfim, não há como negar que somos uma Federação e que temos  um ordenamento jurídico que busca alcançar todos os princípios do federalismo internacional.

Assim, enquanto, no  artigo 1^o, aceitamos a cláusula com a condição de nossa federação, o artigo 18 é uma obrigação que o constituinte nos impõe, compulsoriamente,  por tradição. Fere a técnica, mas também a aceitamos sem reservas, por pura tradição na cultura do direito escrito no Brasil. E por manifestação plebiscitária já proclamamos nossa opção por  uma República Federativa

Este Estado brasileiro, assim juridicamente construído, inviabiliza a existência de uma verdadeira Federação, que se efetiva por necessidades reais e práticas e não por simples proclamações jurídicas? E qual a repercussão desse modelo de Estado Federal para o setor educacional?

Comecemos pela primeira questão. A primeira conseqüência que apontaríamos e a que nos interessa, em particular, é a de termos a União (ou pelo menos aquela “união indissolúvel”) como um ente federativo e autônomo, que participa do Estado Federal e que se confunde, na prática, por sua longa tradição de centralização política,  com o próprio Estado Federal.

A União é federativa de Direito, mas não é federada de fato, o que pode ser traduzida na diferença de “estar federativa”,  mas não “ser federada”, ou, em outras palavras, de não ter a mesma  natureza federativa dos Estados-Membros.

Deixando de lado qualquer juízo de valor sobre a questão da federatividade[iv] [5], isto é, desta condição autonomista  das entidades federativas, diríamos que as federação das entidades intergovernamentais, no Brasil, traz uma situação curiosa e sobre ela vale a pena nos manifestar.  A União e os Municípios, previstos na arquitetura federativa,  não têm, rigorosamente,federatividade, ou melhor, uma imanência de autonomia e de descentralização política plena. É uma questão de ordem histórica. Nós não construímos nossa Federação a partir da existência real dos entes federativos.

 Arquitetamos primeiro o Estado Federal para depois prescrevermos as competências constitucionais(residuais e não reservadas) de seus entes.  A União é descaracterizada, historicamente,  como ente federado por não resultar da soma de “soberanias parciais”, isto é, da autonomia prévia e reservada dos Estados-membros.  A  União soberana é que gera Estados autônomos.

No caso dos municípios, a situação não é menos curiosa: a questão do poder local lembra historicamente autonomia, desde o período colonial, mas é incompatível com o conceito doutrinário de Federação. Nem  teríamos, com os municípios, uma “federação de municípios” nem com a União temos  uma “federação de União”.  Quanto ao Distrito Federal, diríamos, que, na tradição do constitucionalismo brasileiro, esteve presente nas Constituições como Município Neutro.

Sua particularidade reside no fato de, na República,  o Distrito Federal ter  um caráter simbólico de uma intergovernabilidade federativa e sua natureza governamental não nos permite vislumbrar qualquer outra forma de ente federativo, senão o de Estado-Membro muito especial com governador eleito e uma constituição própria, batizada, pela Constituição atual, de Lei Orgânica Distrital.

Agora, responderemos ao segundo questionamento, com base na reflexão acima. O Estado Federal sempre tendeu à centralização política, mas a União, como ente deste Estado, por não ser, efetivamente, uma entidade federada, não centralizou, nas constituições brasileiras, notadamente a de constituição Federal de 1988, a competência  legislativa exclusiva da educação nacional.

 Aliás, no caso brasileiro, a educação nacional nunca foi, a rigor, um monopólio do Estado Federal, pelo menos, estruturalmente, o que não quer dizer, no entanto, que não tenha tido iniciativa de projeto de lei no campo educacional, como ocorreu com a Lei 4.024/61, forjado durante 13 anos no Congresso Nacional, um espaço da sociedade política, que deu apenas tramitação à proposta da União; esta, por sua vez, nesse contexto, reduzida, conceitualmente, ao governo federal e este, por sua vez, reduzido ao Ministério da Educação.

Na estrutura de poder em que  a educação fosse monopólio do Estado, o caráter de  abrangência repercutiria no conjunto de  Ministérios, no Legislativo e no Judiciário. Destaquemos que o ensino superior, em que pese ter sido, historicamente, priorizado pela União, não caracterizou monopólio estatal posto que os Estados ofertaram , no âmbito de sua autonomia, o ensino superior estadual.

Entre as constituições nacionais, a de 1988 foi a única a tomar deliberadamente a  Educação, enquanto dispositivo constitucional,  como um elemento tipificador da Federação, manifesta no âmbito das competências legislativas das entidades federativas.

 É a Educação, como matéria de competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que favorece diversas modalidades de descentralização política, como podemos sistematizar aqui: a) Descentralização Legislativa Privativa Estadual por Delegação resultante da eficácia jurídica do Artigo 22(inciso XIXI), referente à competência privativa da União em matéria de diretrizes e bases da Educação Nacional; b) Descentralização Administrativa Intergovernamental resultante do Artigo 23(incisos V, XII) em que trata da competência comum material da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a partir de normas de cooperação a serem, estabelecidas a nível federal  tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento do bem-estar em âmbito nacional e c) Descentralização Legislativa Plena resultante do Artigo 14 (inciso IX), referente à competência legislativa concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal que favorece uma descentralização plena aos Estados para atender suas peculiaridades regionais.     

 Na passagem da competência privativa à concorrente (Art. 22 ao Art. 14), a Educação é a única matéria comum para as quatro entidades federativas, registrando-se também um aumento progressivo de atribuições em favor das entidades federativas: a nível de União, atribuição no que tocam às diretrizes e bases da educação nacional: à nível de União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atribuições no que tocam à Cultura, Educação e Educação para o trânsito e a nível de União, dos Estados e do Distrito Federal, atribuições no que tocam à Ciência, Ensino e Desporto .Passemos agora para  um estudo sobre cada uma das modalidades de competência prevista  na  Lei Maior.

 Ao nos depararmos com a norma jurídica na Constituição Federal de 1988 que determina: “Compete privativamente  à União legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional” (Artigo 22, XXIV) poderíamos fazer duas leituras: (a) uma leitura descentralista e (b) uma leitura centralista.

 Uma leitura federalista, como quer  aparentemente o texto constitucional, e outra leitura unitarista, esta, resultante da secular tradição constitucional do País.[v] [6]  Em outras palavras, a educação nacional como competência exclusiva ou particular da União produziria  um regime unitarista, unilateral e autocrático, ao contrário do regime federativo em que há, como princípio, a participação dos entes federativos ou a intergovernabilidade.

O exame assim demorado sobre o artigo 22, inciso XXIV, mostrará que a competência privativa da União de legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional não exclui a participação ativa dos Estados na legislação sobre questões específicas da matéria educacional através de uma delegação conforme podemos depreender deste dispositivo constitucional: “Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo” (Artigo 22, parágrafo único). Neste artigo, pelo menos 29 matérias constitucionais poderão ser delegadas aos Estados-Membros, o que caracteriza, a nosso ver, um  grau de descentralização.

Segundo Clémerson Merlin Clève e Marcela Moraes Peixoto (1989), a distribuição de poder na Constituição vigente resultou do  reordenamento federativo, pela Assembléia Constituinte de 1987/1988, do Estado brasileiro, posto que a sociedade reclamava uma distribuição dos poderes de forma equilibrada, ainda que mantendo o princípio do federalismo cooperativo do Estado Providencial. É a partir desse novo ordenamento federativo que  se estabelece uma lei da coordenação, isto é, uma relação contígua ou igual entre a União e as unidades federadas. [vi] [7]

Com o estabelecimento de um nível de autonomia político-legislativa entre as entidades federativas, a relação entre União e entes federados passou a seguir, no plano das competências legislativas, uma regra da participação estadual no Governo federal a que se denomina lei da coordenação. A tendência do monopólio e a secundarização do papel do Congresso Nacional em matéria constitucional, por exemplo, praticamente foi descartada com a participação virtual dos Estados na co-participação e co-responsabilidade de legislar sobre matériasenumeradas.

 Vemos na competência privativa da União de legislar a matéria constitucional do artigo 22, inciso XIXI, da Constituição Federal de l988, um indicador concreto de descentralização política. Tendente à centralização seria , na hipótese da competência referente ao Artigo 22, inciso XXIX, ser exclusiva, o que excluiria, decerto, a participação dos Estados-Membros, o que não é o caso. A técnica da repartição de competências enumeradas é uma herança constitucional dos Estados Unidos em que pese o texto norte-americano, no tocante ao educacional, não enumerar a legislação de uma “diretrizes e bases da educação nacional”.

Conforme salienta José Afonso da Silva  (1992), a Constituição, ao adotar essa técnica de repartição de competências, que é complexa, busca realizar o que chama de equilíbrio federativo, por meio de uma repartição de competências que se fundamenta na técnica de enumeração dos poderes da União experimentada pelos Estados Unidos.

A novidade brasileira é que nessa repartição de competências há um compartilhamento de poder ou de capacidade legislativa, uma vez que combina essa reserva de campos específicos com possibilidade de delegação de serviços de áreas comuns em que se vêem atuações paralelas entre as quatro entidades federativas.[vii] [8]

Assim, o dispositivo constitucional que trata das diretrizes e base da educação nacional, uma lei complementar, resulta de  uma competência privativa e delegável  porque, como salienta José Afonso da  Silva (1992), “Quando se quer atribuir competência própria a uma entidade ou a um órgão com possibilidade de delegação de tudo ou de parte, declara-se que compete privativamente a ele a matéria indicada” (SILVA:1992, p. 419). De modo que o constituinte ao outorgar à União a competência privativa de legislar sobre Educação Nacional utiliza-se do expediente de uma delegação parcial através de uma virtual lei complementar  que autoriza aos  Estados a legislar sobre questões  específicas das matérias relacionadas no artigo 22.

Em substância:  longe de uma leitura de que a expressão “compete privativamente à União legislar sobre” possa traduzir-se como um grau de centralização do governo federal, não se vê aí idéia de privação das demais entidades intergovernamentais, especialmente os Estados, que, ao contrário, podem, não tolhidos pela legislação federal, participar co-responsavelmente do processo legislativo. Essa “convivência íntima e solidária” entre as entidades intergovernamentais resultaria, assim da lei de coordenação e da regra de participação estadual na vontade nacional que caracterizam o Estado Federal.

Já a educação nacional, como competência comum, manifesta-se no Artigo 23, inciso V, da Constituição Federal de 1988. Por ele, determina-se que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência. O parágrafo único do artigo, por sua vez, prescreve que ‘Lei complementar fixará normas para a cooperação entre União e os Estados, o Distrito  Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional” (Artigo 23, parágrafo único).

O artigo nos remete à questão do sistema de execução de serviços na área educacional. Segundo José Afonso da Silva(1992) , a execução dos serviços de competência das entidades que compõem o Estado Federal é problema que integra a estrutura do federalismo.[viii] [9] No tipologia do sistema de execução de serviços, o constitucionalista distingui três sistemas: (a) sistema imediato; (b) sistema mediato e (c) sistema misto[ix] [10].

Com a Constituição vigente, nos termos do artigo 23, parágrafo único, o sistema brasileiro de execução de serviços tende a ser imediato. As entidades federativas mantêm, cada qual, seu  corpo de servidores públicos destinados a ações executivas das respectivas administrações, como determina os artigos 37 e 39, uma vez que podem ter um corpo próprio de servidores da administração pública, indireta ou fundacional, obedecendo Os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, e, no âmbito de sua competência, um  regime jurídico único com todas as garantias constitucionais para os servidores públicos. A Constituição, no entanto, vale salientar, para este sistema imediato, com autonomia funcional e administrativa, incumbe a lei complementar de fixar normas para a cooperação entre as quatro entidades, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional, ou seja, o  equilíbrio federativo.

A descentralização política, aqui, expressa-se entre os níveis de governo. Trata-se de uma descentralização referente às relações intergovernamentais. A lei complementar a fixar a cooperação entre as entidades federativas caracteriza o grau de centralização do sistema de execução de serviço na área de competência sócio-cultural  (acesso à cultura, à educação e à ciência). Prevalece, decerto, a lei de coordenação e não a de subordinação política, técnica e financeira dos Estados, Municípios e Distrito Federal frente ao governo federal com tendência histórica à centralização. Uma política pública da educação que tem em perspectiva uma política social de acesso à educação, à cultura e à ciência passa, necessariamente, por um aparato financeiro e técnico-administrativo, o que pode levar as entidades subnacionais, se não amparadas por um dispositivo constitucional, a uma situação ou relação de subordinação e de dependência federal.

Assim, vemos, no artigo 23 da Constituição Federal de l988, uma descentralização financeira alternativa em que os Estados e os Municípios recuperam sua posição de agentes de governo e de serviços educacionais.

Uma outra compreensão que poderíamos fazer do artigo 23, inciso V, entre os doze serviços a serem executados, em comum, pelas entidades governamentais, é a de não exclusividade da União , portanto, a não exclusão das entidades federativas no cumprimento do preceito legal. Há uma co-responsabilidade, um compartilhamento da União com as demais entidades federativas na execução das tarefas. Certamente, tal repartição de ação comum não se fará de forma linear, com sobrecarga para a entidade mais débil financeira, mas uma ação em que todos estão envolvidos e viabilizam, no social e no regional, o preceito constitucional. A política de acesso à cultura, à educação e à ciência é, antes de tudo, uma política social, em que envolve todo o complexo estrutural da Federação.

 A competência concorrente referente à Educação também merece de nós uma especial reflexão e tomada de posição. A Constituição Federal vigente, no seu artigo 24, inciso IX, determina que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar, concorrentemente, sobre educação, cultura, ensino e desporto. Na nossa compreensão, o primeiro momento do cumprimento deste preceito constitucional, dentro de uma perspectiva legal e superestrutural, ou seja, antes de sua eficácia como norma jurídica, está na Seção I (Da Educação), Seção II (da Cultura), Seção III (do Desporto), capítulo III do Título VIII relativo à Ordem Social da própria Constituição Federal de 1988. O que se reza no texto se cumpre, metalingüisticamente (ou se apelarmos para um outro neologismo falaríamos emmetaconstitucionalidade) no próprio texto constitucional.

O que se observa, no entanto, é a omissão na Constituição de uma seção relativa ao ensino stricto senso (faz sentido uma vez que tecnicamente não é matéria para o constituinte, e sim, para o legislador ordinário). O ensino(ensino escolar, formal e sistematizado) é tratado lato sensu sob o signo da Educação (ensino mais geral ou abrangente, isto é, social, que envolve a família e a sociedade de modo mais amplo) , com intenções genéricas de traçar as bases e diretrizes da educação nacional. Certamente, dá-se tal fenômeno jurídico (e não restrito ao setor educacional) porque, no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais, ou seja, principiológicas (Artigo 24, §1^o ) , sem que nesta normatividade  geral e principiológica haja um procedimento centralizador, de exclusividade e com a conseqüente exclusão das demais entidades federativas no que refere ao preceito concorrente.

Assim, o constituinte determina que “A competência da União para legislar sobre normas gerais não  exclui a competência suplementar dos Estados” (Artigo 24, §2^o)  e nos demais parágrafos desfaz qualquer tendência à exclusividade, ao determinar que “Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender as suas peculiaridades” (Artigo 24, §3^o)  e ainda que “A superveniência da lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário” (Artigo 24, §4^o). a expressão normas gerais é nuclear para a compreensão dos  parágrafos do artigo 24.

Queremos dizer, de outro modo: as normas gerais da União se expressam na própria Constituição Federal, o que pode justificar, entre outras coisas, o detalhamento e o descritivismo do texto constitucional.

Insistimos ainda: a  nosso ver, as seções I, II e III do capítulo III, no Título VIII, da Constituição Federal, são a primeira manifestação concreta e superestrutural de sua competência concorrente . Há um nível de metalinguagem no preceito constitucional que, uma vez manifesto naquelas seções, produz uma espécie demetanormatividade(ou de metaconstitucionalidade como propomos antes). Isto é, as seções contêm as normas gerais a que se referem os parágrafos do artigo 24. Estas normas jurídicas, ali expostas, são elementos  constitucionais sócio-ideológicos que dão eficácia, no próprio texto constitucional, aos elementos orgânicos contidos no artigo 24 e, por isso, serão, fartamente, reproduzidos e adaptados nos textos constitucionais dos Estados-Membros, municipais e o Distrito Federal. Decerto, o equilíbrio federativo passa pela unidade ou harmonia de competências expressas na Constituição Federal. É a Lei Maior que contém as bases constitucionais da educação para as entidades federativas.

 São aquelas normas  gerais da União que vão indicar os espaços em branco a serem  suplementados pelos  Estados-membros  e estes, por sua  vezes, oferecem as bases  as normas infra-estruturais e indicarão, por sua vez, as brechas suplementares a serem preenchidas pelas leis orgânicas municipais. Esse “encadeamento” normativo que vai do respeito aos princípios da Constituição Federal à prerrogativa de construção, reconstrução e ampliação das normas constitucionais que darão  a tônica do Estado Federal. Esses procedimentos foram engenhosamente postos em prática que as  normas gerais, contidas na Constituição Federal vigente, com sutis modificações redacionais, são reproduzidas nas constituições estaduais de 1989 (e nas leis orgânicas de 1990) como veremos mais adiante e que comprovam a tese levantada por nós neste tópico.

Uma outra leitura poderia ser feita resultante também  da eficácia das competências concorrentes no âmbito constitucional.  Ver-se-ia, nas seções I, II e III do Capítulo III, do Título VII, da Constituição Federal, uma manifestação da competência privativa da União de legislar privativamente sobre diretrizes e bases da educação nacional, como determina o artigo 22, inciso XIXI, o que descartaria a necessidade de uma lei complementar. Em outras palavras, uma lei complementar contendo as diretrizes e bases da educação nacional, expressamente já contidas na própria Constituição Federal, não faria mais sentido ou, senão, teria pouco de ciência  do Direito. Como diz Nicola Matteuci (1991), a ciência não pode afirmar tautologia. Para pôr ordem em seu material empírico, e a Constituinte, a nosso ver,  é uma experiência concreta da sociedade civil e da sociedade política de construção do Estado.

Assim,  a “complementaridade” do que não necessita de  regulamentação, resultaria em tautologia, em truísmo jurídico. Ainda observamos que o constituinte, como  quer evitando tautologia ou truísmo jurídico, ordenou os títulos, capítulos, incisos e alíneas, valendo-se de seções diversas, no esforço de tornar a Constituição uma manifestação material da ‘própria estrutura da comunidade política organizada” (MATTEUCI: 1991, p. 247), lançando mão das classificações e tipologias. Outro dado que chamaríamos a atenção é o seguinte: em momento algum do texto constitucional se diz que o artigo 22, XXIV, é uma matéria cuja eficácia dá-se em lei complementar.  Diz-se, sim, que “Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo” (Artigo 22, parágrafo único).

Além do mais, as bases e as diretrizes da educação nacional estão na própria Constituição, no seu capítulo específico de Educação. Este, sim, é passível de leis (não necessariamente complementares) para regulamentar diversos tópicos como a questão dos níveis de ensino, distribuição de recursos financeiros, gestão escolar e que podem, a nosso ver, ser pela via da legislação ordinária.

Em substância, estamos certos de que a  norma jurídica contida no Artigo 22 não indica a lei complementar, mas movidos pela tradição, derivada do mesmo equívoco exegético na constituição Federal de 1946, fomos levados a crer que a competência privativa da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional é uma  lei complementar à Constituição. Deixa-se de lado um positivismo jurídico em nome de um juízo de valor de ordem mais ideológica e que revela, na estrutura de poder, correlação de forças conflitantes e antagônicas, manifestas, como sabemos, no processo de discussão e elaboração e aprovação da Lei Complementar n^o 4.024/61, que, supostamente, deu eficácia a uma norma ou competência constitucional.

Tal desconfiança procede, ainda, quando lembramos que a Constituição Federal de 1934, no seu artigo 5º, inciso XIV, refere-se a um “traçar as diretrizes da educação nacional”, mas sem que isso tenha conduzido a uma mobilização do legislador ou dos educadores para a promulgação de uma LDB. A Lei 4.024/61 e, agora,  a Lei 9.394, de  20/12/96 atendem, historicamente,  a interesses de ordem política, de ordem programática e governamental, do que a necessidades jurídicas ou exegéticas das normas constitucionais.

As considerações acima nos levam a crer o seguinte:  a educação enquanto matéria  constitucional manifesta-se, no âmbito dos dispositivos constitucionais,  sem exclusividade na matéria por parte das entidades federativas, conseqüentemente, não há monopólio do Estado Federal ou centralização política e, por outra conseqüência, não se  fala em descentralização da educação no âmbito das entidades federativas.

 A privatividade (normas privativas), a comunilidade (normas comuns) e a concorrencialidade (normas concorrentes) são  indicativos, no âmbito das competências constitucionais, de descentralização política, uma vez que, nessa repartição de competências, há repartição de poder, de autoridade, posto que “na teoria do federalismo costuma-se dizer que a repartição de poderes autônomos constitui o núcleo do conceito do Estado federal” (SILVA: 1992, p. 433 ).

 

 

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BARACHO, José Alfredo de. Descentralização do poder: federação município. In revista de informação legislativa. Brasília a.22 n.85. jan/mar 1985. pág. 151-184.

BOAVENTURA, Edivaldo M. A educação na constituição de 1988. In Revista Informação Legislativa. Brasília a.29. n.116. outubro/dezembro 1992. pág. 275-286

CAMARA, Maria Helena Ferreira da. O conceito moderno de federação. In revista de informação legislativa. Brasília, a.18 n.71 julho/setembro de l981. pág. 23-42.

CLÈVE, Clèmerson Merlin e PEIXOTO, Marcela Moraes. O estado brasileiro: algumas linhas sobre a divisão de poderes na federação brasileira à luz da constituição de 1988. In Revista de Informação Legislativa. Brasília a.26. n.104. outubro/dez 1989. Pág. 21-42.

HAGUETTE, André. Da municipalização à ação federativa coordenada. Em Aberto(44), 23-30, out.dez 1989

LOBO, Paulo Luis Neto. Competência legislativa concorrente dos estados-membros na Constituição de 1988. Inrevista de informação legislativa. Brasília. a.26 n.101. jan/março 1989.

MACIEL, Marco. “ O equilíbrio federativo”. In O POVO. Fortaleza, 01/fevereiro/1993. pág. 6A

TRIGUEIRO, Oswaldo. O regime federativo e a educação. In Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos - INP - ME - Volume XVII  - nº47. RJ, julho-setembro, 1952. Pág.. 80-101(Conferência pronunciada em 11 de agosto de 1952 na Associação Brasileira de Educação)

 

 

Fontes Jurídicas(Constituições)

 

 Nacionais

 

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BRASIL, Constituição(1891) .Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil - 24 de fevereiro de 1891. Brasília, DF: Fundação Projeto Rondom - Minter, 1986.

BRASIL, Constituição(1934) Constituição dos Estados Unidos do Brasil - 16 de julho de 1934.  Brasília, DF: Fundação Projeto Rondom - Minter, 1986.

BRASIL, Constituição(1937).Constituição dos Estados Unidos do Brasil - 10 de novembro de 1937. Brasília, DF: Fundação Projeto Rondom - Minter, 1986.

 BRASIL, Constituição(1946). Constituição dos Estados Unidos do Brasil - 18 de setembro de 1946.  Brasília, DF: Fundação Projeto Rondom - Minter, 1986.

 BRASIL, Constituição(1967). Constituição da República Federativa do Brasil - 14 de janeiro de 1967. . Brasília, DF: Fundação Projeto Rondom - Minter, 1986

 BRASIL, Constituição(1988). Constituição da República federativa do Brasil - 5 de outubro de 1988.  Brasília, DF: Ministério da Educação, 1989.

 

Estaduais

 

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ACRE, Constituição(promulgada a 3 de outubro de 1989);. Constituição do Estado do Acre -   Unidade Federativa do Brasil. Rio Branco, Gráfico Globo, 1989.

ALAGOAS, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989). Constituição do Estado de Alagoas - Unidade Federativa do Brasil. Maceió, Sergasa, 1989.

AMAZONAS, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989). Constituição do Estado do Amazonas - Unidade federativa do Brasil. Manaus, Assembléia Legislativa, 1989.

BAHIA, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989). Constituição do Estado da Bahia -    Unidade  Federativa do Brasil. Salvador, Assembléia Legislativa, 1989.

CEARÁ, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989). Constituição do estado do Ceará -  Unidade Federativa do Brasil. Fortaleza, Assembléia Legislativa, 1989.

ESPÍRITO SANTO, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989). Constituição do Estado Espírito Santo - Unidade Federativa do Brasil. Vitória, Assembléia Legislativa, 1989.

GOIÁS, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989). Constituição do Estado de Goiás -  Unidade Federativa do Brasil. Goiânia, Assembléia Legislativa, 1989.

MARANHÃO, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989). Constituição do Estado do   Maranhão - Unidade Federativa do Brasil. São Luis, Sioge, 1990.

MATO GROSSO DO SUL, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989). Constituição do Estado do Mato Grosso do Sul - Unidade Federativa do Brasil. Campo Grande, 

MATO GROSSO, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989). Constituição do Estado do Mato grosso - Unidade Federativa do Brasil. Goiânia, Assembléia Legislativa, 1989. 

MINAS GERAIS, Constituição(promulgada a 21 de setembro de 1989). Constituição do Estado de Minas Gerais - Unidade Federativa do Brasil. Belo Horizonte, Assembléia Legislativa, 1989.

PARÁ, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989). Constituição do Estado do Pará -  Unidade Federativa do Brasil. Belém, Edições Cejp, 1989..

PARAÍBA, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989). Constituição do Estado da Paraíba - Unidade Federativa do Brasil. João Pessoa, Grafset, 1989.

PARANÁ, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989). Constituição do Estado do Paraná - Unidade Federativa do Brasil. Curitiba, Assembléia Legislativa, 1989.

PERNAMBUCO, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989). Constituição do Estado de   Pernambuco - Unidade Federativa do Brasil. Recife, Cia Editora de Pernambuco, 1989.

PIAUÍ, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989).Constituição do Estado do Piauí -   Unidade Federativa do Brasil. Teresina, Comep, 1989.

RIO DE JANEIRO, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989). Constituição do Estado  do Rio de Janeiro - Unidade Federativa do Brasil. Niterói, Imprensa oficial, 1989.

RIO GRANDE DO NORTE, Constituição(promulgada a 3 de outubro de 1989). Constituição  do Estado do Rio Grande do Norte - Unidade Federativa do Brasil. Natal, Companhia   Editora do RN, 1989.

RIO GRANDE DO SUL, Constituição(promulgada a 3 de outubro de 1989). Constituição do Estado do rio Grande do Sul - Unidade Federativa do Brasil. Niterói, Imprensa oficial, 1989.

RORAIMA, Constituição(promulgada a 31 de dezembro de 1991). Constituição do Estado de     Roraima - Unidade Federativa do Brasil. Fortaleza, Gráfica Cearense, 1991.

SANTA CATARINA, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989).Constituição do Estado de Santa Catarina - Unidade federativa do Brasil. Florianópolis, Diário da Assembléia Legislativa nº 3.306, 1989.

SÃO PAULO, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989). Constituição do Estado do Tocantins - Unidade Federativa do Brasil. Miracema do Tocantins, Assembléia Legislativa,   1989.

SERGIPE, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989). Constituição do Estado de Sergipe.- Unidade Federativa do Brasil. Aracajú, Segrese, l989.

TOCANTINS, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989). Constituição do Estado do  Tocantins - Unidade Federativa do Brasil. Miracema do Tocantins. Assembléia Legislativa,  1989.

 

 Leis Complementares

 

 Nacionais

 

LEI Nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (Estabelece as Diretrizes e Bases da educação Nacional)

LEI Nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996 (Dispõe sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério)

 

Estaduais

 

LEI Nº 12.452, de 06 de junho de 1995(Dispõe sobre o Processo de Municipalização do Ensino Público do Ceará e dá outras providências) - DO Nº 16.576(Fortaleza, 27 de junho de 1995)

LEI Nº12.442, de 18 de maio de 1995 (Dispõe sobre o Processo de Escolha de Diretores de Escolas Públicas Estaduais de Ensino Básico, em cumprimento ao disposto no item V do artigo 215 e no Artigo 220 da Constituição Estadual e dá outras providências). D.O Nº 19.05/95