Contribuição Sindical: não sujeição dos servidores públicos estatutários
1 – INTRODUÇÃO
A Constituição Federal prevê, no seu artigo 8.º, IV a instituição de duas contribuições sindicaisi:
a) a contribuição fixada pela assembléia geral para o custeio do sistema confederativo do respectivo sindicato;
b) contribuição fixada em lei, cobrada de todos os trabalhadores.
A primeira, chamada de confederativa, é voluntária, e só é recolhida dos trabalhadores que se sindicalizaram, de acordo com a jurisprudência já consolidada do STFii. A não compulsoriedade e a criação da contribuição por assembléia, e não por lei, indicam a natureza não tributária [2] da contribuição confederativa.
Já a segunda contribuição, a sindical propriamente dita, é de natureza tributária, pois atende a todos os elementos constantes da definição de tributo previstos no Código Tributário [2] Nacional (art. 3º). Foi instituída por lei (Consolidação das Leis do Trabalho) e é compulsória para todos aqueles que participem de uma determinada categoria econômica ou profissional, em favor do sindicato representativo da mesma categoria ou profissão, ou, inexistindo este, à Federação correspondente à mesma categoria econômica ou profissional, de acordo com os ditames dos arts. 578 a 610 da CLT.
Publicada em setembro de 2008, a Instrução Normativa nº 1/2008 – MTE, do Ministério do Trabalho e Emprego, inovando no Sistema Tributário Nacional, determinou que os servidores públicos estatutários estariam sujeitos à incidência e à cobrança da contribuição sindical, in verbis:
INSTRUÇÃO NORMATIVA MTE Nº 1, DE 30 DE SETEMBRO DE 2008
DOU 03.10.2008
Dispõe sobre a cobrança da contribuição sindical dos servidores e empregados públicos.
O MINISTRO DE ESTADO DO TRABALHO E EMPREGO, no uso das atribuições que lhe confere o art. 87, II, da Constituição Federal; e CONSIDERANDO a competência estabelecida no artigo 610 da Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, que permite a este Ministério a expedição de instruções referentes ao recolhimento e à forma de distribuição da contribuição sindical;
(...)
Art. 1º Os órgãos da administração [2] pública federal, estadual e municipal, direta e indireta, deverão recolher a contribuição sindical prevista no art. 578, da CLT, de todos os servidores e empregado públicos, observado o disposto nos artigos 580 e seguintes da Consolidação das Leis do Trabalho.
Art. 2º Esta Instrução Normativa entra em vigor na data de sua publicação.
CARLOS LUPI
Portanto, com a publicação da referida instrução normativa, determinou o Ministro de Estado do Trabalho e Emprego que os servidores estatutários se tornassem contribuintes [2] da contribuição sindical, tributo previsto exclusivamente na CLT.
Na verdade, o Ministro do Trabalho expediu a instrução Normativa com fulcro no art. 610 da CLT, que assim dispõe, in vebis:
Art. 610 - As dúvidas no cumprimento deste Capítulo serão resolvidas pelo Diretor-Geral do Departamento Nacional do Trabalhoiii, que expedirá as instruções que se tornarem necessárias à sua execução.
O capítulo a que se refere o art. 610 da CLT é o Capítulo III do Título V da CLT, que trata justamente da contribuição sindical.
Passamos, desta feita, a analisar eventual ilegalidade, em face dos ditames das normas administrativas, das disposições da CLT e dos princípios do Sistema Tributário Nacional, da Instrução Normativa nº 1/2008 – MTE.
2 – NÃO SUJEIÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS ESTATUTÁRIOS AO REGIME DA CLT
A diferença entre servidores públicos estatutários (sujeitos ao regime diferenciado da Lei nº 8.112/90) e os servidores públicos celetistas (estes, sim, sujeitos aos ditames da CLT) é ponto pacífico na doutrina:
“Os servidores estatutários, também chamados de funcionários públicos (como na CF/67), são os titulares de cargos públicos e estão sujeitos a regime legal, ou estatutário, pois é lei de cada ente da Federação (União, Estados-Membros, DF e Municípios) que estabelece as regras de relacionamento entre servidores e a Administração Pública. (...) Esse regime é destinado, preferencialmente, às funções públicas que exigem do agente poderes próprios de Estado, (art. 247 da CF/88), conferindo-lhe prerrogativas especiais, como a estabilidade. No plano federal, o Estatuto dos Servidores Civis da União, Autarquias e Fundações Públicas é esta Lei nº 8.112/90, com as alterações posteriores determinadas especialmente pela Lei nº 9.527/97. Empregados públicos são aqueles contratados, seguindo o regime trabalhista, próprio da iniciativa privada. Assim, devem obedecer à Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), bem assim às regras impostas pela CF/88, como acesso mediante concurso público (art. 37, II da CF/88), limitações de remuneração (art. 37, XI da CF/88) e acumulação remunerada de cargos e empregos públicos (art. 37, XVI e XVII da CF/88).” (PRADO, Leandro Cadenas. Servidores Públicos Federais - Lei nº 8.112/90, Editora Impetus, 4ª Edição, 2006.)
Por expressa determinação legal, a Consolidação das Leis do Trabalho não se aplica aos servidores públicos estatutários, mas tão somente aos celetistas:
Art. 7º Os preceitos constantes da presente Consolidação salvo quando for em cada caso, expressamente determinado em contrário, não se aplicam :
a) aos empregados domésticos, assim considerados, de um modo geral, os que prestam serviços de natureza não-econômica à pessoa ou à família, no âmbito residencial destas;
b) aos trabalhadores rurais, assim considerados aqueles que, exercendo funções diretamente ligadas à agricultura e à pecuária, não sejam empregados em atividades que, pelos métodos de execução dos respectivos trabalhos ou pela finalidade de suas operações, se classifiquem como industriais ou comerciais;
c) aos funcionários públicos da União, dos Estados e dos Municípios e aos respectivos extranumerários em serviço nas próprias repartições;
A CLT só é aplicável aos estatutários de forma subsidiária, v.g., com a expressa previsão na Lei nº 8.112/90, quando trata dos adicionais de insalubridade e periculosidade, in verbis:
Dos Adicionais de Insalubridade, Periculosidade ou Atividades Penosas
Art. 68. Os servidores que trabalhem com habitualidade em locais insalubres ou em contato permanente com substâncias tóxicas, radioativas ou com risco de vida, fazem jus a um adicional sobre o vencimento do cargo efetivo.
§ 1o O servidor que fizer jus aos adicionais de insalubridade e de periculosidade deverá optar por um deles.
§ 2o O direito ao adicional de insalubridade ou periculosidade cessa com a eliminação das condições ou dos riscos que deram causa a sua concessão.
Art. 69. Haverá permanente controle da atividade de servidores em operações ou locais considerados penosos, insalubres ou perigosos.
Parágrafo único. A servidora gestante ou lactante será afastada, enquanto durar a gestação e a lactação, das operações e locais previstos neste artigo, exercendo suas atividades em local salubre e em serviço não penoso e não perigoso.
Art. 70. Na concessão dos adicionais de atividades penosas, de insalubridade e de periculosidade, serão observadas as situações estabelecidas em legislação específica.
Percebe-se, portanto, que quando a mens legis é no sentido de se aplicar de forma subsidiária a CLT, há expressa previsão no texto da lei, como é o caso supracitado.
Ademais, tratando especificamente da sindicalização dos servidores públicos estatutários, assim dispõe a Lei nº 8.112/90:
Art. 240. Ao servidor público civil é assegurado, nos termos da Constituição Federal, o direito à livre associação sindical e os seguintes direitos, entre outros, dela decorrentes:
(...)
c) de descontar em folha, sem ônus para a entidade sindical a que for filiado, o valor das mensalidades e contribuições definidas em assembléia geral da categoria.
Destarte, o Estatuto não faz nenhuma remissão à CLT, razão porque o art. 578 e ss. do texto consolidado não são aplicáveis aos servidores públicos estatutários federais. Simplesmente a lei afirma que o servidor estatutário tem o direito “de descontar em folha, sem ônus para a entidade sindical a que for filiado, o valor das mensalidades e contribuições definidas em assembléia geral da categoria”. Isto é tratado como prerrogativa, como direito, como faculdade. E o recolhimento da contribuição sindical, como tributo que é, não é facultativo a seus sujeitos passivos – é obrigatório. Ademais, como se vê, a lei não especifica quais seriam essas contribuições devidas pelos servidores, e em nenhum momento há a previsão de desconto de contribuição sindical na Lei nº 8.112/90, tributo previsto exclusivamente na CLT. Esta, aliás, é a orientação predominante na Jurisprudência, conforme julgados infra:
TRF DA 1ª REGIÃO - APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA – 9101031643 PROCESSO: 9101031643 UF: DF ÓRGÃO JULGADOR: TERCEIRA TURMA
DATA DA DECISÃO: 01/09/1993
FONTE DJ DATA: 28/10/1993 PAGINA: 45670 RELATOR(A): JUIZ VICENTE LEAL
DIREITO SINDICAL. CONTRIBUIÇÃO SINDICAL. SERVIDOR PUBLICO FEDERAL. - INEXISTE PRECEITO LEGAL QUE ASSEGURE AO SERVIDOR PUBLICO FEDERAL O DIREITO DE EFETUAR EM FOLHA DE PAGAMENTO DE VENCIMENTOS DESCONTO DA CONTRIBUIÇÃO SINDICAL DE QUE TRATAM OS ARTS. 579, 580, 582, 589, DA CLT.
- O ESTATUTO DO SERVIDOR PUBLICO FEDERAL (LEI N. 8.112/90), QUE DISCIPLINA EXAUSTIVAMENTE OS DIREITOS E DEVERES DO SERVIDOR PUBLICO FEDERAL, NÃO CONTEMPLA TAL HIPOTESE, NEM O ART. 37, VI, DA CF/88 CONTEM REGRA EXPRESSA NESSE SENTIDO.
- APELAÇÃO DESPROVIDA.
DATA PUBLICAÇÃO
28/10/1993
TRF DA 2ª REGIAO - APELAÇÃO CIVEL – 282044 PROCESSO: 200202010095127 UF: RJ ÓRGÃO JULGADOR: QUINTA TURMA ESPECIALIZADA DATA DA DECISÃO: 22/02/2006
FONTE DJU - DATA::16/03/2006 - PÁGINA::224 RELATOR(A): DESEMBARGADOR FEDERAL GUILHERME COUTO
CONTRIBUIÇÃO SINDICAL – SERVIDOR PÚBLICO – PRETENDIDO DESCONTO DE TODOS OS MEMBROS DA CATEGORIA – REPASSE. NÃO HÁ NORMA LEGAL QUE AUTORIZE SINDICATO DE FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS A ENFIAR A MÃO NO BOLSO DE SERVIDORES CIVIS, ABARCADOS PELA CATEGORIA PROFISSIONAL DO SINDICATO, E FORÇAR A UNIÃO FEDERAL PROCEDER A DESCONTO COMPULSÓRIO. HIPÓTESE NA QUAL O SINDICATO AUTOR PRETENDE TRANSPOR PARA OS UMBRAIS PÚBLICOS O TÃO CRITICADO MODELO DO SINDICALISMO MOVIDO A CONTRIBUIÇÕES FORÇADAS, E AO ANTIQUADO IMPOSTO SINDICAL. AUSÊNCIA DE BASE LEGAL, CERTO QUE O MODELO É ASSOCIATIVO, NOS TERMOS DO ARTIGO 37, VI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
DATA PUBLICAÇÃO
16/03/2006
TRF DA 4ª REGIÃO - APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA PROCESSO: 9704594445 UF: RS ÓRGÃO JULGADOR: TERCEIRA TURMA
DATA DA DECISÃO: 30/03/2000
FONTE DJ 03/05/2000 PÁGINA: 145 RELATOR(A): PAULO AFONSO BRUM VAZ
ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. CONTRIBUIÇÃO SINDICAL. DESCONTO EM FOLHA SEM AUTORIZAÇÃO DO ASSOCIADO. IMPOSSIBILIDADE.
REVELA-SE ILEGAL O DESCONTO EM FOLHA DAS CONTRIBUIÇÕES SINDICAIS SEM A DEVIDA AUTORIZAÇÃO DO SERVIDOR. AS EXCEÇÕES À POSSIBILIDADE DE DESCONTO DIREITO EM FOLHA- ORDEM JUDICIAL E EXPRESSA DISPOSIÇÃO EM LEI- NÃO ABRANGEM OS VALORES DAS CONTRIBUIÇÕES SINDICAIS. INDEXAÇÃO. ILEGALIDADE, DESCONTO, CONTRIBUIÇÃO SINDICAL, VENCIMENTOS, HIPÓTESE, INEXISTÊNCIA, AUTORIZAÇÃO PRÉVIA, SERVIDOR PÚBLICO. IRRELEVÂNCIA, DECISÃO, ASSEMBLÉIA GERAL.
DATA PUBLICAÇÃO
03/05/2000
TRF DA 3ª REGIÃO - AGRAVO DE INSTRUMENTO – 76360 PROCESSO: 199903000015070 UF: SP ÓRGÃO JULGADOR: TERCEIRA TURMA DATA DA DECISÃO: 02/05/2002
FONTE DJU DATA:18/09/2002 PÁGINA: 250 RELATOR(A): JUIZ BAPTISTA PEREIRA
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AGRAVO REGIMENTAL. PREJUDICADO. CONTRIBUIÇÃO SINDICAL. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL.
1. O INCISO IV, DO ART. 8º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL ENCERRA DUAS ESPÉCIES DE CONTRIBUIÇÕES SINDICAIS, A FACULTATIVA E A COMPULSÓRIA.
2. A CONTRIBUIÇÃO COMPULSÓRIA TEM COMO AMPARO O ART. 578 E SEGUINTES DA CLT E CORRESPONDE À REMUNERAÇÃO DE UM DIA DE TRABALHO PARA OS EMPREGADOS, QUALQUER QUE SEJA A FORMA DA REMUNERAÇÃO.
3. NÃO SE VÊ COMO POSSAM OS SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS EM COTEJO SER ALCANÇADOS PELA CONTRIBUIÇÃO SINDICAL COMPULSÓRIA, EIS QUE NÃO AFETOS ÀS NORMAS CELETISTAS.
4. SOBREVINDO O JULGAMENTO DO AGRAVO DE INSTRUMENTO, TEM-SE POR PREJUDICADO O REGIMENTAL.
DATA PUBLICAÇÃO
18/09/2002
3 – NÃO OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL (LEGALIDADE TRIBUTÁRIA ESTRITA) NA INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 1/2008 - MTE
Disciplinando o Sistema Tributário Nacional, assim dispõe a Constituição Federal de 1988:
TÍTULO VI
Da Tributação e do Orçamento
CAPÍTULO I
DO SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL
Seção I
DOS PRINCÍPIOS GERAIS
(...)
Art. 146. Cabe à lei complementar:
(...)
III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:
a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;
Regulamentando o art. 146, III, “a” da CF/88, assim dispõe o Código Tributário Nacional:
Art. 97. Somente a lei pode estabelecer:
(...)
III - a definição do fato gerador da obrigação tributária principal, ressalvado o disposto no inciso I do § 3º do artigo 52, e do seu sujeito passivo;
Percebe-se, portanto, que não pode a instrução normativa do Exmo. Sr. Ministro do Trabalho e Emprego definir que os servidores públicos estatutários seriam contribuintes (sujeitos passivos) da contribuição sindical, já que, a definição passiva tributária só pode ser veiculada por lei em sentido material e formal. Ademais, quando o CTN quer se referir a atos normativos infralegais, os trata sob a denominação “Legislação Tributária”, in verbis:
Art. 96. A expressão "legislação tributária" compreende as leis, os tratados e as convenções internacionais, os decretos e as normas complementares que versem, no todo ou em parte, sobre tributos e relações jurídicas a eles pertinentes.
Não pode, portanto, uma instrução normativa determinar quem é o sujeito passivo da obrigação tributária, por expressa determinação do CTN, o que deixaria o normativo do MTE maculado pelo vício da ilegalidadeiv.
Ressalte-se que a definição da sujeição passiva da contribuição sindical já é feita pela própria Consolidação das Leis do Trabalho, in verbis:
Art. 580. A contribuição sindical será recolhida, de uma só vez, anualmente, e consistirá:
I - Na importância correspondente à remuneração de um dia de trabalho, para os empregados, qualquer que seja a forma da referida remuneração;
II - para os agentes ou trabalhadores autônomos e para os profissionais liberais, numa importância correspondente a 30% (trinta por cento) do maior valor-de-referência fixado pelo Poder Executivo, vigente à época em que é devida a contribuição sindical, arredondada para Cr$ 1,00 (um cruzeiro) a fração porventura existente;
III - para os empregadores, numa importância proporcional ao capital social da firma ou empresa, registrado nas respectivas Juntas Comerciais ou órgãos equivalentes, mediante a aplicação de alíquotas, conforme a seguinte tabela progressiva: (...)
Evidentemente os servidores públicos estatutários não são empregados, tampouco autônomos ou empregadores, conforme definição da própria CLTv. Ademais, conforme já ressaltado, a relação do servidor com o Estado é qualificada, não se confundindo com as relações dispostas na Legislação Trabalhista, conforme já apontado no item nº 2.
Cabe ressaltar, ainda, que não pode o intérprete se valer da analogia para promover a exigência da contribuição, por expressa vedação do CTN:
Art. 108. Na ausência de disposição expressa, a autoridade competente para aplicar a legislação tributária utilizará sucessivamente, na ordem indicada:
I - a analogia;
(...)
1º O emprego da analogia não poderá resultar na exigência de tributo não previsto em lei.
Portanto, indiscutivelmente, os servidores públicos estatutários não podem ser sujeitos passivos da contribuição sindical, haja vista que, taxativamente, os contribuintes de tal tributo definidos na CLT (lei ordinária federal) são apenas empregados, autônomos e empregadores, figuras estas que não se subsumem à qualificação sui generis dos servidores públicos estatutários. Ademais, não pode a instrução normativa do MTE definir quem são os contribuintes do tributo, matéria esta restrita exclusivamente à disciplina por lei ordinária.
4 – CONCLUSÃO
Em razão da flagrante ilegalidade do ato normativo do MTE, da expressa definição dos sujeitos passivos da contribuição sindical na CLT, bem como pela inaplicabilidade da CLT aos servidores públicos estatutários, resta claro que os servidores públicos estatutários não podem ser sujeitos passivos da contribuição sindical.
Data de elaboração: março/2010