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Aspectos Jurídico-Educacionais da Constituição de 1934
Vicente Martins
Professor da UVA e
Mestre em Educação pela UFC
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Com a Revolução de 1930, o governo revolucionário, sob a
égide de uma Assembléia Nacional Constituinte, organizou um regime democrático,
mas centralizador, ou melhor, um centralismo democrático, afastando-se das
tendências descentralizantes das oligarquias estaduais.
A Constituição de 1934 traz
a educação nacional como matéria
de competência privativa à União. Determina-se que “Compete privativamente à
União traçar as diretrizes da educação nacional” (Artigo 5o, XIV). A
competência privativa abre brecha para a participação dos Estados-Membros ao
dispor que “A competência federal para legislar sobre as matérias no XIV (...)
não exclui a legislação estadual supletiva ou complementar sobre as mesmas
matérias” e que ‘as leis estaduais, nestas casos, poderão, atendendo às
peculiaridades locais, suprir as lacunas ou deficiências da legislação federal,
sem dispensar as exigências desta” (Artigo 5o,
§3o). Um dado a se assinalar é que a legislação supletiva dos Estados não
teria, como acontecerá mais tarde com a atual Constituição Federal, um caráter
de legislação plena. Ela é supletiva ou complementar para efeito de suprir
lacunas ou deficiências da legislação federal. No elenco das matérias de
competência privativa da União, registram-se, pelo menos, 29 assuntos
privativos da União, sendo a educação nacional um dos explicitamente delegáveis
aos Estados.
A instrução pública[1] é colocada, ainda, pelo constituinte
de 1934, como uma matéria de competência concorrente à União e aos Estados.
Determina-se que “Compete concorrentemente à União e aos Estados difundir a
instrução pública em todos os seus graus” (Artigo 10, VI).
A competência de legislar sobre diretrizes da educação
nacional passa ser atribuição, a nível da União, do Poder Legislativo. A
competência privativa à União, nos
termos do artigo 5o, XIV, da Constituição Federal de 1934, traduz-se como uma
descentralização política, revelada na estrutura interna do texto
constitucional, ou seja, na própria estrutura de organização federal, quando se
diz, entre as atribuições do Poder Legislativo, que “Compete privativamente ao
Poder Legislativo, com sanção do Presidente da República legislar sobre “todas
as matérias de competência da União, constantes do artigo 5o, ou dependentes de
lei federal, por força da Constituição”(Artigo 39, 8, e). Constatamos, no texto
constitucional, que há, implicitamente, no item 8 do artigo 39, uma
prerrogativa do Poder Legislativo para
legislar sobre as matérias de competência da União, constantes do artigo 5o,
que inclui, certamente, o de traçar as
diretrizes da educação nacional. Aliás, o traçar, aqui, deve ser traduzido,
subjacentemente, como uma ação centralizadora de demarcar os procedimentos
gerais da educação nacional.
O que mais nos chama a atenção, na Constituição de 1934, é
que, no capítulo II (da Educação e da Cultura), que pertence ao Título V (Da
Família, da Educação e da Cultura), um capítulo, portanto, que traz normas
sócio-ideológicas, há uma intervenção muito forte da União[2]. Sendo uma
Constituição de feição liberal, contraditoriamente, o artigo 150 traz um elenco
de competências exclusivas e centralizadoras da União, descartando, com um
corretivo constitucional, a possibilidade de a matéria trazida no artigo 5o, no
XIV, contar com a participação ativa dos Estados. As ações são, assim, muito
centralizadas na União em detrimento da participação dos Estados-Membros. A
esse respeito, determina o legislador
que “O plano nacional de educação, de lei federal, nos termos dos
Art. 5, no XIV, e 39, no 8, letras a e, só se poderá renovar em prazos
determinados, e obedecerá às seguintes normas” (Artigo 150, parágrafo único),
citando, em seguida, as seis normas que condicionam toda a realização do plano
educacional através de medidas de restrições impostas pela ação centralizante
federal.
O Artigo 152 da Constituição de 1934 reflete ainda o
controle ideológico da União com relação ao plano nacional de educação, que
concretiza a ação de “traçar as diretrizes da educação nacional”. Traçam-se
diretrizes educacionais em um plano linear sem que leve em conta “desigualdades
e peculiaridades regionais”. Assim, a União delega ao Conselho Nacional de
Educação[3] a elaboração do plano nacional de educação ao determinar que
“Compete precipuamente ao Conselho Nacional de Educação, organizado na forma da
lei, elaborar o plano nacional de educação para ser aprovado pelo Poder
Legislativo e sugerir ao Governo as medidas que julgar necessárias para a
melhor solução dos problemas educativos, bem como a distribuição adequada aos
fundos especiais” (Artigo 152, caput). Tolhe-se, ainda, a participação ativa e
autônoma dos Estados e do Distrito
Federal ao se determinar que “Os Estados e o Distrito Federal, na forma das
leis respectivas, e para o exercício da sua competência na matéria,
estabelecerão Conselhos de Educação com funções similares às do Conselho
Nacional de educação e departamentos autônomos da administração do ensino”
(Artigo 152, parágrafo único).
Assim, chegamos à conclusão, no que se refere à Constituição
de 1934, de que o constituinte, ao deslocar uma competência exclusiva da União
para um capítulo que traz artigos
socio-ideológicos, tem, em mente, um controle ideológico, utilizando-se, para
tanto, de subterfúgios descentralizantes.
No plano dos Estados-Membros, a Constituição de 1934, ao definir
a educação nacional como competência privativa da União, determina a não
exclusão da legislação estadual supletiva ou complementar sobre a mesma matéria
constitucional, isto é, a competência de traçar as diretrizes da educação
nacional, ressalvando que “as leis estaduais, nestes casos, poderão, atendendo
às peculiaridades locais, suprir as
lacunas ou deficiências da legislação federal, sem dispensar as
exigências desta” (Artigo 5o , §3o). Reforça tal prerrogativa ao determinar que
compete privativamente aos Estados a elaboração de leis supletivas ou complementares da legislação federal,
conforme o artigo 7o, III, tendo
prescrito, no inciso anterior, que a
União prestaria socorros aos Estados que em caso de calamidades públicas e
desde que os solicitasse (Artigo 7o, II). A educação nacional fica implícita
nos dispositivos acima descritos.
A Constituição de 1934 traz, como inovação em relação à
Constituição de 1891, a explicitação da competência concorrente à União e aos
Estados no “difundir a instrução pública em todos os graus” (Artigo 10, VI). Os
estados, no caso do descumprimento do preceito constitucional, poderão sofrer a
intervenção federal (Art.. 12, §1º). Com este artigo, procura-se dar
estabilização à norma constitucional.
A Constituição de 1934 reserva o Capítulo II, do Título V
(Da Família, Da Educação e Da Cultura) à educação e cultura. Define, no
conjunto de dispositivos ou normas sócio-ideológicas no campo educacional, que
à União, aos Estados e Municípios cabem a tarefa de “favorecer e animar o
desenvolvimento das ciências, das artes e da cultura em geral, proteger os
objetos de interesse histórico e o patrimônio artístico do país, bem como
prestar assistência ao trabalhador intelectual” (Artigo 148).
O legislador determina, ainda, que é de competência estadual
a organização e manutenção de sistemas educativos nos territórios respectivos,
respeitadas as diretrizes estabelecidas pela União (Artigo 151), especialmente
as enumeradas no artigo 150, de competência exclusiva da União. Os Estados
estabelecerão, nas formas das leis respectivas, e para o exercício de sua
competência na matéria educacional, Conselhos de Educação com funções similares
às do Conselho Nacional de Educação e departamentos autônomos de administração
do ensino (Artigo 152, parágrafo único). As funções do Conselho Nacional de
Educação são enumeradas no caput do artigo 152.
A Constituição de 1934 estabelece que os Estados apliquem
nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos, na manutenção e no desenvolvimento dos sistemas
educativos, enquanto a União e os Municípios apliquem nunca menos de dez por
cento (Artigo 156). Determina o texto constitucional que os Estados reservarão
uma parte dos seus patrimônios territoriais para a formação dos respectivos
fundos de educação, procedendo da mesma forma a União e o Distrito Federal. As
sobras das dotações orçamentárias, acrescidas das doações, percentagens sobre o
produto de vendas de terras públicas, taxas especiais e outros recursos
financeiros constituirão, nos Estados, os fundos especiais, a serem aplicados
exclusivamente em obras educativas determinadas em lei (Artigo 157, §1o).
No plano dos Municípios, entre as competências privativas
dos Estados, a Constituição de 1934 assinala a garantia do princípio da
autonomia dos Municípios na promulgação de sua constituição e leis estaduais.
Reforça a Constituição de 1934 que “A lei assegurará a autonomia dos Municípios
em que se dividir o território” (Artigo 16, §2o ). O artigo 13, sem dúvida, é
determinante no que toca à consolidação do princípio de autonomia municipal ao
determinar que “ Os municípios serão organizados de forma que lhes fique
assegurada a autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse, e
especialmente (...)”, citando, entre outras prerrogativas das municipalidades,
a de “organização dos serviços de sua competência” (Artigo 13, III). Não
descarta, porém, a intervenção estadual no município, seja a nível assistencial
ou político, quando diz: “É facultado ao Estado a Criação de um órgão de
assistência técnica à administração municipal e fiscalização das suas
finanças” ( artigo 13, §3o ). Não
descarta a intervenção estadual nas franquias locais em caso de impontualidade
na prestação de serviço e inadiplência municipal(Artigo 13, § 4º).
As normas acima, portanto, tratam da intervenção excepcional
nos negócios peculiares aos Estados. A partir daí, duas especulações são
lançadas por nós. A primeira é a de que a norma precedente, para a prerrogativa
da intervenção estadual nos Municípios, exposta na Constituição de 1967 e, mais
recentemente , na de 1988, no que toca a não aplicação de recursos financeiros
no ensino fundamental, estaria no artigo 13, §4o, da Constituição de 1934. Esta
Constituição também não teria levado para a constituição subseqüente, a de
1946, o mesmo conteúdo intervencionista? Cremos que sim.
A Constituição de 1934, como já assinalamos em outro tópico
deste trabalho, traz, pela primeira vez, na história constitucional brasileira,
um capítulo específico de Educação, ou seja, um capítulo contendo normas
sócio-ideológicas para a Educação e a Cultura (Artigo 148 e 158) voltadas aos
Municípios. Entre as prerrogativas asseguradas aos Municípios, na seção
educacional, temos a que determina que cabe aos Municípios, e, da mesma forma à
União e aos Estados, “favorecer e animar o desenvolvimento das ciências, das
artes, das letras e da cultura em geral, proteger os objetos de interesse
histórico e o patrimônio artístico do país, bem como prestar assistência ao
trabalho intelectual” (Artigo 148). Este artigo, a nosso ver, está em comunhão
com o artigo 10, da Constituição de
1934, em que há um aparente reforço federativo da descentralização dos poderes
entre as entidades federativas, isto é, a autonomia da União e dos Estados,
dando-lhes competência legislativa concorrente de difundir a instrução pública
em todos os graus, o que, implicitamente, acabar por envolver também os
municípios como entidades administrativas dos Estados (Artigo 10, VI). O que
deixa claro, no entanto, no capítulo específico da Educação, na Constituição de
1934, é que não se reconhece, ainda, nos Municípios, a competência de organizar
e manter o sistema educativo na rede municipal de ensino. Se de um lado, a
Constituição reconhece a autonomia dos Municípios, do outro não os reconhece
como entidades federativas com capacidade política de organizar suas redes de
ensino, tendo, pois, de seguir as diretrizes estabelecidas pela União, pelos
Estados e pelo Distrito Federal (Artigo 151).
Entre as “amarras” do financiamento educacional, a
Constituição de 1934 dispõe que os Municípios, assim como a União, aplicarão
nunca menos de dez por cento da renda resultante de impostos, na manutenção e
no desenvolvimento dos sistemas educativos (Artigo 156, caput). Em caso do
ensino nas zonas rurais, a União é que se encarregará de reservar “no mínimo,
vinte por cento das quotas destinadas à educação no respectivo orçamento anual”
(Artigo 156, parágrafo único).
Pela Constituição de 1934, os Municípios não participam da
competência de reservar, como farão a União, os Estados e o Distrito Federal,
uma parte dos seus patrimônios territórios para a formação dos respectivos
fundos de educação (Artigo 157). Garante, porém, a Constituição de 1934 que as
“sobras das dotações orçamentárias, acrescidas das doações, percentagens sobre
o produto de vendas de terras públicas, taxas especiais e outros recursos
financeiros, constituirão, na União, nos Estados e nos Municípios, esses fundos
especiais, que serão aplicados exclusivamente em obras educativas determinadas
em lei”(Artigo 157, §2o ).
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Leis Complementares
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Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério)
Estaduais
LEI Nº 12.452, de 06 de junho de 1995(Dispõe sobre o
Processo de Municipalização do Ensino Público do Ceará e dá outras
providências) - DO Nº 16.576(Fortaleza, 27 de junho de 1995)
LEI Nº12.442, de 18 de maio de 1995 (Dispõe sobre o Processo
de Escolha de Diretores de Escolas Públicas Estaduais de Ensino Básico, em
cumprimento ao disposto no item V do artigo 215 e no Artigo 220 da Constituição
Estadual e dá outras providências). D.O Nº 19.05/95
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[1] A educação se distingue da instrução quanto à natureza
do trabalho com o homem. A educação volta-se ao desenvolvimento integral,
enquanto a instrução à inteligência do homem.
[2] Não há dúvida de que a definição de um capítulo
específico de Educação resulta, em grande parte, da interferência, na
Constituinte, de muitos Renovadores do Manifesto dos Pioneiros da Educação
Nova(1932). documento contendo diretrizes educacionais dirigido ao povo e ao
Governo.
[3] O Conselho Nacional de Educação, no Governo Provisório,
é um órgão consultivo máximo destinado a assegurar o Ministério da Educação e
Saúde Pública(Francisco Campos), criado pelo Decreto nº 19.850, de 11 de abril
de 193l,. Caracteriza-se pela baixa participação do magistério do ensino
primário e secundário e por centralização de decisões na representação do
ensino superior. A centralização das decisões do Conselho, no artigo 150, traduz o espírito das normas
precedentes, isto é, resulta das
atribuições fundamentais prescritas no Art. 5º, alínea 7, do Decreto.
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Retirado de: http://www.ufsm.br/direito/artigos