® BuscaLegis.ccj.ufsc.br
Aspectos Jurídico-Educacionais da Constituição de 1988
Vicente Martins
Professor da UVA e
Mestre em Educação pela UFC
Tratemos, aqui, da Educação como matéria de competência
Legislativa das Entidades Federativas, na Nova República[i], a partir da nova
ordem constitucional de 1988.
A Constituição de 1988 persegue um fim último para o Estado
brasileiro, que é o de torná-lo, juridicamente, uma República Federativa. A primeira providência jurídica nessa
direção é a seguinte: a União, no Brasil, é um componente do Estado Federal.
Temos um modelo de Federação por força do Direito. Na verdade,
é uma abstração, dentro da teoria do federalismo clássico, compreender a União,
no Brasil, como uma entidade federativa do Estado Federal. A história da
Federação brasileira é particularmente excêntrica no contexto do federalismo internacional.[ii]
Comecemos pelo
artigo 1o da Constituição Federal de 1988 que diz “A República Federativa do Brasil, formada pela união
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em
Estado Democrático de Direito” e que tem, entre seus cinco fundamentos, a
soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do
trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político.
É o artigo 1o uma
espécie de cláusula de promulgação, portanto, um elemento formal de
aplicabilidade, mas seu conteúdo atende mais a uma tradição formal de abertura
do documento constitucional do que a uma exigência de ordem técnica e
doutrinária do federalismo brasileiro.
Não é demais afirmar que a federação brasileira não
resultou, como insistimos no presente trabalho, da união dos estados soberanos
num Estado Federal como ocorreu com a federação norte-americana. Aqui, antes de
proclamada a República, éramos províncias sem nenhuma autonomia
político-administrativa, pelo menos formalmente, exceto aquela temporária e
nominalmente adotada pelo Ato Adicional de 1834, mas sem nenhuma eficácia
jurídica, e, por uma imposição de um novo regime político e ordenamento
jurídico passamos a adotar, por decreto e, em seguida, confirmado
constitucionalmente, o Estado Federal. Essa peculiaridade federativa, em nosso
país, deve ser sempre levada em conta, para não dizer lembrada, quando
abordamos a questão dos entes federativos e de suas competências
constitucionais para os campos social e cultural, em particular, referente ao
direto social relativo à Educação.
A tradição republicana e constitucional consagrou a
federação brasileira, mas a questão central da Federação, isto é, a repartição das
competências dos entes federativos e o estabelecimento de suas fronteiras
legislativas sempre foram o nó górdio do nosso federalismo.
Chegamos a tal ponto de reforçar, de forma redundante, o
modelo de federação consagrado na evolução
constitucional que não atentamos, no rigor técnico devido, para a tautologia[iii] do seguinte
texto: “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos
autônomos, nos termos desta Constituição” (Artigo 18, caput).
O que há no artigo 1o e no artigo 18 é a mesma coisa: a afirmação do federalismo. A repetição,
portanto, é, rigorosamente, inútil, de um truísmo escancarado, mas o legislador
a praticou, decerto, como elemento orgânico da
Constituição. Diríamos, até mesmo, que houve uma preocupação de ordem
pedagógica.
No artigo 18, porém, se ampliarmos a leitura, observamos
que, diferente do artigo 1o, indicar as entidades federativas revela uma
intenção dogmática, doutrinária, de afirmação e reafirmação federalista, mesmo
sabendo, a priori, que, historicamente, a
União, os Estados federados, o Distrito Federal e os Municípios não são
tão nivelados autonomicamente. Há modalidades de competências (exclusivas,
privativas, concorrentes e comuns) que distinguem, hierarquicamente, as
entidades federativas.
Assim, dizer que a organização político-administrativa da
República Federativa do Brasil compreende as quatro entidades federativas é uma
espécie de sentença jurídica, mas seu dogma é, historicamente, destituído de
sentido. Há, ainda, um processo de construção do modelo de Estado Federal
efetivamente federativo e democrático.
Claro, no fundo, os
constitucionalistas acabam por aceitar todas as intenções e manifestações do
modelo federativo historicamente imposto e, juridicamente posto, na evolução constitucional do país; enfim, não há como negar que somos uma
Federação e que temos um ordenamento
jurídico que busca alcançar todos os princípios do federalismo internacional.
Assim, enquanto, no
artigo 1o, aceitamos a cláusula com a condição de nossa federação, o
artigo 18 é uma obrigação que o constituinte nos impõe, compulsoriamente, por tradição. Fere a técnica, mas também a
aceitamos sem reservas, por pura tradição na cultura do direito escrito no
Brasil. E por manifestação plebiscitária já proclamamos nossa opção por uma República Federativa
Este Estado brasileiro, assim juridicamente construído,
inviabiliza a existência de uma verdadeira Federação, que se efetiva por necessidades
reais e práticas e não por simples proclamações jurídicas? E qual a repercussão
desse modelo de Estado Federal para o setor educacional?
Comecemos pela primeira questão. A primeira conseqüência que
apontaríamos e a que nos interessa, em particular, é a de termos a União (ou
pelo menos aquela “união indissolúvel”) como um ente federativo e autônomo, que
participa do Estado Federal e que se confunde, na prática, por sua longa
tradição de centralização política, com
o próprio Estado Federal.
A União é federativa de Direito, mas não é federada de fato,
o que pode ser traduzida na diferença de “estar federativa”, mas não “ser federada”, ou, em outras
palavras, de não ter a mesma natureza
federativa dos Estados-Membros.
Deixando de lado qualquer juízo de valor sobre a questão da
federatividade[iv], isto é, desta condição autonomista das entidades federativas, diríamos que as
federação das entidades intergovernamentais, no Brasil, traz uma situação curiosa
e sobre ela vale a pena nos manifestar.
A União e os Municípios, previstos na arquitetura federativa, não têm, rigorosamente, federatividade, ou
melhor, uma imanência de autonomia e de descentralização política plena. É uma
questão de ordem histórica. Nós não construímos nossa Federação a partir da
existência real dos entes federativos.
Arquitetamos
primeiro o Estado Federal para depois prescrevermos as competências
constitucionais(residuais e não reservadas) de seus entes. A União é descaracterizada, historicamente, como ente federado por não resultar da soma
de “soberanias parciais”, isto é, da autonomia prévia e reservada dos
Estados-membros. A União soberana é que gera Estados autônomos.
No caso dos municípios, a situação não é menos curiosa: a
questão do poder local lembra historicamente autonomia, desde o período
colonial, mas é incompatível com o conceito doutrinário de Federação. Nem teríamos, com os municípios, uma “federação
de municípios” nem com a União temos
uma “federação de União”. Quanto
ao Distrito Federal, diríamos, que, na tradição do constitucionalismo
brasileiro, esteve presente nas Constituições como Município Neutro.
Sua particularidade reside no fato de, na República, o Distrito Federal ter um caráter simbólico de uma
intergovernabilidade federativa e sua natureza governamental não nos permite
vislumbrar qualquer outra forma de ente federativo, senão o de Estado-Membro
muito especial com governador eleito e uma constituição própria, batizada, pela
Constituição atual, de Lei Orgânica Distrital.
Agora, responderemos ao segundo questionamento, com base na
reflexão acima. O Estado Federal sempre tendeu à centralização política, mas a
União, como ente deste Estado, por não ser, efetivamente, uma entidade
federada, não centralizou, nas constituições brasileiras, notadamente a de
constituição Federal de 1988, a competência
legislativa exclusiva da educação nacional.
Aliás, no caso
brasileiro, a educação nacional nunca foi, a rigor, um monopólio do Estado
Federal, pelo menos, estruturalmente, o que não quer dizer, no entanto, que não
tenha tido iniciativa de projeto de lei no campo educacional, como ocorreu com
a Lei 4.024/61, forjado durante 13 anos no Congresso Nacional, um espaço da
sociedade política, que deu apenas tramitação à proposta da União; esta, por
sua vez, nesse contexto, reduzida, conceitualmente, ao governo federal e este,
por sua vez, reduzido ao Ministério da Educação.
Na estrutura de poder em que a educação fosse monopólio do Estado, o caráter de abrangência repercutiria no conjunto de Ministérios, no Legislativo e no Judiciário.
Destaquemos que o ensino superior, em que pese ter sido, historicamente,
priorizado pela União, não caracterizou monopólio estatal posto que os Estados
ofertaram , no âmbito de sua autonomia, o ensino superior estadual.
Entre as constituições nacionais, a de 1988 foi a única a
tomar deliberadamente a Educação,
enquanto dispositivo constitucional,
como um elemento tipificador da Federação, manifesta no âmbito das
competências legislativas das entidades federativas.
É a Educação, como
matéria de competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios que favorece diversas modalidades de descentralização política, como
podemos sistematizar aqui: a) Descentralização Legislativa Privativa Estadual
por Delegação resultante da eficácia jurídica do Artigo 22(inciso XIXI),
referente à competência privativa da União em matéria de diretrizes e bases da
Educação Nacional; b) Descentralização Administrativa Intergovernamental
resultante do Artigo 23(incisos V, XII) em que trata da competência comum
material da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a partir
de normas de cooperação a serem, estabelecidas a nível federal tendo em vista o equilíbrio do
desenvolvimento do bem-estar em âmbito nacional e c) Descentralização
Legislativa Plena resultante do Artigo 14 (inciso IX), referente à competência
legislativa concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal que
favorece uma descentralização plena aos Estados para atender suas
peculiaridades regionais.
Na passagem da
competência privativa à concorrente (Art. 22 ao Art. 14), a Educação é a única
matéria comum para as quatro entidades federativas, registrando-se também um
aumento progressivo de atribuições em favor das entidades federativas: a nível
de União, atribuição no que tocam às diretrizes e bases da educação nacional: à
nível de União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atribuições
no que tocam à Cultura, Educação e Educação para o trânsito e a nível de União,
dos Estados e do Distrito Federal, atribuições no que tocam à Ciência, Ensino e
Desporto .Passemos agora para um estudo
sobre cada uma das modalidades de competência prevista na
Lei Maior.
Ao nos depararmos
com a norma jurídica na Constituição Federal de 1988 que determina: “Compete
privativamente à União legislar sobre
diretrizes e bases da educação nacional” (Artigo 22, XXIV) poderíamos fazer
duas leituras: (a) uma leitura descentralista e (b) uma leitura centralista.
Uma leitura federalista,
como quer aparentemente o texto
constitucional, e outra leitura unitarista, esta, resultante da secular
tradição constitucional do País.[v] Em
outras palavras, a educação nacional como competência exclusiva ou particular
da União produziria um regime
unitarista, unilateral e autocrático, ao contrário do regime federativo em que
há, como princípio, a participação dos entes federativos ou a
intergovernabilidade.
O exame assim demorado sobre o artigo 22, inciso XXIV,
mostrará que a competência privativa da União de legislar sobre diretrizes e
bases da educação nacional não exclui a participação ativa dos Estados na
legislação sobre questões específicas da matéria educacional através de uma
delegação conforme podemos depreender deste dispositivo constitucional: “Lei
complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas
das matérias relacionadas neste artigo” (Artigo 22, parágrafo único). Neste
artigo, pelo menos 29 matérias constitucionais poderão ser delegadas aos Estados-Membros,
o que caracteriza, a nosso ver, um grau
de descentralização.
Segundo Clémerson Merlin Clève e Marcela Moraes Peixoto
(1989), a distribuição de poder na Constituição vigente resultou do reordenamento federativo, pela Assembléia
Constituinte de 1987/1988, do Estado brasileiro, posto que a sociedade
reclamava uma distribuição dos poderes de forma equilibrada, ainda que mantendo
o princípio do federalismo cooperativo do Estado Providencial. É a partir desse
novo ordenamento federativo que se estabelece
uma lei da coordenação, isto é, uma relação contígua ou igual entre a União e
as unidades federadas. [vi]
Com o estabelecimento de um nível de autonomia
político-legislativa entre as entidades federativas, a relação entre União e
entes federados passou a seguir, no plano das competências legislativas, uma
regra da participação estadual no Governo federal a que se denomina lei da
coordenação. A tendência do monopólio e a secundarização do papel do Congresso
Nacional em matéria constitucional, por exemplo, praticamente foi descartada
com a participação virtual dos Estados na co-participação e co-responsabilidade
de legislar sobre matérias enumeradas.
Vemos na competência
privativa da União de legislar a matéria constitucional do artigo 22, inciso XIXI,
da Constituição Federal de l988, um indicador concreto de descentralização
política. Tendente à centralização seria , na hipótese da competência referente
ao Artigo 22, inciso XXIX, ser exclusiva, o que excluiria, decerto, a
participação dos Estados-Membros, o que não é o caso. A técnica da repartição
de competências enumeradas é uma herança constitucional dos Estados Unidos em
que pese o texto norte-americano, no tocante ao educacional, não enumerar a
legislação de uma “diretrizes e bases da educação nacional”.
Conforme salienta José Afonso da Silva (1992), a Constituição, ao adotar essa
técnica de repartição de competências, que é complexa, busca realizar o que
chama de equilíbrio federativo, por meio de uma repartição de competências que
se fundamenta na técnica de enumeração dos poderes da União experimentada pelos
Estados Unidos.
A novidade brasileira é que nessa repartição de competências
há um compartilhamento de poder ou de capacidade legislativa, uma vez que
combina essa reserva de campos específicos com possibilidade de delegação de
serviços de áreas comuns em que se vêem atuações paralelas entre as quatro
entidades federativas.[vii]
Assim, o dispositivo constitucional que trata das diretrizes
e base da educação nacional, uma lei complementar, resulta de uma competência privativa e delegável porque, como salienta José Afonso da Silva (1992), “Quando se quer atribuir
competência própria a uma entidade ou a um órgão com possibilidade de delegação
de tudo ou de parte, declara-se que compete privativamente a ele a matéria
indicada” (SILVA:1992, p. 419). De modo que o constituinte ao outorgar à União
a competência privativa de legislar sobre Educação Nacional utiliza-se do
expediente de uma delegação parcial através de uma virtual lei
complementar que autoriza aos Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas no
artigo 22.
Em substância: longe
de uma leitura de que a expressão “compete privativamente à União legislar
sobre” possa traduzir-se como um grau de centralização do governo federal, não
se vê aí idéia de privação das demais entidades intergovernamentais,
especialmente os Estados, que, ao contrário, podem, não tolhidos pela
legislação federal, participar co-responsavelmente do processo legislativo.
Essa “convivência íntima e solidária” entre as entidades intergovernamentais
resultaria, assim da lei de coordenação e da regra de participação estadual na
vontade nacional que caracterizam o Estado Federal.
Já a educação nacional, como competência comum, manifesta-se
no Artigo 23, inciso V, da Constituição Federal de 1988. Por ele, determina-se
que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência. O
parágrafo único do artigo, por sua vez, prescreve que ‘Lei complementar fixará
normas para a cooperação entre União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o
equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional” (Artigo 23,
parágrafo único).
O artigo nos remete à questão do sistema de execução de
serviços na área educacional. Segundo José Afonso da Silva(1992) , a execução
dos serviços de competência das entidades que compõem o Estado Federal é
problema que integra a estrutura do federalismo.[viii] No tipologia do sistema
de execução de serviços, o constitucionalista distingui três sistemas: (a)
sistema imediato; (b) sistema mediato e (c) sistema misto[ix].
Com a Constituição vigente, nos termos do artigo 23,
parágrafo único, o sistema brasileiro de execução de serviços tende a ser
imediato. As entidades federativas mantêm, cada qual, seu corpo de servidores públicos destinados a
ações executivas das respectivas administrações, como determina os artigos 37 e
39, uma vez que podem ter um corpo próprio de servidores da administração
pública, indireta ou fundacional, obedecendo Os princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, e, no âmbito de sua competência, um regime jurídico único com todas as garantias
constitucionais para os servidores públicos. A Constituição, no entanto, vale
salientar, para este sistema imediato, com autonomia funcional e
administrativa, incumbe a lei complementar de fixar normas para a cooperação
entre as quatro entidades, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do
bem-estar em âmbito nacional, ou seja, o
equilíbrio federativo.
A descentralização política, aqui, expressa-se entre os
níveis de governo. Trata-se de uma descentralização referente às relações
intergovernamentais. A lei complementar a fixar a cooperação entre as entidades
federativas caracteriza o grau de centralização do sistema de execução de
serviço na área de competência sócio-cultural
(acesso à cultura, à educação e à ciência). Prevalece, decerto, a lei de
coordenação e não a de subordinação política, técnica e financeira dos Estados,
Municípios e Distrito Federal frente ao governo federal com tendência histórica
à centralização. Uma política pública da educação que tem em perspectiva uma
política social de acesso à educação, à cultura e à ciência passa,
necessariamente, por um aparato financeiro e técnico-administrativo, o que pode
levar as entidades subnacionais, se não amparadas por um dispositivo
constitucional, a uma situação ou relação de subordinação e de dependência
federal.
Assim, vemos, no artigo 23 da Constituição Federal de l988,
uma descentralização financeira alternativa em que os Estados e os Municípios
recuperam sua posição de agentes de governo e de serviços educacionais.
Uma outra compreensão que poderíamos fazer do artigo 23,
inciso V, entre os doze serviços a serem executados, em comum, pelas entidades
governamentais, é a de não exclusividade da União , portanto, a não exclusão
das entidades federativas no cumprimento do preceito legal. Há uma
co-responsabilidade, um compartilhamento da União com as demais entidades
federativas na execução das tarefas. Certamente, tal repartição de ação comum
não se fará de forma linear, com sobrecarga para a entidade mais débil
financeira, mas uma ação em que todos estão envolvidos e viabilizam, no social
e no regional, o preceito constitucional. A política de acesso à cultura, à
educação e à ciência é, antes de tudo, uma política social, em que envolve todo
o complexo estrutural da Federação.
A competência
concorrente referente à Educação também merece de nós uma especial reflexão e
tomada de posição. A Constituição Federal vigente, no seu artigo 24, inciso IX,
determina que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar,
concorrentemente, sobre educação, cultura, ensino e desporto. Na nossa
compreensão, o primeiro momento do cumprimento deste preceito constitucional,
dentro de uma perspectiva legal e superestrutural, ou seja, antes de sua
eficácia como norma jurídica, está na Seção I (Da Educação), Seção II (da
Cultura), Seção III (do Desporto), capítulo III do Título VIII relativo à Ordem
Social da própria Constituição Federal de 1988. O que se reza no texto se
cumpre, metalingüisticamente (ou se apelarmos para um outro neologismo
falaríamos em metaconstitucionalidade) no próprio texto constitucional.
O que se observa, no entanto, é a omissão na Constituição de
uma seção relativa ao ensino stricto senso (faz sentido uma vez que
tecnicamente não é matéria para o constituinte, e sim, para o legislador
ordinário). O ensino (ensino escolar, formal e sistematizado) é tratado lato
sensu sob o signo da Educação (ensino mais geral ou abrangente, isto é, social,
que envolve a família e a sociedade de modo mais amplo) , com intenções
genéricas de traçar as bases e diretrizes da educação nacional. Certamente,
dá-se tal fenômeno jurídico (e não restrito ao setor educacional) porque, no
âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a
estabelecer normas gerais, ou seja, principiológicas (Artigo 24, §1o ) , sem
que nesta normatividade geral e
principiológica haja um procedimento centralizador, de exclusividade e com a
conseqüente exclusão das demais entidades federativas no que refere ao preceito
concorrente.
Assim, o constituinte determina que “A competência da União
para legislar sobre normas gerais não
exclui a competência suplementar dos Estados” (Artigo 24, § 2o) e nos demais parágrafos desfaz qualquer
tendência à exclusividade, ao determinar que “Inexistindo lei federal sobre
normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para
atender as suas peculiaridades” (Artigo 24, § 3o) e ainda que “A superveniência da lei federal sobre normas gerais
suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário” (Artigo 24, §
4o). a expressão normas gerais é nuclear para a compreensão dos parágrafos do artigo 24.
Queremos dizer, de outro modo: as normas gerais da União se
expressam na própria Constituição Federal, o que pode justificar, entre outras
coisas, o detalhamento e o descritivismo do texto constitucional.
Insistimos ainda: a
nosso ver, as seções I, II e III do capítulo III, no Título VIII, da
Constituição Federal, são a primeira manifestação concreta e superestrutural de
sua competência concorrente . Há um nível de metalinguagem no preceito
constitucional que, uma vez manifesto naquelas seções, produz uma espécie de
metanormatividade (ou de metaconstitucionalidade como propomos antes). Isto é,
as seções contêm as normas gerais a que se referem os parágrafos do artigo 24.
Estas normas jurídicas, ali expostas, são elementos constitucionais sócio-ideológicos que dão eficácia, no próprio
texto constitucional, aos elementos orgânicos contidos no artigo 24 e, por
isso, serão, fartamente, reproduzidos e adaptados nos textos constitucionais
dos Estados-Membros, municipais e o Distrito Federal. Decerto, o equilíbrio
federativo passa pela unidade ou harmonia de competências expressas na
Constituição Federal. É a Lei Maior que contém as bases constitucionais da
educação para as entidades federativas.
São aquelas
normas gerais da União que vão indicar
os espaços em branco a serem
suplementados pelos
Estados-membros e estes, por
sua vezes, oferecem as bases as normas infra-estruturais e indicarão, por
sua vez, as brechas suplementares a serem preenchidas pelas leis orgânicas
municipais. Esse “encadeamento” normativo que vai do respeito aos princípios da
Constituição Federal à prerrogativa de construção, reconstrução e ampliação das
normas constitucionais que darão a
tônica do Estado Federal. Esses procedimentos foram engenhosamente postos em
prática que as normas gerais, contidas
na Constituição Federal vigente, com sutis modificações redacionais, são
reproduzidas nas constituições estaduais de 1989 (e nas leis orgânicas de 1990)
como veremos mais adiante e que comprovam a tese levantada por nós neste
tópico.
Uma outra leitura poderia ser feita resultante também da eficácia das competências concorrentes no
âmbito constitucional. Ver-se-ia, nas
seções I, II e III do Capítulo III, do Título VII, da Constituição Federal, uma
manifestação da competência privativa da União de legislar privativamente sobre
diretrizes e bases da educação nacional, como determina o artigo 22, inciso
XIXI, o que descartaria a necessidade de uma lei complementar. Em outras
palavras, uma lei complementar contendo as diretrizes e bases da educação
nacional, expressamente já contidas na própria Constituição Federal, não faria
mais sentido ou, senão, teria pouco de ciência
do Direito. Como diz Nicola Matteuci (1991), a ciência não pode afirmar
tautologia. Para pôr ordem em seu material empírico, e a Constituinte, a nosso
ver, é uma experiência concreta da
sociedade civil e da sociedade política de construção do Estado.
Assim, a
“complementaridade” do que não necessita de
regulamentação, resultaria em tautologia, em truísmo jurídico. Ainda
observamos que o constituinte, como
quer evitando tautologia ou truísmo jurídico, ordenou os títulos,
capítulos, incisos e alíneas, valendo-se de seções diversas, no esforço de
tornar a Constituição uma manifestação material da ‘própria estrutura da
comunidade política organizada” (MATTEUCI: 1991, p. 247), lançando mão das
classificações e tipologias. Outro dado que chamaríamos a atenção é o seguinte:
em momento algum do texto constitucional se diz que o artigo 22, XXIV, é uma
matéria cuja eficácia dá-se em lei complementar. Diz-se, sim, que “Lei complementar poderá autorizar os Estados a
legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo”
(Artigo 22, parágrafo único).
Além do mais, as bases e as diretrizes da educação nacional
estão na própria Constituição, no seu capítulo específico de Educação. Este,
sim, é passível de leis (não necessariamente complementares) para regulamentar
diversos tópicos como a questão dos níveis de ensino, distribuição de recursos
financeiros, gestão escolar e que podem, a nosso ver, ser pela via da
legislação ordinária.
Em substância, estamos certos de que a norma jurídica contida no Artigo 22 não
indica a lei complementar, mas movidos pela tradição, derivada do mesmo
equívoco exegético na constituição Federal de 1946, fomos levados a crer que a
competência privativa da União para legislar sobre diretrizes e bases da
educação nacional é uma lei
complementar à Constituição. Deixa-se de lado um positivismo jurídico em nome
de um juízo de valor de ordem mais ideológica e que revela, na estrutura de
poder, correlação de forças conflitantes e antagônicas, manifestas, como
sabemos, no processo de discussão e elaboração e aprovação da Lei Complementar
no 4.024/61, que, supostamente, deu eficácia a uma norma ou competência
constitucional.
Tal desconfiança procede, ainda, quando lembramos que a
Constituição Federal de 1934, no seu artigo 5º, inciso XIV, refere-se a um
“traçar as diretrizes da educação nacional”, mas sem que isso tenha conduzido a
uma mobilização do legislador ou dos educadores para a promulgação de uma LDB.
A Lei 4.024/61 e, agora, a Lei 9.394,
de 20/12/96 atendem, historicamente, a interesses de ordem política, de ordem
programática e governamental, do que a necessidades jurídicas ou exegéticas das
normas constitucionais.
As considerações acima nos levam a crer o seguinte: a educação enquanto matéria constitucional manifesta-se, no âmbito dos
dispositivos constitucionais, sem
exclusividade na matéria por parte das entidades federativas, conseqüentemente,
não há monopólio do Estado Federal ou centralização política e, por outra
conseqüência, não se fala em descentralização
da educação no âmbito das entidades federativas.
A privatividade
(normas privativas), a comunilidade (normas comuns) e a concorrencialidade
(normas concorrentes) são indicativos,
no âmbito das competências constitucionais, de descentralização política, uma
vez que, nessa repartição de competências, há repartição de poder, de
autoridade, posto que “na teoria do federalismo costuma-se dizer que a
repartição de poderes autônomos constitui o núcleo do conceito do Estado
federal” (SILVA: 1992, p. 433 ).
--------------------------------------------------------------------------------
[i] Período republicano brasileiro compreendido entre a
Campanha Nacional pela Redemocratização do País através das Diretas-Já, em 1984 e a implantação da Nova
República, em 1985 aos nossos dias.
[ii] Refere-se, doutrinariamente, a forma de governo pelo
qual vários estados se reúnem num só Estado Federal(União), sem perderem sua
autonomia, isto é, seus poderes reservados, fora dos negócios de interesse
comum.
[iii] Trata-se de um vício de linguagem que consiste em
dizer, por formas diversas, sempre a mesma coisa. Nessa acepção, também,
utilizamos, no presente trabalho, a palavra truísmo.
[iv] Neologismo adotado por nós, no presente trabalho, com a
seguinte idéia: modo de ser autonômico dos entes do Estado Federal.
[v]Clèrmerson Merlin CLÈVER e Marcela Moraes PEIXOTO, “ O
estado brasileiro: algumas linhas sobre
a divisão de poderes na federação brasileira à luz da constituição de 1988”,
Revista de Informação Legislativa, p.22.
[vi] Id., Ibidem.
[vii] José Afonso da SILVA, Curso de Direito Constitucional
Positivo, p.419
[viii]Ibid.,
p.421
[ix] Id.,
Ibid.
BIBLIOGRAFIA
Obras
AZEVEDO, Fernando de. A transmissão da cultura: parte 3ª da
5ª edição da obra A Cultura Brasileira. SP: Melhoramentos; Brasília, INL, 1976.
BASTOS, Celso Ribeiro. A Constituição de 1934. In As constituições do Brasil. Brasília,
Ministério do Interior, 1986. pág. 1-6.
____ Celso Ribeiro. A constituição de 1988. In D’ÁVILA, Luiz
Felipe(org.). As constituições brasileiras: análise histórica e propostas de
mudanças. SP: Brasiliense, 1993. pág. 83-93.
BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento jurídico. Brasília,
Polis: UnB, 1989.
BONAVIDES, Paulo e ANDRADE, Paes. História constitucional do
Brasil. Brasília, Senado Federal, 1990.
____ Paulo. Constituinte e constituição, a democracia, o
federalismo e a crise contemporânea. Fortaleza, IOCE, 1987.
CAVALCANTI, Amaro. Regime federativo e a república
brasileira. Brasília, UnB, 1983.
CHIRALDELLI JUNIOR, Paulo. História da educação. SP: Cortez,
1991.
CUNHA, Luis Antônio. Educação, estado e democracia no
Brasil. SP: Cortez, 1991.
D’ÁVILA, Luiz Felipe (Org.) As constituições brasileiras:
análise histórica e propostas de mudança. SP: Brasiliense, 1993.
HORTA, Raul Machado. Estudos de direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 1995.
MACHADO, Carlos Augusto Alcântara. A Constituição de 1967.
In As constituições do Brasil. Brasília, Ministério do Interior, 1986. pág. 3-7
MARTINS, Ives Gandra da Silva. A constituição de 1967. In
D’ÁVILA, Luiz Felipe(org.). As constituições brasileiras: análise histórica e
propostas de mudanças. SP: Brasiliense, 1993. pág. 71-82.
MATTOS MONTEIRO, Hamilton de. Da república velha ao estado
novo: o aprofundamento do regionalismo e a crise do modelo liberal. In
LINHARES, Maria Yedda L (coordenadora). História geral do Brasil: (da
colonização portuguesa à modernização autoritária). RJ: Campus, 1990. pág.
211-227.
____“ Da independência à vitória da ordem”. In LINHARES,
Maria Yedda L (coordenadora). História geral do Brasil: (da colonização
portuguesa à modernização autoritária). RJ: Campus, 1990.
MEIRELLES, Helly Lopes. Direito municipal brasileiro. SP:
Malheiros, 1993.
OLIVEIRA, Romualdo Portela e CATANI, Afrânio Mendes.
Constituições estaduais brasileiras e educação. SP: Cortez, 1993.
RIBEIRO, Maria Luisa Santos. História da educação brasileira:
a organização escolar. SP: Cortez:
Autores Associados, 1987.
RODRIGUES, Neidson. Estado, educação e desenvolvimento
econômico. SP: Autores Associados: Cortez, 1987.
ROMANELLI, Otaíza de Oliveira. História da educação no
Brasil. Petrópolis, RJ: Vozes, 1983.
SAVIANNI, Dermeval. Política e educação no Brasil. SP:
Cortez: Autores Associados, 1988.
SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. Conquista e colonização
da América portuguesa(O Brasil Colônia - 1500/1750). In LINHARES, Maria Yedda
L.(organizadora) et alii. História geral do Brasil(da colonização portuguesa à
modernização autoritária). Rio de Janeiro: Campus: Campus, 1990.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional
Positivo. São Paulo, Malheiros, 1992
SOUZA, Eurides Brito da. Educação: avanços e recuos na
elaboração do texto constitucional - questões para debate. In SOUZA, Paulo
Nathanael Pereira e SILVA, Eurides
Brito da. Educação: uma visão crítica. SP, Pioneira, 1989. Pág.. 63-87.
STUCKA, Petr Ivanovich. Direito e luta de classes: teoria
geral do direito. SP: Acadêmica, 1988.
TEMER, Michel. Elementos do direito constitucional. SP,
Malheiros, 1992.
Verbetes(dicionários)
ABBAGNANO, Nicola. Dicionário de filosofia(Verbetes Direito,
Educação, Lei). SP: Mestre Jou, 1982.
BASTOS, Celso Seixas Ribeiro Bastos. Verbete direito
constitucional. In SILVA, Benedicto(Coordenação geral). Dicionário de ciências
sociais. RJ: FGV, 1986. pág. 355-356.
LEVI, Lucio. Verbete federalismo. In BOBBI0, Norberto, MATTEUCCI, e PASQUINO, Gianfranco.
Dicionário de política. Brasília, DF: Unb: Linha Gráfica, 1991. pág. 475-486
MAGALHÃES, Álvaro. Verbete federação. In Dicionário
enciclopédico brasileiro ilustrado. RJ: Globo, 1964. pág. 1034
PIMENTA, E. Órsi. Dicionário brasileiro de política. Belo
Horizonte: Lê, 1982.
VERGOTTINI, Giusepe. Verbete constituição. BOBBIO, Norberto,
MATTEUCCI, Nicolas e PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de política.- Volume 1.
Brasília: DF: UnB: Linha Gráfica, 1991. P.. 246-258.
Artigos de Jornais e Revistas
ALCÂNTARA, Lúcio (Senador). “O Espírito federativo”. In O
POVO/OPINIÃO. Fortaleza, 25/março/1995. pág. 7A;
BARACHO, José Alfredo de. Descentralização do poder:
federação município. In revista de informação legislativa. Brasília a.22 n.85.
jan/mar 1985. pág. 151-184.
BOAVENTURA, Edivaldo M. A educação na constituição de 1988.
In Revista Informação Legislativa. Brasília a.29. n.116. outubro/dezembro 1992.
pág. 275-286
CAMARA, Maria Helena Ferreira da. O conceito moderno de
federação. In revista de informação legislativa. Brasília, a.18 n.71
julho/setembro de l981. pág. 23-42.
CLÈVE, Clèmerson Merlin e PEIXOTO, Marcela Moraes. O estado
brasileiro: algumas linhas sobre a divisão de poderes na federação brasileira à
luz da constituição de 1988. In Revista de Informação Legislativa. Brasília
a.26. n.104. outubro/dez 1989. Pág. 21-42.
HAGUETTE, André. Da municipalização à ação federativa
coordenada. Em Aberto(44), 23-30, out.dez 1989
LOBO, Paulo Luis Neto. Competência legislativa concorrente
dos estados-membros na Constituição de 1988. In revista de informação
legislativa. Brasília. a.26 n.101. jan/março 1989.
MACIEL, Marco. “ O equilíbrio federativo”. In O POVO.
Fortaleza, 01/fevereiro/1993. pág. 6A
TRIGUEIRO, Oswaldo. O regime federativo e a educação. In
Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos - INP - ME - Volume XVII - nº47. RJ, julho-setembro, 1952. Pág..
80-101(Conferência pronunciada em 11 de agosto de 1952 na Associação Brasileira
de Educação)
Fontes Jurídicas(Constituições)
Nacionais
BRASIL, Constituição(1824).
Carta de Lei de 25 de Março de 1824. Brasília, DF: Fundação Projeto
Rondom - Minter, 1986.
BRASIL, Constituição(1891) .Constituição da República dos
Estados Unidos do Brasil - 24 de fevereiro de 1891. Brasília, DF: Fundação Projeto
Rondom - Minter, 1986.
BRASIL, Constituição(1934) Constituição dos Estados Unidos
do Brasil - 16 de julho de 1934.
Brasília, DF: Fundação Projeto Rondom - Minter, 1986.
BRASIL, Constituição(1937). Constituição dos Estados Unidos
do Brasil - 10 de novembro de 1937. Brasília, DF: Fundação Projeto Rondom -
Minter, 1986.
BRASIL,
Constituição(1946). Constituição dos Estados Unidos do Brasil - 18 de setembro
de 1946. Brasília, DF: Fundação Projeto
Rondom - Minter, 1986.
BRASIL,
Constituição(1967). Constituição da República Federativa do Brasil - 14 de
janeiro de 1967. . Brasília, DF: Fundação Projeto Rondom - Minter, 1986
BRASIL,
Constituição(1988). Constituição da República federativa do Brasil - 5 de
outubro de 1988. Brasília, DF: Ministério
da Educação, 1989.
Estaduais
RONDÔNIA, Constituição(promulgada a 28 de setembro de 1989).
Constituição do Estado de Rondônia -
Unidade Federativa do Brasil. Porto Alegre, Assembléia Legislativa, 1989.
ACRE, Constituição(promulgada a 3 de outubro de 1989);.
Constituição do Estado do Acre -
Unidade Federativa do Brasil. Rio Branco, Gráfico Globo, 1989.
ALAGOAS, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989).
Constituição do Estado de Alagoas - Unidade Federativa do Brasil. Maceió, Sergasa,
1989.
AMAZONAS, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989).
Constituição do Estado do Amazonas - Unidade federativa do Brasil. Manaus,
Assembléia Legislativa, 1989.
BAHIA, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989).
Constituição do Estado da Bahia -
Unidade Federativa do Brasil.
Salvador, Assembléia Legislativa, 1989.
CEARÁ, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989).
Constituição do estado do Ceará - Unidade Federativa do Brasil. Fortaleza, Assembléia Legislativa,
1989.
ESPÍRITO SANTO, Constituição(promulgada a 5 de outubro de
1989). Constituição do Estado Espírito Santo - Unidade Federativa do Brasil.
Vitória, Assembléia Legislativa, 1989.
GOIÁS, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989).
Constituição do Estado de Goiás -
Unidade Federativa do Brasil. Goiânia, Assembléia Legislativa, 1989.
MARANHÃO, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989).
Constituição do Estado do Maranhão -
Unidade Federativa do Brasil. São Luis, Sioge, 1990.
MATO GROSSO DO SUL, Constituição(promulgada a 5 de outubro
de 1989). Constituição do Estado do Mato Grosso do Sul - Unidade Federativa do
Brasil. Campo Grande,
MATO GROSSO, Constituição(promulgada a 5 de outubro de
1989). Constituição do Estado do Mato grosso - Unidade Federativa do Brasil.
Goiânia, Assembléia Legislativa, 1989.
MINAS GERAIS, Constituição(promulgada a 21 de setembro de
1989). Constituição do Estado de Minas Gerais - Unidade Federativa do Brasil.
Belo Horizonte, Assembléia Legislativa, 1989.
PARÁ, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989).
Constituição do Estado do Pará -
Unidade Federativa do Brasil. Belém, Edições Cejp, 1989..
PARAÍBA, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989).
Constituição do Estado da Paraíba - Unidade Federativa do Brasil. João Pessoa,
Grafset, 1989.
PARANÁ, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989).
Constituição do Estado do Paraná - Unidade Federativa do Brasil. Curitiba,
Assembléia Legislativa, 1989.
PERNAMBUCO, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989).
Constituição do Estado de Pernambuco -
Unidade Federativa do Brasil. Recife, Cia Editora de Pernambuco, 1989.
PIAUÍ, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989).
Constituição do Estado do Piauí -
Unidade Federativa do Brasil. Teresina, Comep, 1989.
RIO DE JANEIRO, Constituição(promulgada a 5 de outubro de
1989). Constituição do Estado do Rio de
Janeiro - Unidade Federativa do Brasil. Niterói, Imprensa oficial, 1989.
RIO GRANDE DO NORTE, Constituição(promulgada a 3 de outubro
de 1989). Constituição do Estado do Rio
Grande do Norte - Unidade Federativa do Brasil. Natal, Companhia Editora do RN, 1989.
RIO GRANDE DO SUL, Constituição(promulgada a 3 de outubro de
1989). Constituição do Estado do rio Grande do Sul - Unidade Federativa do
Brasil. Niterói, Imprensa oficial, 1989.
RORAIMA, Constituição(promulgada a 31 de dezembro de 1991).
Constituição do Estado de Roraima -
Unidade Federativa do Brasil. Fortaleza, Gráfica Cearense, 1991.
SANTA CATARINA, Constituição(promulgada a 5 de outubro de
1989). Constituição do Estado de Santa Catarina - Unidade federativa do Brasil.
Florianópolis, Diário da Assembléia Legislativa nº 3.306, 1989.
SÃO PAULO, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989).
Constituição do Estado do Tocantins - Unidade Federativa do Brasil. Miracema do
Tocantins, Assembléia Legislativa,
1989.
SERGIPE, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989).
Constituição do Estado de Sergipe.- Unidade Federativa do Brasil. Aracajú,
Segrese, l989.
TOCANTINS, Constituição(promulgada a 5 de outubro de 1989).
Constituição do Estado do Tocantins -
Unidade Federativa do Brasil. Miracema do Tocantins. Assembléia
Legislativa, 1989.
Leis Complementares
Nacionais
LEI Nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (Estabelece as
Diretrizes e Bases da educação Nacional)
LEI Nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996 (Dispõe sobre o
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério)
Estaduais
LEI Nº 12.452, de 06 de junho de 1995(Dispõe sobre o
Processo de Municipalização do Ensino Público do Ceará e dá outras
providências) - DO Nº 16.576(Fortaleza, 27 de junho de 1995)
LEI Nº12.442, de 18 de maio de 1995 (Dispõe sobre o Processo
de Escolha de Diretores de Escolas Públicas Estaduais de Ensino Básico, em
cumprimento ao disposto no item V do artigo 215 e no Artigo 220 da Constituição
Estadual e dá outras providências). D.O Nº 19.05/95
Retirado de: http://www.ufsm.br/direito/artigos