Lorival Faller[1] [2]
Resumo: O direito de propriedade foi resguardado em todas as constituições, porém, a primeira sinalização sobre a função social da propriedade, pode ser encontrada na CF de 1934, sendo que a EC nº. 01/1969 alterou a CF de 1967, inclinando o princípio da função social, no plasmar da ordem econômica e social. A Carta atual, estabelece que a propriedade urbana cumpre sua função social, quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor, podendo o Município mediante lei específica, exigir do proprietário do solo urbano não edificado, as obrigações de parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, IPTU progressivo e desapropriar a propriedade que não cumpre sua função social, pagando com títulos da divida pública, esta, sendo diferente da desapropriação por necessidade, utilidade pública ou por interesse social.
Palavras-chave: Propriedade Urbana, Função Social e Estatuto da Cidade.
1 Considerações Iniciais
O principal objetivo do presente artigo científico, é focalizar a caracterização do principio da função social da propriedade urbana, para isso, faz mister adentrar nas constituições já vivenciadas.
Para melhor compreender, será preciso buscar alento, nas normas vigentes em especial, Carta Magna de 1988, Decretos-Leis 25/37; 58/37; 3.365/41, Leis 4.132/62; 6.766/79; 8.429/92 e 10.257/2001. Esta considerada a principal, pois estabelece as balizas gerais sobe política urbana.
Percebe-se que o Município, somente poderá utilizar dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, se contemplar as áreas no Plano Diretor Municipal e consequentemente exigir sua eficácia nos limites da lei específica.
Finalmente, os instrumentos coercitivos de parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, IPTU progressivo no tempo e desapropriação, somente são aplicáveis se o proprietário não der o destino correto da propriedade, ou seja, quando não cumprir sua função social.
2 Função Social da Propriedade nas Constituições antes de 1988
O direito de propriedade, sempre foi resguardado pelas constituições[2] [3], no entanto, foi a partir da constituição de 1934, que sinaliza a função social como princípio garantidor do direito de propriedade[3] [4].
Em linhas gerais a Constituição de 1937[4] [5], manteve como garantia a propriedade individual, porém, estabeleceu a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, mediante prévia indenização e que sua limitação devem ser regulada por lei.
Por conseguinte, surgiram os Decretos Leis, 25, de 30 de novembro de 1937, que organiza a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional, 58, de 10 de dezembro de 1937, que dispõe sobre o loteamento e venda de terrenos para pagamento em prestações e 3.365, de 21 de julho de 1941, que dispõe sobre desapropriação por utilidade pública.
O texto constitucional de 1946 ao estabelecer o Título V, da Ordem Econômica e Social[5] [6], diz que a propriedade deve atender o bem-estar social e a lei poderá promover a justa distribuição da propriedade, com oportunidade igualitária de todos, nos termos do Parágrafo 16, do artigo 141.
[...]
§ 16 - É garantido o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoção intestina, as autoridades competentes poderão usar da propriedade particular, se assim o exigir o bem público, ficando, todavia, assegurado o direito a indenização ulterior.
A Lei nº 4.132, de 10 de setembro de 1962, define quis seriam os casos de desapropriação por interesse social, em exemplo o descrito no inciso V do artigo 2º, ao mencionar “a construção de casas populares”.
Percebe-se, que a função social da propriedade, foi colocada implicitamente na Constituição de 1967[6] [7], apesar de naquela época, o País estar em pleno Regime Militar, foi considerado um avanço em termos de direitos e liberdades individuais.
A constituição de 1967, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 1 de 1969, incluiu a função da propriedade como uns dos princípios da ordem econômica e social (art. 160, III), que coexiste com o da propriedade como direito individual consagrado no artigo 153, § 22 (DI PIETRO, 2006. p. 115).
Na data de 19 de dezembro de 1979, foi aprovada a Lei nº 6.766, que veio dispor sobre o parcelamento do solo urbano, hipótese que estabeleceu no Capítulo II, os requisitos urbanísticos para loteamento[7] [8].
3 Propriedade Urbana e a Função Social na CF/88
A Carta Cidadã, promulgada em 05 de outubro de 1988, garante o direito de propriedade, desde que atenda a função social, sendo que as normas garantidoras dos direitos fundamentais são de aplicação imediata[8] [9].
Os direitos e garantias fundamentais são cláusulas pétreas e conforme parágrafo 4º, do artigo 60, não podendo ser deliberado por Emenda Constitucional, que tende abolir “os direitos e garantias individuais”.
A função social da propriedade é retomada no Título VII, mais precisamente no inciso III do artigo 170, ao estabelecer os princípios norteadores da atividade econômica e financeira, cujo objetivo é “assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social[9] [10]”.
O Poder Constituinte, inseriu no Capítulo II, os instrumentos da Política Urbana, dizendo que os limites da propriedade depende da política adotada por cada cidade, com previsão no Plano Diretor, conforme artigo 182, parágrafo 2º, da CRF/88.
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
[...]
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
O parágrafo 1º, do artigo 182 da Constituição, estabelece que o plano diretor é obrigatório para todas as cidades com mais de vinte mil habitantes, devendo ser aprovado pela Câmara Municipal de cada Município.
4 Obrigatoriedade de Plano Diretor Municipal
A Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, que regulamenta os artigos 182 e 183, da Constituição, elenca no artigo 41, que o Plano Diretor é obrigatório para os Municípios, com mais de vinte mil habitantes, integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, que pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal, integrantes de áreas de especial interesse turístico e inserido na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
O Plano Diretor deve conter no mínimo, o preceituado no artigo 42, ou seja, delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsória, considerando a existência de infra-estrutura e de demanda para utilização, na forma do art. 5o, disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei e sistema de acompanhamento e controle.
Em respeito à função social da propriedade urbana[10] [11], o plano diretor é a principal Lei Municipal em termos de planejamento territorial, pois o futuro deve ser planejado, principalmente quando o Município pretende auferir recursos junto ao Governo Federal, através do Ministério das Cidades.
Apesar de ser obrigatório para municípios com mais de 20.000 hab, inseridos em regiões de interesse turístico, de implantação de empreendimentos de significativo impacto ambiental e de regiões metropolitanas, o plano diretor deveria ser elaborado por todos os municípios, pois representa um importante documento legal para orientar os rumos do desenvolvimento local e regional (BERNARDY, 2008. p. 216).
Destaca-se a importância do Plano Diretor, independente de ser ou não obrigatório, pois os Municípios possuem competência para legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e estadual e promover o adequado ordenamento territorial, planejando, controlando e parcelando o uso e ocupação do solo urbano (art. 30, CF).
Ainda, os municípios possuem organização política, administrativa, financeira e foi elevado ao plasmar de ente federado, isto é, podendo planejar o ordenamento de seu território.
5 Instrumentos da Política Urbana
Conforme parágrafo 4º do artigo 182, da Constituição Federal, combinado com inciso III do artigo 41, da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, poderá o Município mediante lei específica, para área incluída no Plano Diretor,exigir do proprietário do solo urbano não edificado, nos termos da Lei Federal.
Art. 182. [...]
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Consoante do parágrafo 3º, do artigo 182, “as desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro”, porém, acredito que o Poder Constituinte, quis referir ao inciso XXIV do artigo 5º da própria Constituição Federal de 1988[11] [12].
O Estatuto da Cidade foi dividido em cinco capítulos, na sessão I, encontra um rol[12] [13]de instrumentos gerais, para desenvolvimento da política urbana, já nas Sessões II, III e IV, estão os instrumentos específicos[13] [14], todos aplicáveis para fazer cumprir a função social da propriedade urbana.
Cujo objetivo é assegurar as necessidades dos cidadãos, como qualidade de vida, justiça social e desenvolvimento das atividades econômicas. Podendo o Município, aplicar os instrumentos indutores, para fazer a propriedade urbana cumprir a função social e atender às exigências mínimas fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor[14] [15].
5.1 Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios
Incluída área no Plano Diretor, pode o Município estabelecer em lei especifica, o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar os prazos para cumprimento da obrigação.
Esta primeira pressão é para o proprietário, dar uma adequada utilização do imóvel, principalmente, coibir a especulação imobiliária, minimizar a expansão urbana, parcelar glebas ociosas, diminuir custo do processo de ubanização, ampliar a oferta dos imóveis, revitalizar os espaços degradados e fazer cumprir com a função social da propriedade urbana.
O imóvel subutilizado é aquele em que o aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação dele decorrente, hipótese em que o proprietário será notificado pelo Município, para cumpri com a obrigação imposta, esta notificação deve ser averbada junto ao cartório de registro de imóveis.
No caso do proprietário ser pessoa jurídica, a notificação deve ser feita ao gerente geral ou administrador, ou seja, para a pessoa com poderes. Devendo ser feita via edital quando a notificação for frustrada por três vezes seguidas.
Se após a notificação, o imóvel for vendido ou inventariado é transferido também às obrigações constantes no caput do artigo 5º, da Lei 10. 257/2001, sem interromper os prazos.
Devendo o proprietário, em um ano após a notificação, protocolar o projeto no órgão municipal, iniciar as obras do empreendimento em dois anos, depois de aprovado o projeto.
Excepcionalmente, pode a lei municipal prever a conclusão dos empreendimentos de grande porte em etapas, considerando que o projeto compreenda a obra como um todo.
5.2 IPTU Progressivo no Tempo
O Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana é uma punição que o proprietário recebe quando não atende às determinações constantes no tópico antecedente, ou seja, é um imposto extrafiscal, com alíquotas progressivas, no prazo de cinco anos consecutivos e com alíquotas máximas de quinze por cento, não podendo exceder duas vezes o valor do ano antecessor.
Conforme comentam Barros; Carvalho e Montandon (2010, p. 98), “o IPTU progressivo é empregado mais pelo caráter de sanção do que pela arrecadação”. Sendo proibido conceder anistia ou isenção da tributação progressiva no tempo.
Caso a obrigação de edificar ou parcelar, não seja cumprido em um lapso temporal de cinco anos, deve o Município manter a cobrança no percentual de15%, podendo inclusive desapropriar.
Muito foi discutido sobre a constitucionalidade ou inconstitucionalidade da cobrança do IPTU progressivo, sendo que em 24 de setembro de 2003, o Supremo Tribunal Federal, editou a súmula 668, estabelecendo que é constitucional a lei municipal editada antes da Emenda Constitucional 29/2000, desde que seja para assegurar a função social da propriedade urbana.
5.3 Desapropriação e Pagamento com Títulos da Divida Pública
Este terceiro instrumento é aplicado quando o proprietário continua não dando a função social da propriedade urbana, sendo diferente da desapropriação por necessidade ou utilidade pública, prevista no artigo 5º da Lei nº 3.365/41 e por interesse social do artigo 2º da Lei 4.132/62.
A desapropriação do imóvel previsto no artigo 8º, da Lei 10.257/2001, ocorre quando o proprietário do imóvel não atender as obrigações de parcelamento, edificação ou utilização comulsórios e do IPTU progressivo, devendo ser aplicado depois de decorridos cinco anos.
O pagamento é feito com títulos da dívida pública, num prazo de até dez anos, com prestações sucessivas iguais e anuais, assegurando o valor real de indenização, com juros de seis por cento ao ano e dependendo de prévia aprovação do Senado Federal.
A fim de que o imóvel cumpra sua função social, deve o Município, num prazo máximo de cinco anos, após a incorporação do imóvel ao seu patrimônio público, dar o seu destino correto, como por exemplo, implantação de Zona de Especial Interesse Social (ZEIS), criação dos espaços públicos (praças, parques, outros), preservação ambiental e áreas para atividades econômicas.
O prefeito e seus agentes ficam condicionados ao que reza o inciso II e caput do artigo 52, do Estatuto da Cidade, isto é, pode incorrer em atos de improbidade administrativa se deixar de proceder aquilo que determina a lei[15] [16].
Atos de improbidade administrativa são aqueles em que importam “a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário [..]” público[16] [17].
6 Considerações Finais
Ante ao escrito, pode ser dito que o direito de propriedade, sempre foi guardado em todas as constituições, no entanto, a função social da propriedade começou seus sintomas na constituição Federal de 1934.
Implicitamente a função social, como princípio, garantidor da propriedade urbana foi conceituado no Titulo V da Constituição de 1967, cujo texto foi dado pela Emenda Constitucional nº. 01 de 17 de outubro de 1969.
Atualmente, existe a possibilidade dos Municípios coibirem os desusos daquela propriedade urbana que não vem cumprindo seu destino correto, ou seja, o Estatuto da Cidade estabeleceu diretrizes para o desenvolvimento das cidades de forma sadia.
A propriedade deve estar prevista no Plano Diretor Municipal, e, seus instrumentos, numa lei complementar, cujas, as sanções são aplicadas em forma de cascata, isto é, não atendida à primeira, aplica a segunda e finalmente a terceira. Estes instrumentos quando não aplicados, pode o administrador, sofrer punições previstas na Lei de Improbidade Administrativa.
7 Referências Bibliográficas
BARROS, Ana Maria Furbino Bretas; CARVALHO, Celso Santos; MONTANDON, Daniel Todtmann. Estatuto da Cidade Comentado. Brasília: 2010. Disponível em: http://www.cidades.gov.br [18]. Acessado em: 17 de novembro de 2010.
BASE DE LEGISLAÇÃO FEDERAL. Legislação/ Constituição de 1824; 1891; 1934; 1937; 1946; 1967 e 1998. Brasília: 2010. Disponível em: http://www.planalto.gov.br [19]. Acessado em: novembro de 2010.
______. Legislação/ Decretos-Leis 25/37; 58/37; 3.365/41 Brasília: 2010. Disponível em: http://www.planalto.gov.br [19]. Acessado em: novembro de 2010.
______. Legislação/Leis 4.132/62; 6.766/79; 10.257/2001; 8.429/92. Brasília: 2010. Disponível em: http://www.planalto.gov.br [19]. Acessado em: novembro de 2010.
BERNARDY, Rógis Juarez. Território, Planejamento e Gestão: Um estudo do Oeste Catarinense a partir da região da AMOSC/ Rógis Juarez Bernardy; Jeancarlo Zuanazzi; Ricardo Rodrigues Monteiro. Chapecó: FIE, 2008.
BRASIL, Ministério das Cidades. Plano Diretor Participativo: Guia para elaboração pelos Municípios e cidadãos. 2ª ed. Brasília: Confea, 2005.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20 ed. São Paulo: Atlas, 2007.
FALLER, Lorival. Métodos para Elaboração de Plano Diretor Participativo. Minas Gerais: 2009. Disponível em: http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=1787 [20]. Acessado em: novembro de 2010.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Jurisprudência/ Súmula 668. Brasília: 2010. Disponível em: http://www.stf.jus.br [21]. Acessado em: novembro de 2010.
[1] [22]Acadêmico da 9ª Fase do Curso de Direito, na UNOESC, Campus de Chapecó-SC.
[2] [23]Constituição de 1824: inciso XXII, do artigo 179; Constituição de 1981: artigo 72.
[3] [24]Item 17 do artigo 113 da Constituição de 1934 diz que é “garantido o direito de propriedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo [...]”.
[4] [25]Consoante do item 14 do artigo 122, da Constituição de 10 de novembro de 1937.
[5] [26]Art 147 - O uso da propriedade será condicionado ao bem-estar social. A lei poderá, com observância do disposto no art. 141, § 16, promover a justa distribuição da propriedade, com igual oportunidade para todos.
[6] [27]Art. 157 - A ordem econômica tem por fim realizar a justiça social, com base nos seguintes princípios: [...] III - função social da propriedade.
[7] [28]Os requisitos encontram disciplinados nos incisos do art. 4º, conquanto que o § 1º, “a legislação municipal definirá, para cada zona em que se dívida o território do Município, os usos permitidos e os índices urbanísticos de parcelamento e ocupação do solo, que incluirão, obrigatoriamente, as áreas mínimas e máximas de lotes e os coeficientes máximos de aproveitamento” (Redação dada pela Lei 9.785 de 29.01.1999).
[8] [29]Consoante com art. 5º, incisos, XXII e XIII e parágrafo 1º da Constituição Federal de 1988.
[9] [30]Em detrimento com o descrito no artigo 170 da Constituição atual.
[10] [31]Ainda o artigo 2º do Estatuto da Cidade, elenca o objetivo da Política urbana, ou seja, ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade.
[11] [32]XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição.
[12] [33]Instrumentos gerais da política urbana, constantes nos incisos, parágrafos e alíneas do artigo 4º.
[13] [34]Instrumentos específicos encontram delineados nos artigos 5º a 8º da mencionada Lei.
[14] [35]Direciono ao conceito de Função Social da Propriedade Urbana encontrado no artigo 39, do Estatuto da Cidade.
[15] [36]Esta lei é aquela em que refere ao instrumentos do Estatuto da Cidade aplicados ao Plano Diretor e consequentemente a Lei Específica, que deve prever as sanções ao proprietário que não cumprir com a função social da propriedade.
[16] [37]Este assunto é encontrado no parágrafo 4º do artigo 37 da Constituição Federal e na Lei nº 8.429/92, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa.