Expõe-se o confronto entre o entendimento do Comitê de Liberdade Sindical da OIT sobre as cláusulas de segurança sindical e a jurisprudência consolida no sistema jurídico brasileiro a respeito das contribuições confederativa e assistencial.
1. INTRODUÇÃO
No ano de 2009 as centrais sindicais Força Sindical (FS), Nova Central Sindical de Trabalhadores (NCST), União Geral dos Trabalhadores (UGT), Central Única dos Trabalhadores (CUT), Central dos Trabalhadores e Trabalhadoras dos Brasil (CTB) e a Central Geral dos Trabalhadores do Brasil (CGTB) apresentaram ao Comitê de Liberdade Sindical da Organização Internacional do Trabalho - OIT queixa em face do Estado Brasileiro por conta de atos praticados supostamente atentatórios ao princípio da liberdade sindical.
Essa queixa foi autuada sob o número 2739, razão pela qual passou a ser conhecida como Caso n. 2739. Ao analisar a questão, o Comitê de Liberdade Sindical destacou seu entendimento a respeito das cláusulas de segurança sindical e deu ênfase a necessidade de se efetivar o princípio da liberdade sindical a partir da ratificação pelo Estado Brasileiro da Convenção n. 87.
2. CASO N. 2739
No ano de 1951 foi criado o Comitê de Liberdade Sindical – CLS. Constituído no modelo tripartite (trabalhadores/empregadores/governos), compete ao Comitê garantir e promover o direito de associação dos trabalhadores e empregadores através do exame das queixas apresentadas. Suas decisões são organizadas na forma de Recompilação.
As decisões do Comitê de Liberdade Sindical constituem fonte material do princípio da liberdade sindical nos termos delimitados pelas Convenções n. 87 e 98 da OIT. Seus precedentes, portanto, são capazes de balizar a conduta tanto dos Estados, quanto das entidades sindicais a fim de que o princípio não padeça.
Em comunicação datada de 2 de Novembro de 2009, as centrais sindicais Força Sindical, NCST, UGT, CUT, CTB e CGTB apresentaram queixa ao Comitê de Liberdade Sindical da OIT imputando ao Estado Brasileiro violação aos princípios da liberdade sindical e não interferência por conta da atuação de membros do Ministério Público do Trabalho, Ministério Público do Estado de São Paulo e da Justiça do Trabalho.
Em sua queixa, as centrais sindicais imputam aos membros do Ministério Público a propositura de ações destinadas a combater a instituição da contribuição em instrumentos normativos, bem como a obstacularização do exercício do direito de greve. Questionam, ainda, o entendimento consolidado através da Súmula n. 666 do Supremo Tribunal Federal e do Precedente Normativo n. 119 do Tribunal Superior do Trabalho, ambos versando sobre a impossibilidade do desconto de contribuições em prejuízo a trabalhadores não filiados ao sindicato beneficiado[1].
Em resposta, o Governo Brasileiro noticiou o histórico do sindicalismo brasileiro, bem como a manutenção na Constituição de 1988 da unicidade e da contribuição sindical obrigatória. Defendeu também o importante papel desempenhado pelo Ministério Público do Trabalho na defesa dos direitos trabalhadores, bem como a necessidade de se atuar em face de dirigentes sindicais descomprometidos com os interesses dos trabalhadores representados, sem prejuízo da manutenção do diálogo[2].
Diante das manifestações e dos documentos apresentados, o Comitê de Liberdade Sindical reiterou entendimento de que os problemas decorrentes da instituição de cláusulas de segurança sindical devem ser resolvidos de acordo com a prática e sistema de relações laborais de cada país, podendo ser ou não aceitas. Ainda, quanto ao desconto de contribuições de trabalhadores não filiados ao sindicato, mas beneficiados pelo acordo coletivo firmado, já teria se manifestado sobre a possibilidade, desde que o desconto seja previsto em acordos coletivos[3].
O Comitê, ainda, recomendou ao Governo Brasileiro mantê-lo informado sobre o resultado das reuniões entre o Ministério Público do Trabalho e o movimento sindical, bem como as iniciativas para estabelecer um Conselho tripartite de Relações Industriais, além de convidá-lo a tomar as medidas necessárias para a ratificação da Convenção n. 87[4].
3. LIBERDADE SINDICAL X UNICIDADE E CONTRIBUIÇÃO OBRIGATÓRIA
A liberdade sindical trilhou longa trajetória de lutas travadas pelos trabalhadores. Sua elevação à condição de direito fundamental, materializada através de declarações internacionais de direitos humanos, é fruto de um processo evolutivo fortemente marcado pela busca do reconhecimento da fragilidade do trabalhador individualmente considerado (OLIVEIRA NETO, 2010:53).
É natural conceber a liberdade sindical como o bem jurídico maior que vincula toda a normatização da atividade sindical. Definitivamente, a liberdade sindical integra o rol de direitos e princípios fundamentais dos trabalhadores (KAUFMANN, 2005:117/119).
Segundo o Comitê de Liberdade Sindical, o sistema democrático é fundamental para o exercício dos direitos sindicais. O movimento sindical realmente livre só pode se desenvolver quando respeitados os direitos humanos fundamentais. Portanto, devem ser adotadas todas as medidas necessárias para garantir que os direitos sindicais possam ser exercidos com normalidade em um clima desprovido de violência, pressões, temores e ameaças de toda a índole (CLS, 34/36 e 41).
Dentre as declarações internacionais de direitos fundamentais que tutelam a liberdade sindical, a Convenção n. 87 da OIT de 1948 é a mais significativa e atua como diretriz[5]. Estabelece o artigo 2º da Convenção n. 87:
Art. 2º Os trabalhadores e as entidades patronais, sem distinção de qualquer espécie, têm o direito, sem autorização prévia, de constituírem organizações da sua escolha, assim como o de se filiarem nessas organizações, com a única condição de se conformarem com os estatutos destas últimas.
Em complementação à Convenção n. 87, no ano de 1949 a OIT adotou a Convenção n. 98[6], cujo conteúdo estabelece garantias referentes aos direitos de sindicalização e de negociação coletiva. A Convenção n. 98 coíbe a adoção de práticas discriminatórias por conta do exercício da atividade sindical pelos trabalhadores, bem como tutela as organizações sindicais em face de atos de ingerência (Convenção n. 98, artigos 1º e 2º).
Em resumo, enquanto a Convenção n. 87 estabeleceu a liberdade sindical frente ao Estado, a Convenção n. 98 se incumbiu de tutelá-la nas relações intersubjetivas (GIUGNI, 1991:47/48). Quer dizer, não basta tutelar os indivíduos frente ao Estado. Também é necessário estabelecer mecanismos que impeçam que a liberdade sindical seja obstaculizada por conta da atuação dos empregadores ou de seus representantes.
A Constituição Federal de 1988 busca garantir a liberdade sindical. Entretanto, manteve as figuras do registro sindical, da unicidade e da contribuição sindical compulsórias, restringindo, portanto, a efetividade do princípio:
Art. 8º É livre a associação profissional ou sindical, observado o seguinte:
I - a lei não poderá exigir autorização do Estado para a fundação de sindicato, ressalvado o registro no órgão competente, vedadas ao Poder Público a interferência e a intervenção na organização sindical;
II - é vedada a criação de mais de uma organização sindical, em qualquer grau, representativa de categoria profissional ou econômica, na mesma base territorial, que será definida pelos trabalhadores ou empregadores interessados, não podendo ser inferior à área de um Município;
(...)
IV - a assembléia geral fixará a contribuição que, em se tratando de categoria profissional, será descontada em folha, para custeio do sistema confederativo da representação sindical respectiva, independentemente da contribuição prevista em lei;
Para o saudoso Procurador do Trabalho Arnaldo Süssekind, a dificuldade de se incorporar a Convenção n. 87 teria origem na Constituição de 46, cujo texto legitimou o exercício pelos sindicatos de funções delegadas pelo Poder Público, previstas na CLT, funções cujo rol foi acrescido da arrecadação de contribuições instituídas por lei para custeio de suas atividades através da Constituição de 67. Atualmente, a Constituição de 88, ao preservar a unicidade sindical e a contribuição compulsória para custeio do sistema, teria mantido tal quadro inalterado (1994:405).
A respeito do sistema sindical brasileiro, a unicidade, a contribuição sindical e a representação por categoria acabam por impedir a plena efetivação da liberdade sindical nos termos apresentados pela Convenção n. 87 da OIT. Essa contradição foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal em processo relato pelo Ministro Sepúlveda Pertence:
A recepção pela ordem constitucional vigente da contribuição sindical compulsória, prevista no art. 578 CLT e exigível de todos os integrantes da categoria, independentemente de sua filiação ao sindicato, resulta do art. 8º, IV, in fine, da Constituição; não obsta à recepção a proclamação, no caput do art. 8º, do princípio da liberdade sindical, que há de ser compreendido a partir dos termos em que a Lei Fundamental a positivou, nos quais a unicidade e a própria contribuição sindical de natureza tributária, marcas características do modelo corporativista resistente, dão a medida da sua relatividade (cf. MI 144, Pertence, RTJ 147/868, 874); nem impede a recepção questionada a falta da lei complementar prevista no art. 146, III, CF/88, à qual alude o art. 149, à vista do disposto no art. 34, §§ 3º e 4º, das Disposições Transitórias (cf. RE 146.733, Moreira Alves, RTJ 146/684, 694)." (RE 180.745, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 08/05/98)
Sustenta o Comitê de Liberdade Sindical que a proibição contida em Constituição relativa à criação de mais de um sindicato por categoria profissional ou econômica sobre determinada base territorial não inferior à área de um município não está de acordo com o princípio da liberdade sindical. A unicidade sindical, pois, não deve ser imposta mediante intervenção do Estado, sob pena de violação do princípio da liberdade sindical (CLS, 314 e 321)[7].
Em relação ao custeio sindical, o Comitê de Liberdade Sindical decidiu que a imposição a todos os trabalhadores da categoria de contribuição em benefício de determinado sindicato não é compatível com o princípio da liberdade sindical e acaba por consagrar a prática de monopólio sindical. Igualmente, a autonomia das entidades sindicais e o princípio da liberdade sindical requerem independência financeira frente ao Estado. Quer dizer, o sistema de financiamento das entidades sindicais não deve estar atrelado ao Estado, pois incompatível tal realidade com o princípio da liberdade sindical (CLS, 325, 466 e 467)[8].
No sistema jurídico brasileiro a contribuição sindical vincula trabalhadores, profissionais liberais e empregadores. É devida por todos aqueles que integram determinada categoria econômica ou profissional, em benefício do respectivo sindicato. Em relação aos trabalhadores, é cobrada anualmente com base no valor equivalente a um dia de trabalho. Já os empregadores estão obrigados à contribuição calculada a partir do valor do capital social da empresa, observadas alíquotas que vão de 0,02 a 0,8% (CLT, artigos 578 a 580).
Não obstante a menção à contribuição prevista em lei, a Constituição de 88 assegura o direito de livre associação e a liberdade sindical. Para tanto, ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a permanecer associado, muito menos ser obrigado a filiar-se ou a manter-se filiado a sindicato:
CF
Art. 5º
(...)
XX - ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a permanecer associado;
(...)
Art. 8º
(...)
IV - a assembléia geral fixará a contribuição que, em se tratando de categoria profissional, será descontada em folha, para custeio do sistema confederativo da representação sindical respectiva, independentemente da contribuição prevista em lei;
V - ninguém será obrigado a filiar-se ou a manter-se filiado a sindicato;
(destacou-se)
6. CLAÚSULAS DE SEGURANÇA SINDICAL
A contribuição sindical estipulada em lei a ser desconta dos não filiados ao sindicato viola o princípio da liberdade sindical, conforme entendimento do Comitê de Liberdade Sindical, ressalvada as clausulas de segurança sindical permitidas pela lei[9].
Dentre as diversas modalidades de cláusulas de segurança sindical, merecem destaque a union shop (sindicalização de todos os trabalhadores), a closed shop (vinculação do contrato de trabalho à sindicalização) e, a propósito do presente estudo, a agency shop ou cotización sindical obrigatoria (os empregados da unidade de negociação pagam taxas ao sindicato mesmo não sendo obrigados a ingressar na vida sindical) (KAUFMANN, 2005:257/258).
As cláusulas de segurança sindical, em princípio, atentam contra a liberdade de associação e a liberdade sindical, pois acabam por forçar os trabalhadores a se filiarem aos sindicatos, bem como a contribuir para com tais entidades, além de resultar na adoção de práticas discriminatórias quando da contração ou manutenção do contrato de trabalho (OLIVEIRA NETO, 2010:77/78).
Não obstante, as cláusulas de segurança sindical, segundo o Comitê de Liberdade Sindical, não são necessariamente contrárias ao princípio da liberdade sindical, devendo cada país, de acordo com a prática e o sistema de relações de trabalho, adotá-las ou não. Quer dizer, se a legislação aceita cláusulas de segurança sindical com a dedução de contribuições sindicais a não afiliados, mas que se beneficiam da negociação coletiva, tais cláusulas serão aceitas desde que instituídas mediante negociação coletiva[10].
A instituição das contribuições assistenciais ou outras de qualquer natureza, portanto, nos termos do entendimento vigente perante o Comitê de Liberdade Sindical não atentaria contra o princípio da liberdade sindical. Entretanto, deverá haver previsão legal para que tal instituição ocorra mediante negociação coletiva.
A esse respeito, como visto, o legislador constitucional de 1988 inovou ao prever a modalidade de custeio da atividade sindical intitulada contribuição confederativa. Trata-se de contribuição a ser instituída em assembleia geral com o objetivo de custear o sistema confederativo de representação.
Trata-se, portanto, de contribuição prevista no texto constitucional a ser instituída em assembleia realizada pelos trabalhadores ou empregadores para custear o sistema confederativo respectivo. Deve-se destacar, a propósito, que a instituição da contribuição em questão não dependeria de negociação coletiva. Ao contrário, os próprios integrantes da categoria, em assembleia específica, acabariam por decidir por sua criação.
Não obstante, quanto ao desconto em prejuízo aos não associados, o Supremo Tribunal Federal, por se tratar de matéria constitucional, acabou por sumular a questão, definindo expressamente a vedação do desconto em prejuízo daquele que não integrar o quadro associativo da entidade sindical beneficiada.
SÚMULA N. 666. A contribuição confederativa de que trata o art. 8º, IV, da Constituição, só é exigível dos filiados ao sindicato respectivo.
A contribuição assistencial, por sua vez, tem por objetivo custear as atividades assistenciais do sindicato da categoria profissional e sua atuação no processo negociação coletiva (OLIVEIRA NETO, 2010:92). A respeito da contribuição assistencial decidiu o Tribunal Superior do Trabalho que, semelhantemente à contribuição confederativa, só poderá ser descontada dos filiados ao sindicato. É o que se extrai do Precedente Normativo n. 119 editada por essa Corte:
A Constituição da República, em seus arts. 5º, XX e 8º, V, assegura o direito de livre associação e sindicalização. É ofensiva a essa modalidade de liberdade cláusula constante de acordo, convenção coletiva ou sentença normativa estabelecendo contribuição em favor de entidade sindical a título de taxa para custeio do sistema confederativo, assistencial, revigoramento ou fortalecimento sindical e outras da mesma espécie, obrigando trabalhadores não sindicalizados. Sendo nulas as estipulações que inobservem tal restrição, tornam-se passíveis de devolução os valores irregularmente descontados.
Verifica-se, portanto, aparente confronto entre o entendimento do Comitê de Liberdade Sindical da OIT sobre as cláusulas de segurança sindical e a jurisprudência consolida no sistema jurídico brasileiro a respeito das contribuições confederativa e assistencial. De um lado, temos a aceitação de tal prática, desde que regula em lei e instituída mediante negociação coletiva. De outro, a adoção de regra mais restritiva, ao passo que restringiria o desconto aos trabalhadores filiados à entidade sindical beneficiada.
Essa discussão parece não ter fim. Efetivamente, o próprio Comitê de Liberdade Sindical deixa margem à violação ou não do princípio da liberdade sindical por conta da adoção das cláusulas de segurança sindical. Essa imprecisão, a propósito, manifesta-se na decisão do Caso n. 2739, o que acabou por frustrar as centrais sindicais queixosas.
Não custa lembrar que o sistema jurídico brasileiro não regulamentou ainda as contribuições confederativa e assistencial. A primeira, a partir do texto constitucional (CF, artigo 8º, IV), até independeria de legislação complementar para produzir efeitos. Já a contribuição assistencial estaria na pendência da votação da Proposta de Emenda Constitucional n. 369/05, ainda parada no Congresso Nacional.
7. CONCLUSÃO
A unicidade e a contribuição sindical imposta em lei afastam a incidência das cláusulas de segurança sindical. No sistema jurídico brasileiro as entidades sindicais já são devidamente tuteladas através da garantia de um espaço territorial de atuação, bem como mediante um sistema de financiamento imposto pela lei que abrange a todos os integrantes da categoria.
A reforma do texto constitucional para fins de adoção da pluralidade é medida indispensável à efetivação do princípio da liberdade sindical. A ratificação da Convenção n. 87 da OIT será consequência natural. O critério de representativamente, por certo, poderá ser necessário em um primeiro momento.
A reforma da legislação infraconstitucional para fins de revogação da contribuição sindical prevista em lei também se faz necessário. Nos termos do entendimento adotado pelo Comitê de Liberdade Sindical, a contribuição assistencial poderá substituir a contribuição sindical imposta pela lei. Quanto permitida pelo legislador, deverá ser instituída mediante negociação coletiva.
Resta às entidades sindicais capitaneadas pelas centrais a opção entre o sistema vigente onde prevalece a unicidade e o imposto sindical e o sistema sustentado pelo Comitê de Liberdade Sindical a partir das Convenções n. 87 e 98. A instituição de contribuição via negociação coletiva será possível. A título de exemplo cita-se a contribuição denominada canon social ou cláusula de solidariedade. Nessa hipótese a contribuição instituída será descontada de todos aqueles que forem abrangidos pela negociação coletiva.
Referências Bibliográficas
GIUGNI, Gino. Direito sindical. São Paulo: LTr, 1991.
KAUFMANN, Marcus de Oliveira. Das práticas anti-sindicais às práticas anti-representativas. Sistema de combate e a tutela de representações coletivas de trabalhadores. São Paulo: LTr, 2005.
Libertad sindical: Recopilación de decisiones y princípios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, quinta edición (revisada), 2006
MARTINS, Sérgio Pinto. Contribuições Sindicais. Direito comparado e internacional, contribuições assistencial, confederativa e sindical. 4ª ed. São Paulo: Atlas, 2004.
NASCIMENTO, Amauri Mascaro do. Compêndio de Direito Sindical. 4ª ed. São Paulo: LTr, 2005.
NICOLADELI, Sandro Lunard. A OIT E A QUESTÃO DA LIBERDADE SINDICAL NO BRASIL: A ANÁLISE DO “CASO 2739”. In http://www.fetropar.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=... [2], acessado em 20/08/2012.
OLIVEIRA NETO, Alberto Emiliano. Contribuições sindicais. Modalidades de financiamento sindical e o princípio da liberdade sindical. São Paulo: LTr, 2010.
SÜSSEKIND, Arnaldo. Convenções da OIT. São Paulo: LTr, 1994.
TEIXEIRA, Jorge Régis F. Curso de Direito Constitucional do Trabalho. estudos em homenagem ao professor Amauri Mascaro Nascimento. Arion Romita (coord.). V. 2. São Paulo: LTr, 1991.
Notas
[1]http://www.ilo.org/ilolex/cgi-ex/pdconv.pl?ost=status01&textbase=iloeng&document=5052&chapter=3&query=Brazil%40ref&highlight=&querytype=bool&context=0#Link, acessado em 20/08/2012.
[2]http://www.ilo.org/ilolex/cgi-ex/pdconv.pl?ost=status01&textbase=iloeng&document=5052&chapter=3&query=Brazil%40ref&highlight=&querytype=bool&context=0#Link, acessado em 20/08/2012.
[3]http://www.ilo.org/ilolex/cgi-ex/pdconv.pl?ost=status01&textbase=iloeng&document=5052&chapter=3&query=Brazil%40ref&highlight=&querytype=bool&context=0#Link, acessado em 20/08/2012.
[4]http://www.ilo.org/ilolex/cgi-ex/pdconv.pl?ost=status01&textbase=iloeng&document=5052&chapter=3&query=Brazil%40ref&highlight=&querytype=bool&context=0#Link, acessado em 20/08/2012.
[5] Seu texto conta com mais de cem ratificações. O Brasil, entretanto, não integra esse grupo de nações.
[6] Aprovada no Brasil pelo Decreto Legislativo n. 49/52 e promulgada pelo Decreto n. 33.196/53.
[7] 314. Las disposiciones de una constitución nacional relativas a la prohibición de crear más de un sindicato por categoría profesional o económica, cualquiera que sea el grado de la organización, sobre una base territorial dada que no podrá ser inferior al área de un municipio, no están en conformidad con los principios de la libertad sindical.
321. La unidad del movimiento sindical no debe ser impuesta mediante intervención del Estado por vía legislativa, pues dicha intervención es contraria a los principios de la libertad sindical.
[8] 325. La facultad de imponer obligatoriamente a todos los trabajadores de la categoría profesional interesada el pago de cotizaciones al único sindicato nacional cuya existencia está permitida para una ocupación dentro de una zona determinada no es compatible con el principio de que los trabajadores deben tener el derecho de afiliarse a las organizaciones «que estimen convenientes». En tales circunstancias, parecería que la obligación legal de pagar cotizaciones a este monopolio sindical, estén o no afiliados a él los trabajadores, representa una nueva consagración y consolidación de dicho monopolio.
466. El derecho de los trabajadores a constituir organizaciones de su elección y el derecho de estas organizaciones a elaborar sus estatutos y reglamentos administrativos y a organizar su gestión y su actividad suponen la independência financiera, lo cual implica que las organizaciones no estén financiadas de manera tal que estén sujetas a la discreción de los poderes.
467. En lo que respecta a los sistemas de financiación del movimiento sindical que ponen a las organizaciones sindicales bajo la dependencia financiera de um organismo público, el Comité estimó que toda forma de control del Estado es incompatible con los principios de la libertad sindical y debía ser abolida puesto que permitía una injerencia de las autoridades en la administración financeira de los sindicatos.
[9] 363. Conviene distinguir entre cláusulas de seguridad sindical permitidas por la ley y las impuestas por la ley, dado que únicamente estas últimas tienen como resultado un sistema de monopolio sindical contrario a los principios de libertad sindical.
[10] 365. Los problemas relacionados con las cláusulas de seguridad sindical deben resolverse a nivel nacional, de acuerdo con la práctica y el sistema de relaciones laborales de cada país. En otros términos, tanto aquellas situaciones en que las cláusulas de seguridad sindical están autorizadas como aquellas en que están prohibidas, se pueden considerar conformes con los principios y normas de la OIT en materia de libertad sindical.
366. En casos en que se había instituido la deducción de las cuotas sindicales y otras formas de seguridad sindical, no en virtud de la ley, sino de una cláusula incluida en un convenio colectivo o de una práctica establecida por las dos partes, el Comité se negó a examinar los alegatos, basándose en la declaración de la Comisión de Relaciones de Trabajo de la Conferencia Internacional del Trabajo en 1949, en la que se establecía que el Convenio núm. 98 no debería interpretarse en el sentido de que autoriza o prohíbe las cláusulas de seguridad sindical y que estas cuestiones deben resolverse de acuerdo con la reglamentación y la práctica nacionales. De conformidad con esta precisión, los países y con más razón aquellos en los que existe el pluralismo sindical no estarían obligados en modo alguno, de acuerdo con el Convenio, a tolerar, sea de hecho sea de derecho, las cláusulas de seguridad sindical, mientras que los otros países que las admiten no se verían imposibilitados de ratificar el Convenio.
480. Cuando una legislación acepta cláusulas de seguridad sindical como la deducción de cuotas sindicales a no afiliados que se benefician de la contratación colectiva, tales cláusulas sólo deberían hacerse efectivas a través de los convênios colectivos.
http://jus.com.br/revista/texto/22952/caso-no-2739-queixa-apresentada-pe... [3]