1.- INTRODUCCIÓN
Es preciso reconocer que las constituciones modernas tienen un mayor grado de complejidad que las constituciones de los inicios del constitucionalismo decimonónico. Ya no se limitan, como tradicionalmente lo hacían, a establecer sólo las normas básicas de la organización del estado y a garantizar derechos civiles y políticos. En la actualidad, los textos constitucionales han dejado de ser meras cartas políticas, org anizativas del poder, para consagrar en sus textos nuevos y fundamentales derechos, denominados por la doctrina como derechos de segunda y tercera generación, destinados a promover el bienestar económico, social, cultural, consagrar la paz, la preservación del medio ambiente, el derecho al desarrollo, entre otros.
Las constituciones modernas, crean nuevas instituciones; imponen nuevos mandatos al legislador; establecen el régimen económico, de hacienda pública y, entre otros aspectos, precisan normas para la distribución de recursos, elaboración de presupuestos, inversiones, régimen agropecuario y planes de desarrollo.
Este nuevo perfil de las constituciones les ha otorgado una función transformadora de la sociedad, constituyéndolas, ahora más que antes, en esa "carta de navegación" destinada a guiar el proceso histórico de un país, de la que nos hablara Alberdi.
En el caso ecuatoriano, puede afirmarse, sin duda, que tanto la parte orgánica como la dogmática de su Constitución, están inmersas en esta tendencia del constitucionalismo moderno, consistente en incorporar en su texto la normación de aspectos económicos y sociales, así como dar cauce de legitimidad a nuevas aspiraciones sociales. Y bien que así lo haga, pues de esta forma el poder constituyente, a través de la constitución, cumple con su misión de orientar el futuro desarrollo del país, en los parámetros del constitucionalismo social.
Obviamente que otro punto interesante sería analizar la correspondencia o no entre los derechos consagrados en la Constitución y la realidad social y económica que viven los estados que esas constituciones organizan.
Ahora bien, aún cuando sostenemos la fuerza normativa de la Constitución en su conjunto, no podemos desconocer que los derechos en ella estatuidos son diversos y que las normas jurídicas que la integran son heterogéneas. No todas las normas constitucionales tienen la misma estructura, requiriendo algunas de ellas de una regulación posterior, que se torna más necesaria, en buena parte, por el nuevo perfil que caracteriza a las constituciones actuales.
En el presente artículo pretendemos realizar un somero análisis de los diferentes tipos de normas que integran una Constitución, partiendo de una previa clasificación de las mismas.
11. VALOR RELATIVO DE LAS CLASIFICACIONES Coincidimos con el Profesor Jorge Reynaldo 'Vanossi en considerar que toda clasificación tiene un valor relativo y es imposible intentar una que supere toda discrepancia.
Las clasificaciones en el ámbito jurídico no son verdaderas ni falsas, sino serviciales o inútiles. Son simples instrumentos para una mejor comprensión de los fenómenos jurídicos. Las clasificaciones deben acomodarse a los fenómenos y no a la inversa.
Por otro lado, la realidad cambiante del derecho constitucional trae como consecuencia que las clasificaciones de las normas que lo integran estén en permanente revisión. Sin embargo de ello, dejando a un lado la clásica y académica distinción entre normas de organización y procedimiento (p arte orgánica) y normas de contenido (parte dogmática), ensayamos la siguiente clasificación de los distintos tipos de normas que aparecen en la Constitución:
1.) NORMAS DECLARA TIV AS O DE PRINCIPIOS Constituyen una proclamación de pro pósitos y afirmación de principios. Para algunos constitucionalistas estas normas carecen de contenido jurídico. Sin embargo, es indudable que sirven de pauta de interpretación e invalidan las normas ordinarias que se les opongan.
Ejemplos:
Art. 1, Constitución de Chile: "Los hombres nacen libres e iguales en dignidad y derechos. La familia es el núcleo fundamental de la sociedad ..."
Art. 4 Constitución de Chile: "Chile es una república democrática".
Preámbulo de la Constitución Ecuatoriana: "El pueblo del Ecuador inspirado en su historia milenaria, en el recuerdo de sus héroes y en el trabajo de hombres y mujeres .. .fiel a los ideales de libertad, igualdad, justicia, progreso, solidaridad, equidad y paz ... "
Caballero Sierra y Anzola Gil hacen notar que "Entre los principios constitucionales y las normas pro gramáticas no existe una línea divisoria clara. Muchas veces las normas programáticas se tornan corno principios generales, y los principios generales, cuando en cierta forma despliegan una ciert a eficacia directa, adquieren el valor programático respecto a la disciplina legislativa."
La diferencia estaría en que mientras los principios generales se refieren a los valores que dan coherencia interna a todo el ordenamiento jurídico y actúan al inicio de la acción normativa; las normas programáticas, al decir de los profesores ya mencionados, "no se limitan a definir los fines que deben presidir la gestión de los poderes públicos, ya que también determinan, aunque sea en términos genéricos los medios que deben utilizarse para tales efectos, reduciéndose así la capacidad discrecional del normativismo legislativo."
Las normas declarativas generalmente señalan fines intangibles y permanentes contenidos en el Preámbulo de la Constitución. Son valores y principios que por gozar del aprecio y aceptación de la comunidad, la Constitución se encarga de recogerlos.
Estos valores y principios cumplen una cuádruple función:
a) Sirven de guía para el Constituyente y más tarde, una vez que están incorporados en la Constitución, de guía para que el legislador o quien tenga la facultad normativa dicte normas respetando estos principios;
b) Sirven de guía para la interpretación de las normas;
c) Invalidan las normas ordinarias que se les opongan;
d) Sirven para llenar las lagunas del derecho. No olvidemos que la Constitución es la fuente de la que se nutren las diversas ramas del derecho y en nuestro país la Constitución está recuperando esa función de ser el "derecho común", función que hasta hace poco le atribuíamos sólo al Derecho Civil, en razón de que la Constitución ha sido rota un sin número de veces por dictaduras. De esta forma la Constitución cumple con la función de asegurar que el sistema jurídico sea completo; que si existiera una laguna, ésta se la pueda llenar de acuerdo con los valores y principios consagrados en ella.
En la Constitución del Ecuador las normas declarativas o de principios están especialmente enfocadas en algunos temas. Ejemplos:
Art. 4 en materia de relaciones internacionales.
Art. 35 # 1 en materia de relaciones laborales.
Art. 48 en relación a los niños y adolescentes.
2.) NORMAS INSTITUYENTES U ORGANIZADORAS.
Son normas instituyentes las que disponen sobre la organización o el funcionamiento de los poderes o funciones del Estado. "La operatividad de estas normas dependerá del contenido de cada una de ellas, siendo en principio de aplicación inmediata, salvo que la propia disposición condicione o subordine su efectiva aplicación, el dictado de normas de jerarquía inferior."Art. 1 Constitución de Argentina: "La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa, republicana, federal, según lo establece la Constitución."
Art. 1 Constitución del Ecuador: "El Ecuador es un estado social de derecho, soberano, unitario, independiente, democrático, pluricultural y multiétnico. Su gobierno es republicano, presidencial, electivo, representativo, responsable, alternativo, participativo y de administración descentralizada ... "
Art. 304 Constitución de Uruguay: "La ley, por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara, reglamentarán el referéndum como recurso contra los decretos de las Juntas Departamentales... " Estas normas instituyentes u organizadoras se subdividen en:
2.1.) NORMAS DE ESTRUCTURA.- Son aquellas que organizan los elementos del Estado y muy particularmente el poder. Se refieren al territorio y cómo se distribuye el poder dentro de él. Se refieren a la población y cómo se distinguen los habitantes del Ecuador unos de otro.
Con respecto a cómo se organiza el poder es muy conocida la división en las clásicas funciones Legislativas, Ejecutiva y Judicial. La Constitución nos dice quién, cómo y para qué se ejercen estas funciones.
Ej. Art. 198 Constitución del Ecuador: "Serán órganos de la Función Judicial: 1. La Corte Suprema de Justicia; 2. Las cortes, tribunales y juzgados que establezcan la Constitución y la ley; y, 3. El Consejo Nacional de la Judicatura."
2.2.) NORMAS DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIA.- Son aquellas, que a cada función u órgano del Estado le atribuyen competencias, materias sobre las que debe actuar. Pero además señalan facultades o atribuciones para que las ejerzan sobre las materias que les han sido asignadas.
La violación de las normas de atribución de competencia, según algunos autores, trae como consecuencia la inexistencia de la norma, como sería el caso que la Función Judicial expida una Ley.
Ej. Art. 164 Constitución del Ecuador: "El Presidente de la República ejercerá la Función Ejecutiva, será jefe del Estado y del gobierno, y responsable de la administración pública. Su período de gobierno, que durará cuatro años, se iniciará el 15 de enero del año siguiente al de su elección."
2.3.) NORMAS DE PROCEDIMIENTO.- Son aquellas normas constitucionales que señalan cómo han de actuar los distintos órganos del Estado en el ámbito de sus competencias para ejercer las facultades que la Constitución les ha concedido.
Ej. Art. 151 Constitución del Ecuador: "Con el informe de la comisión, el Congreso realizará el primer debate sobre el proyecto, en el curso del cual podrán presentarse las observaciones pertinentes.
Luego volverá a la comisión para que ésta presente un nuevo informe para el segundo debate, dentro del plazo establecido por la ley."
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