EL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL:
ABOGADO
INTRODUCCIÓN
La más grande innovación del constituyente de 1991 fue la acción de tutela. La llamo gran innovación dado que gracias a ella se ha logrado un cambio en la mentalidad jurídica del país, la constitución ha estado en manos de todos y cada uno de los colombianos y ha logrado tener el carácter de norma jurídica que otorga derechos subjetivos a los habitantes del territorio.
La Corte Constitucionalha colaborado de manera ardua en el fortalecimiento de la acción de tutela, a través de la eventual revisión de los fallos (Artículos 86 y 214 de la Constitución Política), con el fin de que éste, el máximo organismo de la Jurisdicción Constitucional, examine las decisiones adoptadas por los jueces de instancia, confirme o revoque las mismas y realice diferentes construcciones jurisprudenciales alrededor de la interpretación del texto constitucional. Esto constituye un mecanismo de unificación de la jurisprudencia de los diferentes despachos de instancia, con el fin de lograr la materialización de la seguridad jurídica y el derecho a la igualdad.
Las sentencias de las salas de revisión o de la sala plena, en principio solo producen efectos interpartes, es decir, circunscritos al ámbito de acción del proceso en particular. No obstante lo anterior, la Corte ha establecido la posibilidad de que sus fallos de revisión produzcan efectos más allá de las partes involucradas en el proceso. Lo anterior lo ha realizado a través de varias construcciones jurisprudenciales, entre ellas el llamado Estado de Cosas Inconstitucional. La presente disertación pretende desarrollar la doctrina del Estado de Cosas Inconstitucional, definirlo, establecer los requisitos para su declaratoria, efectos y en general realizar un estudio crítico y análisis de esta construcción jurisprudencial de la Corte.
Lo anterior se realizará teniendo en cuento los fallos en los cuales la Corte ha declarado dicho estado de cosas contrario a la constitución, los que serán confrontados con las normas constitucionales y legales que regulan la competencia de la Corte Constitucional. En una primera parte se estudiará la doctrina en general, a la luz de los diferentes fallos que la declaran y posteriormente en una segunda parte se analizarán los alcances, efectos y se plantearán las criticas a dicha doctrina constitucional.
Para iniciar el análisis del Estado de Cosas Inconstitucional, es importante partir de una definición de dicho concepto.
El Estado de Cosas Inconstitucional, es un conjunto de hechos, acciones u omisiones que dan como resultado una violación masiva de los derechos fundamentales. Estos hechos pueden emanar de una autoridad pública específica que vulnera de manera constante los derechos fundamentales, o de una problema estructural que no sólo compromete una autoridad en particular sino que incluye consigo la organización y funcionamiento del Estado, y que por tanto se puede calificar como una política pública, de donde nazca la violación generalizada de los derechos fundamentales.
Entremos a explicar la definición intentada, a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
1. LOS FALLOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN TORNO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL: TENDENCIAS Y VARIACIONES JURISPRUDENCIALES
La jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha declarado el Estado de Cosas Inconstitucional ha presentado variaciones a lo largo de la creación y estructuración de dicha doctrina jurisprudencial.
La Corte ha centrado la declaratoria en tres tesis fundamentales: a) la falla estructural o política pública del Estado, b) la falla en la estructura interna de una entidad pública y c) la falta de voluntad política del gobierno. Se pasan a estudiar seguidamente dichas tesis.
a) EL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL COMO UNA FALLA ESTRUCTURAL Y/O UNA POLÍTICA PÚBLICA DEL ESTADO
La primera providencia que declara el Estado de Cosas contrario a la Constitución, fue la SU 559 de 1997. En dicha sentencia se revisaban dos expedientes acumulados de tutelas interpuestas por docentes de los municipios de María la Baja y Zambrano (Bolívar), los cuales alegaban la violación del derecho fundamental a la salud por parte de los Alcaldes, puesto que no se encontraban afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. La Corte después de analizar lo concerniente a la política económica de la educación en el país con relación a la distribución del situado fiscal y al nombramiento de docentes sin contar con recursos presupuestales para ello, concluye que se está frente a “... un problema general que afecta a un número significativo de docentes en el país y cuyas causas se relacionan con la ejecución desordenada e irracional de la política educativa” (1). La Corte seguidamente pasa a analizar la pertinencia de la declaratoria y de la toma de medidas conducentes a hacer cesar el estado de cosas contrario a la constitución, apoyándose en la colaboración armónica de los órganos del Estado (Artículo 113 de la C.P.) y en la inminencia del desbordamiento de la acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales violados de manera generalizada por el Estado (2), es decir, tomo en cuenta un factor cuantitativo para evitar la congestión y disminuir el número de procesos en los que se ventilen los mismos hechos y así cortar el problema de raíz, no solo para los casos analizados, sino para que el Estado rehaga su política que vulnera los derechos fundamentales.
La jurisprudencia en comento, es reiterada por la Corte en las Sentencias T 153, T 590 y T 606 de 1998, en las cuales la Corte declara el Estado de Cosas Inconstitucional en el sistema carcelario colombiano. En la primera sentencia aludida (ST 153 de 1998) basa la declaratorio en la inexistencia de política criminal, en la negligencia e ineficacia de los responsables del sistema carcelario. Se trata no solo de la violación de los derechos fundamentales de los reclusos por parte del INPEC, sino que todos los actores del sistema (Ministerio de Justicia, Departamentos, Municipios, Rama Judicial y Rama Legislativa) influyen por acción u omisión, es decir, que en la vulneración confluyen y coadyuvan múltiples entidades del Estado y por tanto se puede calificar como una falla estructural del sistema por la ausencia de políticas públicas. Reitera la declaratoria en el sistema carcelario a través de la Sentencia T 590 de 1998, por no ser este sistema capaz de garantizar la vida de los defensores de derechos humanos recluidos. Posteriormente declara el estado de cosas inconstitucional en el sistema carcelario, dado que el mismo no puede garantizar el derecho a la salud y asistencia médica de los reclusos (ST 606-1998). En estas sentencias se tiene en cuenta para la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, la vulneración de los derechos fundamentales originados en una deficiencia estructural del Estado como un todo o en el Hecho de que el Estado asuma como política institucional la violación de un derecho fundamental, dado que el INPEC no es el único responsable de la política carcelaria del país.
En las sentencias T 559 y U 909 del 2000, pone en conocimiento de las autoridades el desorden administrativo, financiero y político del Departamento del Chocó, siguiendo los lineamientos referentes a la vulneración masiva de los derechos fundamentales y una falla estructural del Estado que no solo compromete a la entidad demandada.
b) EL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL COMO UNA FALLA EN LA ESTRUCTURA INTERNA DE UNA ENTIDAD PÚBLICA
La doctrina inicialmente fijada en la sentencia U 559 de 1997, es variada en las sentencias T 068 y T 439 de 1998. En ambas providencias se decide la revisión de tutelas interpuestas por pensionados en contra de la Caja Nacional de Previsión CAJANAL, por la violación por parte del este entidad de su derecho fundamental de petición. No se trata aquí ni de una falla estructural del Estado en general, ni de una política pública, sino en la falla en la estructura interna de una institución pública en particular, de donde se deriva una ineficiencia e inoperancia administrativa, que a su vez genera violaciones constante y generalizadas de los derechos fundamentales.
Nuevamente la Corte tiene en cuenta el factor cuantitativo de número de tutelas interpuestas en contra de CAJANAL para declarar el estado de cosas contrario a la constitución.
En igual sentido la sentencia T 289 de 1998, donde la Corte declara el Estado de Cosas Inconstitucional en el municipio de Ciénaga (Magdalena), por el hecho de que este no cancelaba los salarios de manera oportuna a sus trabajadores. Dicha conducta de la entidad territorial era reiterada y se originaba en la falta de previsión presupuestal de dichas erogaciones, es decir, por la negligencia administrativa del municipio. También tomo en cuento el carácter cuantitativo, en el sentido de analizar que en el Juzgado Laboral del Circuito de Ciénaga, cursaban más de 200 procesos ejecutivos en contra del municipio, de donde colige una vulneración generalizada del derecho al pago oportuno de los salarios por parte de éste.
c) EL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL COMO LA FALTA DE VOLUNTAD POLÍTICA
Merece comentario aparte la sentencia U 250 de 1998, en donde la Corte declara el Estado de Cosas Inconstitucional en la carrera notarial. Revisa la Corte en esta ocasión, una tutela interpuesta por una ex – notaria del círculo de Medellín, quién fue destituida de su cargo a través de acto administrativo expedido por el Presidente de la República, el cual carecía de motivación.
La Corte al estudiar el caso planteado por la ex – notaria, lo analiza a la luz del inciso 2 del artículo 131 de la Constitución Política, el cual consagra el nombramiento de los notarios por concurso. Es así, como considera que la no convocatoria a concurso constituye una falta de voluntad política del gobierno, lo que a su vez genera un Estado de Cosas Inconstitucional alrededor de la carrera notarial.
Una vez analizada la jurisprudencia existente a la fecha sobre el tema planteado, se pasa a realizar un estudio de los efectos de la declaratoria del estado de cosas inconstitucional.
1. ALCANCES Y EFECTOS DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL
Para estudiar los alcances y efectos de la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, es necesario estudiar los alcances y efectos de las sentencias de la Corte Constitucional.
En primer lugar, es importante precisar que la declaratoria del estado de cosas inconstitucional lo realiza la Corte al momento de revisar los fallos de tutela de los jueces de instancia. Por lo tanto, los efectos deben estudiarse con base en las normas que regulan los efectos de las sentencias de revisión de tutelas, lo que encuentra su regulación legal en los artículos 36 del Decreto 2591 de 1992 y 48 numeral 2 de la ley 270 de 1996, normas que me permito transcribir:
“ARTÍCULO 36. EFECTOS DE LA REVISIÓN. Las sentencias en que se revise una decisión de tutela sólo surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta.” (3)
“...
2. Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tiene carácter obligatorio únicamente para las partes. Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces.” (4)
La anterior norma parece clara al establecer los efectos de los fallos de la Corte en revisión de tutelas. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional no es uniforme al interpretar dichas normas para determinar los efectos de los fallos de revisión. Para citar solo dos ejemplos, uno de los cuales interpreta de forma literal las normas transcritas (ST 321 de 1993) y restringe los efectos del fallo a las partes, y otro en el cual se hace generales los efectos de sus fallos de tutela, dado que a través de ellos la Corte fija la forma como debe interpretarse la constitución y en particular los derechos fundamentales (ST 260 de 1995). Además de lo anterior, el estado de cosas inconstitucional lo podemos calificar como una excepción jurisprudencial a las normas citadas y como una declaratorio de inconstitucionalidad no de normas sino de hechos. Por lo tanto, los efectos del fallo que declare el estado de cosas inconstitucional van más allá de las partes del proceso.
Si se analiza lo anterior a la luz de las sentencias estudiadas en el capítulo 1, la Corte a tomado medidas conducentes a subsanar los hechos que generan violación constante y reiterada de los derechos fundamentales que incluyen una amplia gama de autoridades públicas que no intervinieron en el proceso, pero que se ven compelidas a adoptar una serie de medidas para dar por terminada la violación de los derechos fundamentales. Por ejemplo en la SU 559 de 1997, las partes del proceso eran como demandantes un grupo de docentes y como demandados los municipios de María la Baja y Zambrano. Sin embargo, la Corte ordena a las autoridades competentes (Ministro de Educación, Ministro de Hacienda y Crédito Público, Director del Departamento Nacional de Planeación y a los demás miembros del CONPES Social; Gobernadores y Asambleas Departamentales, y Alcaldes y Concejos Municipales) que en un término razonable corrijan la situación que dio origen a las acciones de tutela.
Es así como nos encontramos frente a una actuación judicial sin parte especificas, como de hecho es toda revisión de los fallos de tutela por parte de la Corte, y además la Corte se aventura y vincula con su sentencia a autoridades que no hicieron parte en ningún momento del proceso, hecho este que se puede entender como una violación por parte de la Corte Constitucional del debido proceso. Por lo tanto, creemos que la Corte, en primer lugar, no debe abstenerse de declarar el estado de cosas contrario a la constitución porque con ello vulneraría el derecho al debido proceso de los demás vinculados con su decisión final, sino que debe realizar una ponderación entre el derecho que pretende tutelar y el debido proceso de los no vinculados y tomar la decisión que más se avenga a los principios constitucionales. En caso de que la ponderación se incline hacia el debido proceso de los demás presuntos afectados, declarar la nulidad de lo actuado y ordenar que se rehaga el proceso integrando en contradictoria para así dar la posibilidad de que se hagan parte en el proceso y adelanten las gestiones pertinentes en defensa de sus intereses.
a) FINES DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL
La Corte al momento de declarar el estado de cosas contrario a la constitución, no pretende más que lograr la realización efectiva de las normas constitucionales y conlleva a que “La incorporación dentro de la jurisprudencia constitucional de la doctrina que aquí se ha venido analizando implica un reconocimiento por parte de la Corte de la diferencia radical que puede existir entre lo consagrado normativamente y lo real en términos sociales” (5), lo anterior, trayendo a colación al Profesor José Libardo Ariza en el artículo referenciado en el pie de página.
Con relación a los fines prácticos de las declaratorias del estado de cosas inconstitucional, estos son diversos y se analizarán alrededor de cada fallo.
§ SU 559 DE 1997: Al ser esta la providencia que le dio vida a la institución jurisprudencial en estudio, la Corte fue un poco laxa en las medidas y ordenes que impartió.
§ ST 068 Y ST 439 DE 1998: Ambos casos alrededor de CAJANAL, hacen pensar que las medidas tomadas en las dos declaratorias, no han surtido efectos prácticos y que dicha institución reitera la vulneración de los derechos fundamentales de sus afiliados.
§ SU 250 DE 1998: En este fallo se ordenaba al gobierno realizar el concurso notarial, el cual a la fecha no se ha llevado a cabo, entre otras cosas por las tutelas interpuestas por los notarios en ejercicio, lo que resulta paradójico.
§ ST 289 DE 1998: Se desconocen los efectos producidos con este fallo.
§ ST 153, ST 590 Y ST 606 DE 1998: En forma reiterada se declara el estado de cosas inconstitucional alrededor del sistema carcelario, sin embargo el hacinamiento, la falta de controles a los ingresos, las muertes producidas al interior de los penales, los motines e intentos de fuga, son el pan de cada día de este sistema, lo que hace colegir que no obstante las ordenes impartidas por la Corte, estas no han sido satisfechas en su totalidad.
§ ST 559 DE 1998 Y SU DEL 2000: Ambos fallos se centra en los problemas presupuestales del Departamento del Chocó con relación a sus pensiones, el primero de ellos puso como término en el cual debían corregirse y realizarse las correspondiente partidas presupuestales antes del 1 de enero de 1999, lo cual no se cumplió, tal como se desprende de la lectura de la sentencia U 090 del 2000 y por el contrario la Corte nuevamente tuvo que declarar el estado de cosas inconstitucional en el Departamento del Chocó con relación al mismo tema.
En general los fallos no producen grandes transformaciones institucionales, dado que las ordenes específicas que ha dado la Corte para proteger los derechos fundamentales, tienen un carácter general y no delimitado en el tiempo.
b) SUSTENTO CONSTITUCIONAL DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL
La Corte Constitucionaltiene una competencia que podemos interpretar como restringida si tomamos de forma literal el aparte “... en los estrictos y precisos términos de este artículo ...” contenida en el artículo 241 de la Constitución Política, el cual fija su competencia. Por tanto de la simple lectura de la mencionada norma, es claro que dentro de la competencia de la Corte no está la de declarar el estado de cosas contrario a la constitución y mucho menos la facultad de dar ordenes precisas y perentorias a la administración.
Sin embargo, no considero que esta sea la interpretación que haya de darse a la competencia de la Corte.
La Corte Constitucionalsolo tiene un límite en su competencia y es el de realizar todo lo que esté a su alcance para lograr que la constitución conserve su integridad y supremacía frente a las demás normas, frente al poder desorbitado de alguno o algunos funcionarios o instituciones públicas y frente a la misma realidad social. Por esto, creo que la Corte tiene plena competencia para declarar el estado de cosas contrario a la constitución y además de ello tomar todas y cada una de las medidas que crea conveniente para que dicha declaratoria surta los fines que tiene como es la efectividad real y material del texto constitucional. Dicha efectividad constitucional es la máxima expresión de la integridad y supremacía constitucional.
c) EL INCIDENTE DE DESACATO Y EL ESTADO DE COSAS INCOSNTITUCIONAL
Alrededor del incidente de desacato y el estado de cosas inconstitucional, nos planteamos los siguientes interrogantes:
¿Es viable iniciar un incidente de desacato por el incumplimiento de un fallo en el cual se declare el estado de cosas inconstitucional, en especial alrededor de las medidas ordenadas no en el caso particular, sino como medidas tendientes a resolver de raíz el problema generalizado?
De ser positiva la respuesta a la anterior pregunta ¿quién o quienes estarían legitimados para iniciar tal incidente?
La respuesta al primero de los interrogantes parece en principio obvia, dado que se trata de una orden judicial tomada en un proceso de tutela y así lo consagra la reglamentación de dicha acción (Artículos 52 y siguientes del Decreto 2591 de 19991). Sin embargo y por el contenido sui generis de los fallos que declaran el estado de cosas inconstitucional (Medidas de carácter general que vinculan a personas que no hicieron parte del proceso) la respuesta merece un poco de reflexión.
En primer lugar y analizando el sustento y justificación constitucional de la declaratoria, nos hace pensar en una respuesta afirmativa a la pregunta analizada. Las dudas nos surgen, por una parte dado que los fallos que declaran el estado estudiado, emiten ordenes de carácter general y no limitado en el tiempo, por lo que sería difícil establecer y delimitar el desacato del fallo; y por otra parte en el debido proceso al incluir como responsable de realizar determinada conducta a alguien que no intervino en el proceso. Estas dudas las podemos resolver con base en las argumentaciones presentadas en el acápite anterior sobre la ponderación que debe existir entre el derecho de las autoridades y personas no vinculadas al proceso y los derechos fundamentales de las personas que pretenden proteger con la declaratoria. Por esto, no inclinamos a pensar en la procedencia del incidente de desacato en contra de las autoridades vinculadas por el fallo, siempre y cuando lo ordenado sean conductas específicas y sea posible calificar el desacato.
Con relación a la segunda pregunta (¿quién o quienes estarían legitimados para iniciar tal incidente?) creemos que la respuesta deberá ser cualquier persona, puesto que lo que se pretende proteger con la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, más que los derechos fundamentales de X o Y personas, es la integridad y primacía del orden constitucional y todos los colombianos estamos en el deber de valer por que permanezcan incólumes los mandatos constitucionales (Artículo 98 de la Constitución Política).
NOTAS:
(1) CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA. Sentencia U 559 de 1997, fundamento jurídico No. 30.
(2) Ibídem, fundamento jurídico No. 31.
(3) DECRETO 2591 de 1992, Artículo 34.
(4) LEY ESTATUTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA COMENTADA. Santa Fe de Bogotá: Editorial Legis S.A., 1996, Artículo 48 numeral 2, pág. 44.
(5) ARIZA, Libardo José. La Realidad contra el Texto: Una Aproximación al Estado de Cosas Inconstitucional, en REVISTA TUTELA, ACCIONES POPULARES Y DE CUMPLIMIENTO, Santa Fe de Bogotá: Editorial Legis S.A., 2000. Tomo I No. 4 pág. 975.
Disponível em: http://www.ripj.com/art_jcos/consti/consti.html [3]