Resumo: O presente artigo analisa a função social da propriedade agrária. Para tanto, sugere-se uma análise primeiramente do ponto de vista histórico, tanto no que se diz respeito ao cenário mundial, quanto ao nacional. Em seguida, pela compreensão semântica das palavras que compõe o instituto em estudo, busca-se a intelecção da função social da propriedade. No momento seguinte, a análise centra-se na verificação, do ponto de vista normativo, a função social da propriedade agrária no Brasil.
Palavras-chave: Propriedade agrária. Função social. Tempo. Espaço. Abrangência.
Sumário: Introdução. 1. O desdobramento da função social no tempo e no espaço. 2. Breve análise da função agrária. 3. A função social da propriedade agrária. Considerações finais.
Introdução
A função social da propriedade é o instituto que se propõe refletir no presente trabalho. Para tanto, a análise se inicia pelo posicionamento histórico da função social da propriedade, tanto no cenário mundial, quanto na situação normativo-constitucional brasileira.
Em seguida, passa-se a buscar uma compreensão semântica das palavras que compõe a nomenclatura do instituto, a fim de que se possibilite uma intelecção da própria função social da propriedade.
Por fim, propõe-se uma reflexão sobre a função social da propriedade agrária sob o olhar do constituinte brasileiro, de tal forma a visualizar a sua dimensão no ordenamento jurídico brasileiro.
1. O desdobramento da função social no tempo e no espaço
Para a compreensão dos problemas jurídicos, é imprescindível observar o seu desenvolvimento através dos tempos[1] [2]. Noutro ponto, é preciso se ter em mente que a todo o momento, por mais distante que se olhe no passado, em qualquer convívio social, por menor que seja a organização da sociedade, sempre se encontrará presente o fenômeno jurídico, representado pela observância de um mínimo de condições para harmonização da vida em sociedade, sempre pautado por uma regra, normas de condutas, quanto à atuação do indivíduo nas suas relações com os demais. É neste teor, que se verifica o “direito”, do latim directum, que segundo Carlos Roberto Gonçalves:
“A palavra “direito” é usada, na acepção comum, para designar o conjunto de regras com que se disciplina a vida em sociedade, regras essas que se caracterizam pelo caráter genérico, concernente à indistinta aplicação a todos os indivíduos, e jurídicos, que as diferencia das demais regras de comportamento social e lhes confere eficácia garantida pelo Estado.” [2] [3]
Assim, a sociedade, nos moldes contemporâneos, guina-se para imperar a ordem econômica e social, diferentemente do que se subsistia nos moldes cânones individualistas, para assumir, na concepção de Carlos Alberto Dabus Maluf[3] [4], o verdadeiro encargo social, aplicada ao bem-estar da coletividade. É, nesse cenário que surge, então, a necessidade de se impor as limitações dos direito de propriedade, que podem ter interesse público ou geral ou meramente privado.[4] [5]
Transfigurada, pois, na condição de limitação, a função social da propriedade forma-se e estabelece, sob uma perspectiva filosófica, com escopo de conciliação do individual e do social.[5] [6]
O social, tema este apresentado por São Tomaz de Aquino, insurge com interesse, sob novos meios de subsistência, com advento do Estado Social, sempre acompanhado pelo crescimento da intervenção Estatal nas atividades econômicas.[6] [7]
Isto se deve, como sabido, ao fato de que a sociedade, com o decorrer do tempo, altera, em regra, seus usos e costumes para a manutenção de uma determinada ordem social.
Assim, no Direito Romano, os elementos conceituais da propriedade que se consagrou, foi a máxima dominium est ius utendi, fruendi e abutendi, utilizadas até os dias atuais, ou seja, revelam, em sentido amplo, a faculdade ou poder que era e é conferido ao titular de usar, gozar, fruir e dispor do bem da melhor maneira que aprouvesse. Assim, em Roma a propriedade era esculpida como um direito ilimitado e perpétuo, não havendo a possibilidade do exercício alienígena a vontade do proprietário.[7] [8]
No ocidente, este conceito perdurou durante muito tempo, sendo modificada somente com a invasão bárbara e a manutenção da propriedade pelos nobres. O termo final deste período somente se deu entre os séculos XV e XVI, momento este que introduz uma nova forma de relação sócio-política denominada de vassalagem.
Tal momento sócio-político coloca a propriedade imobiliária, como uma garantia individual dos direitos naturais e imprescritíveis do homem apregoada no Bill of Rights da Virgínia de 1776, onde a propriedade era tratada como instituto de direito privado, estranho à organização política do Estado.
Desta forma, o direito romano e o antigo status do liberalismo econômico, definiam a propriedade como o direito de usar (ius utendi) e de dispor da coisa (ius abutendi), da maneira mais absoluta, desde que não se faça delas um uso proibido pelas leis e pelos regulamentos internos.
Carlos Alberto Dabus Maluf assevera ainda que:
“Nascido no período áureo do individualismo, o Código Civil Francês definia a propriedade, em seu art. 544, como o direito de gozar e dispor das coisas da maneira mais absoluta, desde que delas não se fizesse uso proibido pelas leis e pelos regulamentos.”[8] [9]
Porém, a evolução história demonstra que o referido sistema não logrou com êxito, desembocando na Revolução Francesa que procurou dispor de uma nova forma para a propriedade, buscando assim dar a ela um caráter democrático, todavia direcionado aos interesses da burguesia.
Em decorrência disto, afirma Zenildo Bondar que a propriedade somente passa a ter um sentido econômico em função de seu valor ou uso, somente no século XIX com o constitucionalismo dos institutos privados.[9] [10]
Em continuidade ao apregoado até então, insta salientar que a primeira aparição do Estado Social de Direito, tal como se conhece na atualidade, foi na Constituição Mexicana de 1917, bem como na Constituição Alemã de Weimar de 1919, onde o direito constitucional (do século XX) inicia sua reação às manifestações doutrinárias de função social.
Tanto a disposição mexicana, quanto a alemã teve, por outros fins, restringir o direito de propriedade ao mundo Capitalista Europeu, como se evidencia na citação de Noberto Bobbio do artigo 153, alínea 3 da Constituinte Alemã de 1919, a qual consagrava o princípio funcionalista: A propriedade obriga. Seu uso deve igualmente ser um serviço ao bem comum. [10] [11]
Assim, a Constituição de Weimar propõe uma nova interpretação ao pensamento individualístico-romano do direito de propriedade, vislumbrando a figura de um Estado Social de Direito, sem abater o direito absoluto da propriedade, buscando, por fim, “uma propriedade”, tendo como ponto de vista deveres e obrigações dirigidas a um entendimento socioeconômico. Na opinião de Fernandes de Salles Cavedon, aponta-se para a inauguração de uma nova fase, caracterizada pelo sistema constitucional, conforme se vê na seguinte lição:
“A configuração do Estado Contemporâneo, voltado para a proteção dos direitos sociais e o caráter marcadamente social da constituição de Weimar influenciaram grande parte das constituições dos Estados contemporâneos, que incorporaram a noção de Propriedade vinculada a uma Função social. Dentre os países que explicitaram em seus textos constitucionais a Função Social da Propriedade cita-se, a título de exemplo, Brasil, Itália, Espanha, Bolívia, Venezuela, Honduras, Paraguai, El Salvador e, Panamá.”[11] [12]
Em decorrência disto, pode-se afirmar que as Constituições de Mexicana de 1917 e a de Weimar (Alemã) de 1919 foram as precursoras da concepção do Estado Social de Direito.
Já no direito pátrio, a função social da propriedade não foi vislumbrada nas Constituições de 1824 e de 1891, uma vez que, por óbvio, apresentavam o caráter individualista, em virtude do período histórico.
A Constituição Brasileira de 1934 foi, então, pioneira ao enunciar, no capítulo dos direitos e das garantias individuais, mais especificadamente no artigo 133, 17, que a propriedade não pode ser exercida contra o interesse social ou coletivo, cuja redação ora se transcreve:
“Art. 113, 17 – É garantido o direito de propriedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar. A desapropriação por necessidade ou utilidade pública far-se-á nos termos da lei, mediante prévia e justa indenização. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoção intestina, poderão as autoridades competentes usar da propriedade particular até onde o bem público o exija, ressalvado o direito à indenização ulterior.”[12] [13]
A Constituinte de 1937 silencia-se e mantém o mesmo princípio da função social da propriedade, com ideia focada no interesse público, o que seria modificado na Carta Magna seguinte.
Assim, a Constituição de 1946 prevê a desapropriação da propriedade por interesse social (artigo 141, § 16 da supramencionado Codex) e o uso (do proprietário) condicionado ao bem-estar social, podendo a lei dispor no sentido de promover a justa distribuição da propriedade, com igual oportunidade para todos (artigo 147). Esta Carta, posterior a Segunda Guerra Mundial, demonstra pela primeira vez, o intervencionismo político-econômico, objetivando a justa distribuição da propriedade, como visto nos artigos referidos alhures.
Continuando a evolução histórica, o Texto Constitucional de 1967 prevê indenização em títulos da dívida pública por conta da desapropriação da propriedade rural, e a Emenda Constitucional n.1, de 1969 que manteve, em parte, o conteúdo da Constituinte de 1967, mais especificamente em seu artigo 160, inciso III, sob o escopo, da ordem econômica e social, de realizar o desenvolvimento e a justiça social com base em princípios da liberdade de iniciativa; valorização do trabalho como condição da dignidade humana; função social da propriedade; harmonia e solidariedade entre as categoriais sociais de produção; repressão ao abuso do poder econômico; e expansão das oportunidades de emprego produtivo. [13] [14]
Assim sendo, somente na Emenda Constitucional de 1969, a expressão “função social da propriedade” foi utilizada como princípio de fundamentação da ordem econômica e social, porém ainda não elevada ao patamar a categoria de garantia fundamental do cidadão.
Por fim, a Constituinte de 1988 acolheu o direito à propriedade em seu artigo 5º, no Título reservado aos Direitos e Garantias Fundamentais, apregoado em conjunto do mesmo plano do direito à vida, à liberdade e igualdade. Verifica-se, assim, a valoração do direito de propriedade, elevando-se ao mesmo nível de importância e proteção, dos demais direitos fundamentais, equivalendo-se a este, assim permitindo ao titular, o poder de exercer positivamente a sua defesa, contra ameaças e esbulhos provenientes de terceiros, bem como de exigir omissões dos poderes públicos.
2. A função social da propriedade: compreensão semântica e intelecção do instituto
Ao estudar o conceito da função social da propriedade, imperioso se faz observar o fundamento da semântica das palavras que compõem o referido tema, de um lado a “função” de outro o “social”.
Segundo Ernesto Faria, a palavra função vem do latim functio, functionis, traduzindo-se para o trabalho, exercício cumprimento, execução e conecta-se ao verbo, também do latim, fungi, que significa cumprir, executar, desempenhar uma função, e em sentido figurado, suportar.[14] [15]
Já o termo social, criado na Idade Média, como visto alhures, surge com o Estado e Nação, e com as normas estatais entre proprietários e não proprietários. Hodiernamente, o social transporta-se para o coletivo, no sentido de econômico.
Nestes termos, José I. Pilati afirma que a riqueza capitalista explicar-se-ia por sua utilidade social e que a propriedade teria deixado de ser um direito subjetivo absoluto para se converter em uma função social, abrindo caminho à proposta de intervenção governamental, para obrigar o fiel cumprimento da função social.[15] [16]
Traduz-se, assim, que a função social integra a propriedade como uma carga a ser suportada por quem eventualmente se proponha a ser o seu titular, como um ônus a ser cumprido em face do coletivo, que a todos pertence e a todos interessa, uma vez que o titular de um direito subjetivo privado poderá exercer em seu próprio benefício, o direito que a propriedade lhe imputa, ou seja, usar, gozar, fruir e dispor do bem como bem queria e decida, conforme mandamento absoluto trazido pela Constituição Federal no rol dos direitos e garantias fundamentais (artigo 5º da Carta Magna). Entretanto, o referido direito e garantia que o próprio Constituinte descreve como absoluto, deve ser limitado e harmonizado aos interesses da sociedade em geral.
Assim, define-se que a função social da propriedade, compreende-se em uma garantia constitucional fundamental, que, por meio de legislações infraconstitucionais, busca uma propriedade mais justa, vinculada a seu cunho social, sob o escopo de equilibrar as diferenças sociais apresentadas.
3. A função social da propriedade rural
A propriedade rural está presente como um dos principais instrumentos de labor, que outrora era especialmente utilizada para a cultura de subsistência, e com o passar dos anos tornou possível ao homem assentar-se no campo e utilizá-la para mover a economia nacional.
Dada a importância deste instrumento de trabalho, o legislador tratou de normatizar a sua forma de utilização, impondo limites e deveres a serem seguidos pelo proprietário e, de certo modo, pela sociedade.
Dessa forma, nos exatos termos do artigo 186, nos incisos I ao IV da Constituição Federal de 1988, a função social da propriedade rural, como elemento essencial e interno a este direito, é constituída em três elementos: o econômico – no que se refere a seu aproveitamento de forma racional e adequado –, ambiental – na utilização adequada dos recursos que dispõem, bem como na proteção e preservação do meio ambiente, na sua integralidade, conforme visto alhures – e, por fim, social – observando as normas de relação do trabalho, de modo que favoreça o bem-estar, tanto dos proprietários como dos trabalhadores.
Portanto, somente há o devido cumprimento da função social da propriedade rural, no momento em que há a efetivação, simultânea, dos elementos supra, seja eles: o econômico, o ambiental e o social. Nesta esteira, comenta Miguel Castro do Nascimento que:
“Assim, a função social da propriedade rural atende e deve obediência a dois mandamentos de ordem legal: a) quanto aos requisitos, a todos aqueles indicados na própria norma em anotação, todos eles normativamente mais abrangentes do que os constantes no Estatuto da Terra; b) quanto aos critérios e graus de exigência de cada requisito, a matéria é entregue à legislação infraconstitucional, que disporá a respeito. Da aplicação harmônica deste conjunto de normas – constitucional e ordinária – é que se preenche a função social. Os requisitos arrolados no artigo 186, têm a natureza de exaustivos. Há um verdadeiro numerus clausus constitucional. Nenhuma lei infraconstitucional pode criar outros requisitos.”[16] [17]
Percebe-se, então, que o constituinte exigiu do proprietário, ou até mesmo de quem tenha a posse, de se utilizar da terra e dos seus recursos naturais, com base nos requisitos acima elencados, para, permitir tão-somente tirar proveito do bem, tanto para si, como para a coletividade, de forma a preservar o meio ambiente.
Para que haja a permissão da exploração da propriedade rural, o possuidor deverá preservar o meio ambiente, isto é, seus recursos naturais, como as fontes d’água, as reservas minerais, a fauna e a flora.
Assim, em relação aos elementos econômico e ambiental, a função social associa-os, de modo que a realizar a degradação ambiental da propriedade rural, pela má utilização dos recursos naturais ou pela não preservação do meio ambiente (elemento ambiental), fulminaria no aproveitamento irracional e inadequado da terra (elemento econômico), tornando-se, no ponto de vista jurídico, em uma terra improdutiva.
No que se refere às inobservâncias das normas que regulam as relações de trabalho, no sentido de exploração que desfavoreça o bem-estar dos funcionários que lá laboram, também implicaria na improdutividade da propriedade.
Observa-se, assim, que, embora a terra seja produtiva, no que se refere ao lado econômico (movimentação de valores), mas não obedeça aos requisitos expostos na Constituição, estará sujeita a desapropriação para fins de reforma agrária, sabendo que todos os elementos deverão ser respeitados de forma cumulativa e não alternativa. Nesse sentido, esclarece Telga de Araújo que:
“A função social, em particular no campo do direito agrário, assenta-se na ação individual e na ação coletiva do poder público, de modo a que se proceda à gradual correção das distorções verificadas na estrutura agrária nacional, mediante a extinção de latifúndios e minifúndio e do regime de arrendamentos rurais, e outras formas de exploração do economicamente mais fraco por parte da elite fundiária do País, e reformulação dos contratos de parceria retificando as distorções constatadas na prática, de forma a promover, obviamente, a justiça social, o progresso e o bem-estar do camponês – trabalhadores sem terra ou pequenos agricultores mininfunciários – integrando-o no contexto do desenvolvimento econômico, chamando-o à civilização e à participação na vida social, econômica, cultural e política do país.”[17] [18]
As exigências para o cumprimento da função social da propriedade rural segue, também, em consonância com o artigo 1228, § 1º do Código Civil de 2002, intensificando na proteção dos bens ambientais.
Ora, o que se pode extrair do princípio em comento é que o legislador constitucional e infraconstitucional, pretendeu garantir as potencialidades que a terra oferece, tratando de incumbir o homem, que usufruirá o bem rural, a uma prática ambiental mais adequada e segura[18] [19].
Essa prática, se bem utilizada, quando respeitados os comandos do artigo 225 da Carta Magna, a qual exige que todos, indistintamente, preservem o meio ambiente, visando garanti-la, tanto para a geração presente, quanto para as futuras, corroborando a ideia de que o proprietário deverá exercer o direito de propriedade, mediante as exigências normativas, frente as necessidade de ser preservar o meio ambiente as gerações que ainda virão.
Considerações finais
Do presente artigo, pode-se perceber que a função social da propriedade é um instituto relativamente recente e está associado a uma forma de legitimação desse direito no sistema capitalista.
A função social da propriedade deve ser compreendida como uma contrapartida daquela pessoa que se propõe a ser titular desse direito, a qual deve estar ciente que, para encontrar amparo legal e efetivo na proteção do mesmo, deve cumprir com todos os componentes que compõe aquele instituto.
No que se refere a propriedade agrária, deve-se entender que a Constituição Federal de 1988 foi precisa e clara ao elencar os requisitos (a nosso ver, enumerativos) que compõe a função social, atingido faceta tríplice, quais sejam: econômico, social e ambiental, que devem estar em perfeita sintonia.
Sem a verificação completa desse cenário, não há como se dizer que uma propriedade agrária cumpra com a sua função social e, de igual forma, não há se efetivar garantia e proteção a mesma.