Introdução
No Brasil, a Constituição de 1934 foi a primeira a inscrever um título sobre a ordem econômica e social, sob forte influência da Constituição de Weimar. No seu preâmbulo fazia a seguinte referência: “Nós, os representantes do povo brasileiro, pondo a nossa confiança em Deus, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para organizar um regime democrático, que assegure à Nação a unidade, a liberdade, a justiça e o bem-estar social e econômico, decretamos e promulgamos a seguinte” (grifou-se). Desde então, todas as constituições brasileiras trataram dos direitos sociais.
Com a Constituição de 1988, a chamada “Constituição Cidadã”, os direitos sociais[1] ganham uma atenção especial. O constituinte resolveu, por bem, dedicar um capítulo próprio para esses direitos de segunda dimensão, é o capítulo II do título II, estabelecendo, no artigo 6º, que “são direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”.
José Afonso da Silva, por seu turno, agrupa os direitos sociais elencados na Constituição de 1988 da seguinte forma: “a) direitos sociais relativos ao trabalhador; b) direitos sociais relativos à seguridade, compreendendo os direitos à saúde, à previdência e assistência social; c) direitos sociais relativos à educação e à cultura; d) direito social relativo à família, criança, adolescente e idoso; e) direitos sociais relativos ao meio ambiente[2]”.
O presente trabalho busca analisar o direito à educação superior a partir de sua definição constitucional como direito fundamental. Esse reconhecimento não é recente, mas foi a partir da Constituição Federal de 1988 que se observou um considerável avanço nesse campo.
Nesse sentido, tendo em vista a tendência de supressão do direito fundamental à educação e minimização de sua aplicabilidade, a temática reveste-se de extrema importância.
1. Direito à Educação na Constituição Federal de 1988
Inicialmente, cabe lembrar que os direitos fundamentais sociais visam à redução real das desigualdades sociais. São prestações materiais que devem ser patrocinadas pelo Estado, configurando verdadeiras prestações positivas. A educação é um direito de natureza fundamental social e, consequentemente, é obrigação do estado sua satisfação.
Ademais, sua garantia é fator crucial para o desenvolvimento socioeconômico de um país. Conforme dispões o artigo 6º: “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição” (grifou-se).
A Constituição Federal de 1988, no capítulo da ordem social, contempla as normas balizadoras para a concretização do direito fundamental à educação. Nela está previsto que a educação é direito de todos e dever do Estado, visando ao “pleno desenvolvimento da pessoa”, “seu preparo para o exercício da cidadania” e “sua qualificação para o trabalho”, devendo ser promovida e incentivada com a colaboração da sociedade. Isto é, remete ao Estado o dever de efetivar o direito à educação, dando-lhe status de direito público subjetivo.
Em outras palavras, o direito à educação tem alta densidade normativa. Nesse sentido, precisas são as palavras de Ricardo Lobo Torres: “a elevação do direito à educação como subjetivo público confere-lhe o status de direito fundamental, mínimo existencial, arcando o Estado, nos limites propostos, com prestações positivas e igualitárias, cabendo a este, também, através de sua função jurisdicional, garantir-lhes a execução[3]”.
São vários os artigos que tratam da educação na Constituição de 1988. Dentre eles, destaca-se o artigo 206, que estabelece os seguintes princípios:
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;
III - pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino;
IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;
V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas;
VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei;
VII - garantia de padrão de qualidade.
VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal.
O artigo 207, por sua vez, faz referência ao ensino superior, estabelecendo a autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial das universidades, bem como tornando indissociáveis o ensino, a pesquisa e extensão, nos termos que seguem:
Art. 207. As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão.
§ 1º É facultado às universidades admitir professores, técnicos e cientistas estrangeiros, na forma da lei.
§ 2º O disposto neste artigo aplica-se às instituições de pesquisa científica e tecnológica
O artigo 208 reitera o dever do Estado com a educação, indicando uma série de garantias. O artigo 209 trata da participação da iniciativa privada na prestação de serviços educacionais, submetida às normas pelas pessoas políticas e autorização e avaliação do padrão de qualidade pelos órgãos competentes, nos termos que seguem:
Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:
I - educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria;
II - progressiva universalização do ensino médio gratuito;
III - atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino;
IV - educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade;
V - acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um;
VI - oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do educando;
VII - atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.
§ 1º - O acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo.
§ 2º - O não oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente.
§ 3º - Compete ao Poder Público recensear os educandos no ensino fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsáveis, pela frequência à escola.
Art. 209. O ensino é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes condições:
I - cumprimento das normas gerais da educação nacional;
II - autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público.
A adequada prestação desse direito é um dos objetivos fundamentais do País, insculpido no art. 3º da Carta Magna, quais sejam, a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a erradicação da pobreza e da marginalidade, a redução das desigualdades sociais e regionais e a promoção do bem comum.
O acesso à educação possibilita o desenvolvimento da pessoa, o seu preparo para o exercício da cidadania e a sua qualificação para o trabalho. Denise Souza Costa assevera:
Portanto, o direito à educação não deve ter como finalidade apenas o desenvolvimento da pessoa para atingir às condições exigidas pela sociedade ou pelo mercado. O ser humano é fonte inesgotável de crescimento e expansão no plano intelectual, físico, espiritual, moral e social. Dessa forma, a educação deve ter de escopo o oferecimento de condições formais e materiais para o desenvolvimento pleno destas inúmeras capacidades, em busca do aprimoramento individual, em condições de liberdade e dignidade. A partir daí a educação deve fomentar valores de cidadania, participação social e econômica, pois no Estado Social, a proteção do direito individual faz parte do bem comum[4].
Nesse sentido, importante mencionar voto do Ministro Dias Toffoli, quando do julgamento do Agravo de Instrumento 658491/GO, que destaca a educação como um dos direitos fundamentais da pessoa humana e essa condição põe em destaque a imprescindibilidade de sua implementação, em ordem a promover o bem-estar social e a melhoria da qualidade de vida de todos, notadamente das classes menos favorecidas, assinalando, com particular ênfase, a propósito de obstáculos governamentais que possam ser eventualmente opostos ao adimplemento dessa obrigação constitucional, que “o Estado não pode se furtar de tal dever sob alegação de inviabilidade econômica ou de falta de normas de regulamentação”.
Ademais, o Ministro Toffoli destaca as lições do eminente Professor Pinto Ferreira, que, ao analisar o tema “educação”, afirma:
O Direito à educação surgiu recentemente nos textos constitucionais. Os títulos sobre ordem econômica e social, educação e cultura revelam a tendência das Constituições em favor de um Estado Social. Esta clara opção constitucional faz deste ordenamento econômico e cultural um dos mais importantes títulos das novas Constituições, assinalando o advento de um novo modelo de Estado, tendo como valor-fim a justiça social e a cultura, numa democracia pluralista exigida pela sociedade de massas do século XX[5].
Cumpre lembrar que a educação é um direito humano fundamental, reconhecido na Declaração Universal dos Direitos Humanos, em seu artigo 26[6]. A educação como direito humano foi reconhecido em várias Declarações, dentre elas destaca-se o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (artigos 13 e 14), a Convenção sobre os Direitos da Criança (artigos 28 e 29) e do Protocolo Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Humanos em Matéria de Direitos Humanos Econômicos, Sociais e Culturais (artigo 13), os quais o Brasil é signatário. Elevada ao patamar de direito humano fundamental, a educação não deve depender das condições econômicas e de mercado.
De fato, é incontestável o alto valor social do direito à educação. É um dos direitos sociais mais expressivos, razão pela qual condiciona a Administração Pública ao inevitável dever jurídico de realizá-lo. O Estado deve criar políticas públicas e condições objetivas que propiciem aos titulares deste direito o pleno acesso ao sistema educacional. A sua garantia é essencial para o progresso social, econômico e cultural de nosso país. Trata-se, portanto, de norma constitucional de eficácia direta.
2. A Lei das Diretrizes e Bases da Educação (Lei nº 9.394, de 1996) e a Importância da Educação Superior
Conforme foi visto, a Constituição garante aos cidadãos o direito à educação, mas não prevê de forma detalhada como esse direito será efetivado. Dessa forma, existem leis importantes que tratam dos aspectos gerais do ensino e estabelecem as diretrizes e metas a serem alcançadas. Trata-se da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Brasileira (LDB), Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que é a legislação que regulamenta o sistema educacional do Brasil, da educação básica ao ensino superior, e do Plano Nacional de Educação (PNE), que vai vigorar de 2011 a 2020[7], que estabelecem as diretrizes e metas a serem alcançadas no prazo de dez anos.
A primeira LDB foi promulgada em 1961, Lei nº 4.024/1961. Essa lei ordinária, em complemento às normas constitucionais, adota também os princípios basilares da educação. A atual LDB, de 1996, reafirma o direito à educação, garantido pela Constituição Federal, estabelecendo os princípios da educação e os deveres do Estado em relação à educação escolar pública, definindo as responsabilidades, em regime de colaboração, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. No seu artigo 1º define:
Art. 1º A educação abrange os processos formativos que se desenvolvem na vida familiar, na convivência humana, no trabalho, nas instituições de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e organizações da sociedade civil e nas manifestações culturais.
§ 1º Esta Lei disciplina a educação escolar, que se desenvolve, predominantemente, por meio do ensino, em instituições próprias.
§ 2º A educação escolar deverá vincular-se ao mundo do trabalho e à prática social.
No que se refere ao ensino superior público, conforme a LDB, não basta apenas a garantia de acesso, ou seja, é fundamental que os alunos também tenham garantidos os insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem. Para que os objetivos das Universidades públicas sejam realmente alcançados, é imprescindível a valorização do trabalho docente, que sejam garantidas condições mínimas de trabalho, bem como manutenção de recursos humanos qualificados. Conforme a LDB:
Art. 43. A educação superior tem por finalidade:
I - estimular a criação cultural e o desenvolvimento do espírito científico e do pensamento reflexivo;
II - formar diplomados nas diferentes áreas de conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a participação no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua formação contínua;
III - incentivar o trabalho de pesquisa e investigação científica, visando ao desenvolvimento da ciência e da tecnologia e da criação e difusão da cultura, e, desse modo, desenvolver o entendimento do homem e do meio em que vive;
IV - promover a divulgação de conhecimentos culturais, científicos e técnicos que constituem patrimônio da humanidade e comunicar o saber através do ensino, de publicações ou de outras formas de comunicação;
V - suscitar o desejo permanente de aperfeiçoamento cultural e profissional e possibilitar a correspondente concretização, integrando os conhecimentos que vão sendo adquiridos numa estrutura intelectual sistematizadora do conhecimento de cada geração;
VI - estimular o conhecimento dos problemas do mundo presente, em particular os nacionais e regionais, prestar serviços especializados à comunidade e estabelecer com esta uma relação de reciprocidade;
VII - promover a extensão, aberta à participação da população, visando à difusão das conquistas e benefícios resultantes da criação cultural e da pesquisa científica e tecnológica geradas na instituição.
Ademais, o ensino superior público deve obedecer ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão, que está insculpido na Constituição. É um princípio muito caro, importante para que as universidades possam desempenhar sua missão educacional, institucional e social, visando a uma perspectiva cultural, científica e tecnológica para a formação efetiva de recursos humanos.
Nas Diretrizes do projeto do Plano Nacional de Educação, Lei nº 10.172/2001, a importância do ensino superior público é destacada. Inicia-se com o reconhecimento de que “nenhum país pode aspirar a ser desenvolvido e independente sem um forte sistema de educação superior. Num mundo em que o conhecimento sobrepuja os recursos materiais como fator de desenvolvimento humano, a importância da educação superior e de suas instituições é cada vez maior”. Como se vê, o ensino superior exerce um papel fundamental em nossa sociedade, que é a formação de capital humano qualificado e, dessa forma, atender as necessidades de nossa sociedade, cada vez mais complexa e competitiva.