Histórico do seguro rural no Brasil

Foi na década de 30 que a experiência brasileira em seguro para o ramo agrário teve seu início, para ser mais específico fora no ano de 1939, quando o Estado de São Paulo disciplinou o seguro obrigatório contra granizo para lavoura algodoeira (Decreto nº 10.554, de outubro de 1939). Os resultados até então foram considerados positivos, levaram a criação da Carteira de Seguro Agrícola contra Granizo para a Viticultura (Lei nº 11, de 19 de julho de 1948) e a Carteira de Seguro Agrícola contra Geada para Horticultura (Lei nº 8.375, de 28 de outubro de 1964), pela Secretaria de Agricultura do referido estado.

Posteriormente, já na década de 50, em âmbito federal foi constituída a Companhia Nacional de Seguro Agrícola (CNSA), com o escopo de implantação e desenvolvimento do seguro agrário no Brasil. A tentativa proposta pela companhia ocorreu por meio da Lei nº 2.168, de 11 de janeiro de 1954. Em seu artigo 21 a referida lei, autorizava o poder executivo a organizar uma sociedade de ações que estaria destinada a desenvolver paulatinamente as operaçõesde seguros agropecuários, sob a denominação de Companhia Nacional de Seguro Agrícola.

Contudo apesar dos esforços as ações desenvolvidas pela CNSA não obtiveram saldo positivo, sendo suas atividades encerradas em 1966.

Seu fracasso se deveu, antes de tudo, ao fato de não ter conseguido disseminar o Seguro Rural facultativo e realizá-lo em escala mínima para a sua exploração econômica, assim como pela circunstância de lhe haver sido vedada a operação de outros ramos de seguros mais rentáveis, que contribuíssem para o equilíbrio de sua carteira. Outra das origens desse fracasso residiu na falta de apoio e colaboração das instituições governamentais e financeiras, nas injunções políticas que a todo instante alteravam sua orientação e direção e, principalmente, na falta de uma infraestrutura técnico-agronômica de apoio (GEMIGNANI SOBRINHO, s.d., p. 03).

Além dessas experiências significativas, duas outras experiências de seguro agrícola tiveram seu desenvolvimento inicial nas décadas de 40 e 50, mas em âmbito regional. Entre as décadas de 80 e 90 outras duas formas de experiências também foram significativas. Isso se deve ao fato destas formas de seguro,estarem inseridas na classe de ‘seguros mútuos’, onde embora a experiência seja restrita, a taxa de insucessos é reduzida. Segundo determinação da SUSEP no ano de 2004, o seguro mútuo passou a ser designado socorro mútuo, e as indenizações passaram a ser denominadas auxílio para danos de lavoura. Uma vez que as entidades em questão não compõem o Sistema Nacional de Seguros Privados, não lhe é facultada a utilização de termos associados ao negócio jurídico.

Sendo uma das primeiras experiências em âmbito regional a Associação dos Fumicultores do Brasil-AFUBRA de todas as experiências, é a mais bem sucedida. Criada em 1955, com sede em Santa Cruz do Sul, RS, e representando mais de 135 mil produtores de fumo do Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul, a AFUBRA criou um seguro agrícola mútuo com a finalidade de indenizar os agricultores pelas perdas em suas lavouras de fumo causadas por granizo ou ventos fortes, muito frequentes nas regiões fumageiras durante o período de desenvolvimento das lavouras. Seus recursos proveem das contribuições dos próprios associados.

A segunda experiência de meados da década de 40 e 50 foi o programa do Instituto Rio-grandense do Arroz (Irga). Criado em fins da década de 1940, é o pioneiro nesta categoria. Protege contra o granizo. Uma pequena percentagem do faturamento dos produtores é recolhida ao Irga e utilizada para cobrir eventuais prejuízos dos participantes.

Das experiências dos anos 80 e 90 podemos citar incialmente a Cooperativa Agropecuária Batavo. “Em 1985 a Cooperativa Batavo criou o Fundo Mútuo Agrícola (FMA), que indeniza o produtor pelos custos de produção estimados pela própria Cooperativa. São cobertas as lavouras de soja e milho contra seca, granizo, doença ou praga, sem método difundido de combate, controle, profilaxia técnica e economicamente viável” (CAFFEGNI e MARQUES, 1999, p.17). Não há cobertura para lavouras de inverno, inclusive para o feijão, consideradas de alto risco. A adesão, voluntária, abrange cerca de 90% dos associados. Cada membro contribui com até 7% de sua produção, mas a contribuição só é paga (pelos associados) quando for verificado sinistro. Não há dinheiro envolvido. A produção recolhida é utilizada para se compensar as perdas dos membros sinistrados. De sua criação até 1996, apenas 2% do total da produção da cooperativa foram comprometidos com indenizações. Para se ter ideia da escala do empreendimento, 117 produtores de soja participaram do programa na safra colhida em 1993, número este que saltou para 130, dois anos depois. No melhor ano para o qual informações são disponíveis, foi de 110 o número de produtores de milho que participaram. Para participar do FMA, o produtor deve acatar as recomendações, entregar toda a produção e adquirir todos seus insumos na cooperativa. Requer-se, além disso, que tenha obtido produtividade média, nas duas últimas safras, acima de 2000 kg/ha na soja e 4.500 kg/ha no milho. Nasafra 96/97, dos 36 mil hectares inscritos com soja, 541 sofreram perdas causadas por granizo.

Como ultimo exemplo AZEVEDO (1997) cita Cooperativa Agropecuária Mista Entre Rios (Paraná). Em 1996 esta cooperativa criou um plano de cobertura contra granizo. O plano cobre as culturas de milho, soja, trigo, cevada e aveia e as indenizações cobrem os custos de produção. As exigências quanto a técnicas de cultivo e necessidade de comprar todos os insumos e entregar a produção à cooperativa são as mesmas da Batavo.

Retornando a linha cronológica na metade dos anos 60 fora instituído o Decreto-Lei nº 73, de 21 de novembro de 1966, o qual instituiu o Sistema Nacional de Seguros Privados, e o Decreto nº 60.459, de 13 de março de 1967 (regulamento do Decreto-lei nº73), os quais até hoje servem como arcabouço de leis para atividade dos seguros privados no Brasil.

Ainda em 1967 é instituído o Decreto nº 61.867 que regulamenta os seguros obrigatórios, o qual define seguro rural (obrigatório) como aquele que “destina-se a ressarcir os danos causados por acidentes, fenômenos da natureza, praga ou doenças, a rebanhos, plantações e outros bens ligados à atividade ruralista”

A década de 70 foi de suma importância, pois fora nesta década que onde foram instituídas as modalidades de seguro agrícola por meio da Resolução nº 5 do Conselho Nacional de Seguros Privados na data de 14 de julho de 1970. Esta resolução aprovou as Normas Tarifárias do Seguro Rural, tendo definido em seu texto as modalidades de seguro agrário.

A resolução definiu inicialmente o seguro agrícola, sendo esta modalidade aquela que cobre as explorações agrícolas contra perdas decorrentes de fenômenos meteorológicos, doenças e pragas (até o valor do orçamento de custeio direto das culturas periódicas e o orçamento das despesas anuais de manutenção das culturas permanentes)

Depois o seguro pecuário, sendo esta modalidade definida como a indenização por morte de animais em consequência de acidente ou doença em até 70% do valor do risco. Também definiu o seguro de benfeitorias e produtos agropecuários, sendo que nesta forma visa-se o seguro de construções, instalações ou equipamentos fixos, safras removidas do campo de colheita, produtos pecuários, veículos rurais mistos ou de carga, máquinas agrícolas e seus implementos, contra eventos de causa externa. Sendo a cobertura dessa modalidade até a importância correspondente ao valor em risco.

A resolução ainda definiu o seguro de crédito para a comercialização de produtos agropecuários. Sendo que esta serve de complementação a anterior, com a cobertura de perdas líquidas que a instituição financeira sofra em consequência da incapacidade de pagamento dos compradores devedores. Por último, a Resolução nº 5 do CNSP ainda definiu o seguro temporário de vida. Esta forma de seguro que serve como garantia da liquidação do saldo devedor financiado nas operações de crédito rural ou de compra de terras em projetos de colonização rural.

No início da década de 70, duas medidas foram editadas demonstrando a iniciativa governamental na garantia das atividades agrícolas. A primeira medida foi à autorização dada pelo Conselho Nacional de Seguros Privados à Companhia de Seguros do Estado de São Paulo (COSESP) para operação experimental do seguro agrícola neste estado. Conforme Caffegni e Marques a COSEP foi criada em 1969 “mas sua origem vem do final da década de 1930, quando a Secretaria de Agricultura do Estado de São Paulo, através do Instituto Agronômico de Campinas (IAC) realizava seguros contra granizo na lavoura algodoeira”(CAFFAGNI e MARQUES, 1999, p.16). Alguns argumentos foram dados para experiência pioneira ocorrer no estado de São Paulo, entre eles, o CNPS considerava “a conveniência de se iniciar atividade pioneira, como o seguro rural, no Estado de São Paulo, onde existem favoráveis condições geo-econômicas de capilaridade da rede bancária e de aproveitamento de estruturas técnico-administrativas” (CAFFAGNI e MARQUES, 1999, p.16). Posteriormente, com a Resolução nº 2, de 27 de junho de 1972, essas condições foram estendidas para os estados de do Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e Minas Gerais. Segundo trabalho de SILVA (2003, p.13), nos anos seguintes as companhias seguradoras estaduais começariam a operar com o seguro rural, o Rio de Janeiro, com o BANERJ instituído em 1976; o Rio Grande do Sul com a Companhia União de Seguros Gerais em 1978 e Minas Gerais com o BEMGE. A segunda medida foi à constituição do PROAGRO, por meio da aprovação da Lei nº 5.969, de 11 de dezembro de 1973, que em seu artigo 1º assim dizia:

É instituído o Programa de Garantia da Atividade Agropecuária – PROAGRO, destinado a exonerar o produtor rural, na forma que for estabelecida pelo Conselho Monetário Nacional, de obrigações financeiras relativas a operações de crédito, cuja liquidação seja dificultada pela ocorrência de fenômenos naturais, pragas e doenças que atinjam bens, rebanhos e plantações (BRASIL, 1973).

. O Programa de Garantia da Atividade Agropecuária (PROAGRO) cumpriu importante papel no desenvolvimento do crédito rural nas décadas de 70 e 80, fornecendo garantias bancárias à operacionalização do crédito.

Para alguns autores como PEÓN DE SÁ (s.d., p.07) a implantação do seguro rural foi retardada pelo surgimento do PROAGRO. Em seu trabalho o autor indica a conveniência de se compatibilizar os dois instrumentos, uma vez que “ambas as formas de garantia têm por função a cobertura de perdas com elevado potencial de risco” (Idem).

O Congresso Nacional em 1979 aprovou o III Plano Nacional de Desenvolvimento, que tratou o seguro agrícola como projeto prioritário na política de seguros e de previdência privada: “implantação de um sistema nacional de SEGURO RURAL, tendo em vista a ênfase assumida pela produção agrícola na atual política econômica do governo”. O tema fora recorrente, onde o seguro fora posto como instrumento de desenvolvimento para os setores prioritários de agricultura e abastecimento: “utilizar efetivamente todos os pertinentes instrumentos de política econômica que sejam úteis aos objetos setoriais: política fundiária, preços mínimos, crédito e SEGURO RURAL, pesquisa, assistência técnica e extensão rural, defesa animal e vegetal e pesquisa florestal”(PEÓN DE SÁ, s.d., p.07).

No ano de 1988, a Constituição Federal em seu artigo 187, inciso V, colocou o seguro agrícola como instrumento de planejamento e execução da Política Agrícola. Tal situação figurou-se como um marco, elevando o seguro rural a norma constitucional e elemento fundamental da agropolítica nacional. Como norma constitucional programática, depende de lei complementar para sua regulação.

Outra alteração ocorreu com a Lei nº 8.171, de 17 de janeiro de 1991, que dispôs sobre a política agrícola, considerando o seguro agrário uma ação e instrumento de política rural, sendo que a apólice de seguro agrícola passa a constituir garantia nas operações de crédito rural. Outra medida foi a inclusão, no PROAGRO, da indenização de recursos próprios utilizados pelo produtor em custeio rural, quando houvesse quebra da safra por ocorrência de eventos climáticos, vinculados ou não a financiamentos rurais.

Ocorre que ao longo dos anos o PROAGRO foi alvo de inúmeras denúncias de fraudes, além de ser considerado como financeiramente inviável, pois o volume total de prêmios arrecadadosna grande maioria dos anos era insuficiente para cobrir os custos das indenizações, sendo necessário o auxílio de recursos do Tesouro Nacional. Além destes entraves, devido a dificuldade de fiscalização e a burocracia, várias indenizações não foram pagas.

O ano de 1992 foi um marco histórico no setor privado de seguros. Sendo neste momento formado uma coalisão entre o setor empresarial e o Estado em favor da desregulação no setor de seguros. Os momentos marcantes nesse desiderato foram a divulgação, em meio de 1992, da Carta de Brasília pela Federação Nacional das Empresas de Seguros Privados e de Capitalização (FENASEG), e em julho do mesmo ano, do Plano Diretor do Sistema de Seguro, Capitalização e Previdência Complementar, pelo Governo Federal. Conforme dispõe ALBERTINI (2001, p.263), em sua obra: “o plano propunha-se também a abrir o setor para empresas de capital estrangeiro (…) e restringir a participação da União, dos Estados e municípios em empresas ligadas ao setor de seguros privados”

A Lei Federal nº 8.929, de 22 de agosto de 1994, instituiu a Cédula de Produto Rural (CPR), que é um título líquido, certo e exigível, contendo promessa de entrega de produtos rurais, pela quantidade e qualidade nelas descritos, ou apartado, com ou sem garantia cedularmente constituída. Em 2001, pela criação da Lei nº 10.200, de 14 de fevereiro de 2001, permitiu a liquidação financeira da CPR, sendo doravante denominada CPR Financeira. No ano de 2002, pela Resolução nº 95, de 30 de setembro; o Conselho Nacional de Seguros Privados torna a CPR uma modalidade de seguro rural.

Ainda em 2002, em 10 de abril, com a instituição da Lei nº 10.420, fora criando o Fundo Seguro-Safra, que segundo RAMOS (2009) se destina a proporcionar recursos para o pagamento do benefício Seguro-Safra, com o objetivo de garantir renda mínima para agricultores familiares da Região Nordeste, do semiárido de Minas Gerais e da região norte do Espírito Santo, em decorrência de estiagens. “No entanto, além de ser um seguro restrito ao agricultor familiar, para se ter direito a cobertura, tem que haver perda de, pelo menos, 60% da lavoura, percentual não exigido por nenhum dos seguros existentes no mercado”(RAMOS, 2009, p.08).

Em 19 de dezembro de 2003, foi editada a Lei nº 10.823, que autorizou a concessão de subvenção econômica em percentual ou valor do premio do seguro rural para o proponente que estivesse adimplente com a união e o seguro contratado junto às sociedades seguradoras autorizadas pela SUSEP. Essa lei foi regulamentada pelo Decreto Federal nº 5.121, de 29 de junho de 2004, que dispõe sobre a subvenção econômica ao prêmio do seguro rural e institui o Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural, cujas diretrizes são de promover a universalização do acesso ao seguro rural, assegurar o papel do seguro rural como instrumento para a estabilidade da renda agropecuária, e induzir o uso de tecnologias adequadas e modernizar a gestão do empreendimento agropecuário.

Importante estudo e questionamento foi o proposto por CUNHA (2002) em seu trabalho, onde indaga a participação do poder público na subvenção do prêmio do seguro por considerar que “se o governo subsidiar o prêmio do seguro a título de compensação às seguradoras pelos altos custos de gerenciamento do seguro, estas não terão incentivo algum a reduzir estes custos”(CUNHA, 2002, p.55). No entanto, deu como certo que “ou se dota a agricultura de mecanismos de proteção contra o risco, ou o governo estará condenado a suportar todo o encargo do financiamento das atividades agrícolas”(Idem).

 Em seu trabalho OSAKI (2008a), afirma que para o desenvolvimento sustentável do mercado privado de seguro rural é fundamental o tripé Fundo de Catástrofe e Resseguros, Subvenção e o Banco de Dados.

Foi somente em 2007, com a Lei Complementar nº 126, de 15 de janeiro, que se iniciou um processo de transformação no mercado segurador, ao por fim ao monopólio das operações de resseguro no Brasil, que até a presente data era exercido pelo IRB, equiparando assim a legislação securitária ao modelo adotado pelas outras economias mundiais, que a tempos operam com mercados de resseguros competitivos e globalizados. No final deste mesmo ano, SUSEP editou algumas resoluções (168 à 173), em 17 dezembro para ser mais exato, regulamentando a atividade de resseguro, retrocessão e sua intermediação, sobre o capital mínimo para o funcionamento dos resseguradores locais, sobre o capital adicional baseado nos riscos de subscrição dos resseguradores locais e instituiu regras e procedimentos para a constituição das provisões técnicas das resseguradoras locais.

Essa linha do tempo nos permite ter uma noção dos avanços e entraves do seguro agrícola na escala nacional. É a partir desses marcos cronológicos que podemos ter noção de como foi implementado e como esta sendo administrado o seguro rural como uma política agrária.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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