Resumo: A Emenda Constitucional nº 20/1998 inventou o instituto da “isenção previdenciária”, aplicada à contribuição social do servidor público vinculado a RPPS que, já tendo conquistado o direito de se aposentar, optasse por permanecer no exercício do cargo. A partir dos propósitos básicos veiculados na “isenção”, a Emenda Constitucional nº 41/2003 criou o chamado “abono de permanência”. Conquanto tais institutos tenham características e fins semelhantes, não devem ser confundidos. O “abono de permanência” é de caráter remuneratório, influenciando, pois, no custeio e no cálculo da renda mensal dos benefícios, o mesmo não se verificando em relação à já extinta “isenção”, que apenas desobrigava o contribuinte dos seus ônus contributivos, não influenciando no custeio e nem tampouco na concessão dos benefícios.
Palavras-chaves: Regimes próprios de previdência social. Isenção. Abono de permanência.
Sumário: 1 Introdução; 2 Considerações pontuais acerca da isenção; 2.1 Hipótese dos servidores que preencheram os requisitos para a aposentadoria integral até 16/12/1998 - direito adquirido; 2.2 Hipótese dos servidores com ingresso no serviço público até 16/12/1998, mas que ainda não haviam implementado os respectivos requisitos para a aposentadoria integral até a referida data - direito em curso; 2.3 Limites do direito de fruição da isenção; 3 Considerações pontuais acerca do abono de permanência; 3.1 O abono de permanência como regra permanentes da constituição federal; 3.2 O abono de permanência como regra transitória da EC nº 41/2003; 4 A isenção e o abono de permanência – semelhança e distinção; 5 Conclusão; 6 Referências.
1 INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988 revolucionou o sistema securitário brasileiro, inaugurando um moderno complexo de ações que abrigaria a Saúde, a Assistência Social e a Previdência Social, ao qual o constituinte chamou de seguridade social.
Mas mal começou a vigência do sistema recém-inaugurado e já se detectava a necessidade de urgentes ajustes no seu conteúdo, a fim de que a efetivação das desejadas ações sociais atingisse os fins objetivados.
Efetivamente, as reformas no âmbito da Seguridade Social, especialmente no tocante às questões previdenciárias, constituem uma espécie de combustível para o regular funcionamento do sistema securitário. Isto, em face do seu atrelamento à vida do homem em sociedade, necessitando, pois, seguir os contornos das alterações ocorridas nesse ambiente, não sendo privilégio ou maldade de um ou outro governo que tome a iniciativa de implementar tais reformas, mas dever institucional, a bem do futuro e do sucesso do sistema de proteção social como um todo.
A primeira modificação constitucional efetuada no novo sistema securitário se deu com a Emenda Constitucional nº 3, de 17 de março de 1993, que incluiu o § 6º ao art. 40 da Constituição Federal, para estabelecer o caráter contributivo dos regimes próprios de previdência social, assim enunciando: “as aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais serão custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições dos servidores, na forma da lei”.
Logo mais viria a Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, iniciando as modificações mais substanciais do nosso sistema de proteção social, especialmente no tocante à Previdência Social, alcançando os dois regimes de previdência de caráter público compulsório, mas com sintomática repercussão de maior relevo nos Regimes Próprios de Previdência Social – RPPS, destinados aos servidores públicos estatutários.
Uma das mais significativas alterações implementadas pela Emenda Constitucional nº 20/98 foi a transformação do tempo de serviço em tempo de contribuição, respingando com maior rigor no âmbito dos Regimes Próprios, para transformar a aposentadoria por tempo de serviço numa espécie de aposentadoria com requisitos mistos, qual seja, a aposentadoria por idade e tempo de contribuição (CF, art. 40, § 1º, III, “a”).
Com efeito, antes da EC nº 20/98 o servidor público se aposentava apenas com o requisito de 35 anos de serviço, se homem, ou 30, se mulher. A partir da mencionada reforma, além do tempo de contribuição, teria que contar também, de forma cumulativa, com uma idade mínima de 60 ou 55 anos, se homem ou mulher, respectivamente, isto pela regra geral do art. art. 40 da CF, porquanto também foram estabelecidas as chamadas regras transitórias para disciplinar as situações já em curso quando da vigência da referida EC.
Em torno dessa inovação temporal nos requisitos da destacada aposentadoria do RPPS vieram outras, também de grande repercussão no ambiente desses regimes previdenciários, igualmente efetuadas pela Emenda Constitucional nº 20/98, no que foi seguida pelas Emendas Constitucionais nº 41/03 e 47/05.
Muitas dessas inovações encurtaram sobremaneira os então existentes direitos e prerrogativas previdenciárias dos servidores públicos estatutários, tudo em nome do equilíbrio financeiro e atuarial. Outras, porém, tiveram como propósito justamente estabelecer um equilíbrio, de algum modo amenizando as perdas dos segurados.
Exemplo de uma dessas medidas paliativas foi o estabelecimento da isenção relativa à contribuição previdenciária do servidor público já portador do direito de se aposentar, mas optante pela permanência no exercício do cargo, instituto este previsto pela Emenda Constitucional nº 20/98, consistindo numa espécie de vantagem pecuniária relativa ao custeio. Idéia semelhante seria consagrada na Emenda Constitucional nº 41/2003, mediante a criação do abono de permanência, instituto que substituiria a isenção.
Pois bem, é sobre esses dois institutos que tratará o texto, contudo, sem qualquer pretensão de exaurimento do tema. Objetiva-se tão somente fornecer subsídios, sucinta e didaticamente, e de algum modo buscando estabelecer a sistematização da matéria, no intento de possibilitar a qualquer leitor, especialmente ao servidor público sujeito a regime estatutário, principal interessado na questão, uma fácil compreensão dos dois institutos em destaque, criados no âmbito dos RPPS pelas Emendas Constitucionais nº 20/98 e nº 41/03, apontando as hipóteses legais para a sua concessão, os requisitos para o gozo, os limites para fruição, bem como as características, a semelhança e a distinção entre as duas figuras, e ainda as principais implicações no patrimônio jurídico do segurado/beneficiário.
2 CONSIDERAÇÕES PONTUAIS ACERCA DA ISENÇÃO
Estabeleceu a EC nº 20/98, no seu art. 3º, § 1º, que aqueles servidores já em condições de requerer aposentadoria integral pelas regras então em vigor até 16/12/1998, data de sua publicação, optando por permanecer em atividade, fariam jus à “isenção” da respectiva contribuição previdenciária. Noutras palavras, tais servidores ficariam desobrigados da respectiva contribuição previdenciária.
Disposição semelhante acerca da prefalada “isenção previdenciária” constou também das regras transitórias da mencionada EC nº 20/98, mais precisamente do seu art. 8º, § 5º, dispositivo este que mais tarde seria revogada pelo art. 10 da EC nº 41/2003.
Em suma, a Emenda Constitucional nº 20/98, tomando por base a data de ingresso do servidor no serviço público e também o implemento dos requisitos para a aquisição da aposentadoria integral, instituiu a isenção da contribuição previdenciária em duas situações, a saber:
a) aos servidores que implementaram os respectivos requisitos para a aposentadoria integral até 16/12/1998, ou seja, servidores com direito adquirido à aposentadoria integral na data de publicação da referida Emenda Constitucional; e
b) aos servidores que, mesmo já se encontrando no serviço público em 16/12/1998, ainda não haviam implementado os respectivos requisitos para a aposentadoria integral até a referida data, os chamados “servidores com direito em curso” na data de publicação da destacada Emenda Constitucional.
Merece que sejam feitas algumas considerações pontuais acerca de cada uma dessas duas situações.
2.1 Hipótese dos servidores que preencheram os requisitos para a aposentadoria integral até 16/12/1998 - direito adquirido
Aqui temos a hipótese da regra prevista no art. 3º, § 1º da EC nº 20/98, pela qual é concedida a isenção da contribuição previdenciária àqueles servidores que, até 16/12/1998, data de publicação da EC nº 20/98, já tivessem implementado todas as exigências legais para a concessão da aposentadoria com proventos integrais calculados com base nas regras originais da Constituição Federal, mas que optassem por permanecer em atividade. Confira-se o teor da mencionada norma constitucional:
Art. 3º - É assegurada a concessão de aposentadoria e pensão, a qualquer tempo, aos servidores públicos e aos segurados do regime geral de previdência social, bem como aos seus dependentes, que, até a data da publicação desta Emenda, tenham cumprido os requisitos para a obtenção destes benefícios, com base nos critérios da legislação então vigente.
§ 1º - O servidor de que trata este artigo, que tenha completado as exigências para aposentadoria integral e que opte por permanecer em atividade fará jus à isenção da contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria contidas no art. 40, § 1º, III, "a", da Constituição Federal (grifos nossos).
Observa-se que o intento do constituinte reformador foi exatamente assegurar aos servidores públicos na situação que discrimina, o direito já adquirido, conferindo-lhes a prerrogativa de requerer, a qualquer tempo, a aposentadoria conquistada sob as regras então vigentes, portanto, sem a incidência das novas regras. Nessa mesma linha de idéias estendeu-lhes também o benefício da isenção da contribuição previdenciária, produto das novas regras, caso optassem por postergar o pedido de aposentadoria, também em homenagem ao direito adquirido.
Importante ressaltar que, quando da discussão em torno da reforma implementada pela EC nº 20/98, predominava o entendimento no sentido de que a contribuição previdenciária estaria vinculada à conquista do benefício, e desse modo não caberia a exigência de contribuição daquele segurado que já havia conquistado o direito ao benefício[1].
A legislação então vigente, à qual se refere o caput do art. 3º, corresponde à redação original do art. 40 da CF, cujo teor exigia os seguintes requisitos para a aposentadoria voluntária com proventos integrais, como demonstrado no quadro a seguir:
|
ISENÇÃO NA FORMA DO ART. 3º, § 1º DA EC Nº 20/98 (HIPÓTESE DE DIREITO ADQUIRIDO) |
|
Cumprimento dos requisitos com base nos critérios da legislação então vigente (regras originais do art. 40 da CF), quais sejam: a) aos 35 anos de serviço, se homem, e aos 30, se mulher; b) aos 30 de efetivo exercício em funções de magistério, se professor, e aos 25, se professora. |
A referida regra referente à isenção permaneceu até o dia 31/12/2003, data de publicação da EC nº 41/03, que a transformou em abono de permanência.
2.2 Hipótese dos servidores com ingresso no serviço público até 16/12/1998, mas que ainda não haviam implementado os respectivos requisitos para a aposentadoria integral até a referida data - direito em curso
Os servidores que teriam ingressado até a data de publicação de EC nº 20/98 (16/12/1998) também foram agraciados com o direito à isenção da respectiva contribuição previdenciária, mediante a regra transitória da referida EC nº 20/98, constante do seu art. 8º, § 5º, a seguinte disposição:
Art. 8º Observado o disposto no art. 4º desta Emenda[2] e ressalvado o direito de opção a aposentadoria pelas normas por ela estabelecidas, é assegurado o direito à aposentadoria voluntária com proventos calculados de acordo com o art. 40, § 3º, da Constituição Federal, àquele que tenha ingressado regularmente em cargo efetivo na Administração Pública, direta, autárquica e fundacional, até a data de publicação desta Emenda, quando o servidor, cumulativamente:
[...];
§ 5º - O servidor de que trata este artigo, que, após completar as exigências para aposentadoria estabelecidas no "caput", permanecer em atividade, fará jus à isenção da contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria contidas no art. 40, § 1º, III, "a", da Constituição Federal[3] (grifos nossos).
Apesar de os servidores aqui tratados ainda não terem conquistado a aposentadoria integral na forma das regras anteriores à EC nº 20/98 (regras originais da CF/88), ainda assim o constituinte derivado, considerando que tais servidores se encontravam com seu direito em curso, estendeu-lhes a isenção, direito este cuja fruição poderia ter início a partir do momento em que viessem a ser reunidas as condições prevista no art. 40, §1°, III, “a” da Constituição Federal (com a redação original da CF/88), acrescidas das novas condições constantes da regra de transição do art. 8º da Emenda 20 de 98.
Note-se que aqueles servidores com ingresso anterior à reforma, os quais antes desta conseguiram implementar as condições para a aposentadoria integral, foram poupados das novas regras, mantendo-se incólumes as suas conquistas. Mas destes já falamos no subitem anterior.
Agora, neste subitem, estamos a falar daqueles servidores que também ingressam antes da EC nº 20/98, mas não chegaram a implementar as respectivas condições para a aposentadoria integral antes da sua vigência. Estes servidores, evidentemente, até mesmo em função do princípio da igualdade, deveriam receber tratamento diferenciado em relação aos demais que viriam a ingressar no serviço público já sob as novas regras, porém, pelo mesmo raciocínio, não eram merecedores do mesmo tratamento deferido àqueles com direito adquirido.
Assim procedeu o constituinte derivado, estabelecendo as chamadas regras transitórias constantes do corpo da própria Emenda Constitucional nº 20/98, também de natureza constitucional, mas que não iriam integram o corpo da Constituição. Isso, tanto explica a extensão da isenção a tais servidores, como também explica a ampliação dos respectivos requisitos para então fazerem jus à isenção.
Em suma, a regra transitória do art. 8º da EC nº 20, já revogada pelo art. 10 da EC nº 41/2003, previa uma hipótese de aposentadoria para os servidores com ingresso no serviço público até 16/12/1998, com proventos calculados na forma do então § 3º do art. 40 (com a redação dada pela EC nº 20/98, já alterada pela EC nº 41/03), ou seja, com base na remuneração do servidor no cargo efetivo em que se desse a aposentadoria. Deveriam, pois, ser cumpridos os requisitos discriminados no quadro a seguir:
|
ISENÇÃO NA FORMA DO ART. 8º, § 5º DA EC Nº 20/98 (HIPÓTESE DE DIREITO EM CURSO) |
|
Servidor com ingresso até 16/12/1998, mediante o cumprimento dos requisitos previsto na regra de transição do art. 8º, I, II e III, “a” e “b”, quais sejam: I) 53 anos de idade, se homem, e 48 anos de idade, se mulher; II) 5 anos de efetivo exercício no cargo em que se daria a aposentadoria; e III) tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de: a) 35 anos, se homem, e 30 anos, se mulher; e b) um período adicional de contribuição equivalente a 20% do tempo que, na data da publicação da EC nº 20/98, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alínea anterior. |
Pois bem, o servidor público com ingresso até 16/12/1998, após cumprir os requisitos acima destacados, faria jus à isenção, ficando, pois, dispensado da contribuição social. Tal hipótese, como já acentuado, foi afastada pela EC nº 41/2003, que revogou expressamente todo o art. 8º da EC nº 20/98.
2.3 Limites do direito de fruição da isenção
Em ambas as hipóteses nas quais se fundamenta o instituto da isenção, conforme visto nos dois subitens que a este precederam, foi previsto expressamente o momento de estancamento da sua fruição.
Conforme se infere do teor do § 1º, do art. 3º, da EC nº 20/98 (hipótese do direito adquirido)[4], o servidor, cumpridos os respectivos requisitos, somente faria jus à isenção da contribuição previdenciária até completar as exigências para a concessão da aposentadoria contidas no art. 40, § 1º, III, "a", da Constituição Federal.
Tal limitação, igualmente consta da segunda hipótese de concessão da isenção, nos termos do § 5º, do art. 8º da EC nº 20/98 (hipótese de “direito em curso”). Nesta, o servidor também só poderia ficar liberado da respectiva contribuição previdenciária até completar as exigências para a aposentadoria contida no referido art. 40, § 1º, III, "a", da Constituição Federal.
Evidentemente que o art. 40, § 1º, III, "a", da CF, ao qual se referem as destacadas regras, é aquele inscrito pela própria EC nº 20/98, que convém ser transcrito, a fim de possibilitar uma melhor compreensão dos prefalados requisitos capazes de estancar a fruição da isenção. Confira-se:
Art. 40 - Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98).
§ 1º - Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma do § 3º:
[...]
III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98).
[...].
Podemos então resumir a matéria, reunindo os requisitos que expressam a situação em que o direito à isenção se desvanece, na forma do quadro a seguir:
|
PERDA DO DIREITO À ISENÇÃO |
|
O beneficiário da isenção perde-a ao completar todas as exigências para a aposentadoria, na forma do art. 40, § 1º, III, “a” da CF, com a redação da EC nº 20/98, quais sejam: a) tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público e 5 anos no cargo efetivo; b) 60 anos de idade e 35 de contribuição, se homem, e 55 anos de idade e 35 de contribuição, se mulher; c) Aplica-se a mesma regra ao professore professora, reduzindo-se em 5 anos os requisitos de idade e de tempo de contribuição. |
Parece esdrúxula a situação, mas o teor da norma é mesmo explícito no sentido de limitar a isenção ao momento em que o seu beneficiário viesse a completar sessenta anos de idade se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade se mulher, reduzindo-se em cinco anos para o professor e professora, respectivamente, mesmo optando por ainda permanecer no serviço público, conjugado com os tempos de contribuição acima mencionados.
Assim, tão logo o servidor beneficiário da isenção, tanto na forma do art. 3º, § 1º, quanto na forma do art. 8º, § 5º, todos da EC nº 20/98, atingisse os mencionados limites de idade e tempo de contribuição, seria automaticamente suspensa a isenção, voltando a sofrer os descontos da contribuição previdenciária, embora ainda permanecesse no serviço público.
Diante dessas considerações é forçoso concluir-se que, ou o constituinte reformador se equivocou ao estabelecer as limitações da isenção às idades acima mencionadas, quando na verdade pretendia limitá-lo à idade da aposentadoria compulsória, que se dá aos 70 anos de idade; ou propositalmente quis expressar que não mais haveria interesse do Poder Público na manutenção de tais servidores em seus quadros após estes completarem as mencionadas idades, o que nos parece um tanto fora do contexto dos direitos fundamentais, tão levados a efeito por todo o conteúdo da vigente Constituição Federal, por isso até apelidada de “Constituição Cidadã”, sobretudo por refletir um caráter discriminatório.
Pois bem, a situação em destaque perdurou até a vigência da Emenda Constitucional nº 41, em 19 de dezembro de 2003, que “extinguiu” a figura da isenção, criando em seu lugar outro instituto semelhante que chamou abono permanência.
Apesar de alguns especialistas entenderem que houve apenas uma simples transformação, preferimos dizer que se trata mesmo de outro instituto, cujas características e fundamentos são distintos da isenção, conforme estudaremos a seguir
3 CONSIDERAÇÕES PONTUAIS ACERCA DO ABONO DE PERMANÊNCIA
A EC nº 41/2003 não repetiu a terminologia utilizada pela EC nº 20/1998. Ao invés de isenção, preferiu chamar “abono de permanência”, instituto destinado a poupar o servidor dos ônus contributivos, incentivando-o a permanecer em atividade, ganhando como isso tanto o próprio servidor como também a Administração Pública; aquele, por receber maior remuneração; e esta por poder contar com um profissional experimentado durante mais algum tempo, pagando-lhe apenas remuneração e tendo como contraprestação os serviços, ao invés de pagar proventos ao aposentado, cumulados com a remuneração de outro servidor que o substituiria.
O abono de permanência foi previsto tanto mediante regra que se incorporou ao texto da Constituição Federal como também por regras de natureza transitórias, constando apenas do texto da própria Emenda Constitucional nº 41/2003.
3.1 O abono de permanência como regra permanentes da Constituição Federal
Como regra incorporada ao texto da Constituição, o abono de permanência refere-se às hipóteses das regras permanentes de aposentadoria do art. 40 da CF, na forma do disposto no seu § 19, que assim prescreve:
Art. 40 [...].
[...].
§ 19. O servidor de que trata este artigo que tenha completado as exigências para aposentadoria voluntária estabelecidas no § 1º, III, a, e que opte por permanecer em atividade fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no § 1º, II. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003).
[...].
A hipótese beneficia o servidor que implementa os requisitos da aposentadoria por idade e tempo de contribuição (art. 40, § 1º, III, “a”) e opta por continuar em atividade, sendo-lhe outorgado um plus salarial como forma de incentivá-lo a permanecer em atividade.
Diferentemente da isenção, uma vez caracterizado o direito do servidor ao abono de permanência, este se estende até que o servidor decida por sua aposentadoria, requerendo-a, ou até completar os seus 70 anos de idade, quando então será alcançado pela aposentadoria compulsória.
3.2 O abono de permanência como regra transitória da EC nº 41/2003
Outras hipóteses de abono de permanência figuram no próprio texto da EC nº 41, constando das suas regras transitórias, nos seu art. 3º, § 1º e art. 2º, § 5º, assim dispondo:
Art. 2º Observado o disposto no art. 4º da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, é assegurado o direito de opção pela aposentadoria voluntária com proventos calculados de acordo com o art. 40, §§ 3º e 17, da Constituição Federal, àquele que tenha ingressado regularmente em cargo efetivo na Administração Pública direta, autárquica e fundacional, até a data de publicação daquela Emenda, quando o servidor, cumulativamente:
I - tiver cinqüenta e três anos de idade, se homem, e quarenta e oito anos de idade, se mulher;
II - tiver cinco anos de efetivo exercício no cargo em que se der a aposentadoria;
III - contar tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de:
a) trinta e cinco anos, se homem, e trinta anos, se mulher; e
b) um período adicional de contribuição equivalente a vinte por cento do tempo que, na data de publicação daquela Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alínea a deste inciso.
[...];
§ 5º O servidor de que trata este artigo, que tenha completado as exigências para aposentadoria voluntária estabelecidas no caput, e que opte por permanecer em atividade, fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no art. 40, § 1º, II, da Constituição Federal.
Art. 3º É assegurada a concessão, a qualquer tempo, de aposentadoria aos servidores públicos, bem como pensão aos seus dependentes, que, até a data de publicação desta Emenda, tenham cumprido todos os requisitos para obtenção desses benefícios, com base nos critérios da legislação então vigente.
§ 1º O servidor de que trata este artigo que opte por permanecer em atividade tendo completado as exigências para aposentadoria voluntária e que conte com, no mínimo, vinte e cinco anos de contribuição, se mulher, ou trinta anos de contribuição, se homem, fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no art. 40, § 1º, II, da Constituição Federal.
4 A ISENÇÃO E O ABONO DE PERMANÊNCIA – SEMELHANÇA E DISTINÇÃO
Como já destacado, as reformas no âmbito securitário são imposições da evolução do próprio sistema, quase sempre estando relacionadas com a questão do custeio, haja vista a premente necessidade de manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial, de modo a que os valores arrecadados possam fazer face aos valores utilizados no pagamento dos benefícios e serviços previdenciários.
Apesar de as mudanças verificadas quase sempre serem prejudiciais aos direitos dos servidores, até mesmo por observância ao princípio da segurança jurídica, que exige estabilidade das relações jurídicas e respeito da ao princípio da confiança legítima, ou seja, a boa-fé dos servidores que acreditaram na validade dos atos praticados pelo poder público, cuidou-se também em estabelecer certas garantias e prerrogativas àqueles que estivessem no serviço público quando da implementação de cada reforma, tudo em homenagem ao direito adquirido ou simplesmente em curso, a exemplo das regras transitórias, tão comuns em matéria previdenciária.
Nesse diapasão, foram criadas as “vantagens pecuniárias relativas ao custeio”, consistentes na isenção, fruto da EC nº 20/1998, que daria origem ao abono de permanência, estabelecido pela EC nº 41/2003.
Com a Lei nº 10.887/04, que regulamenta a EC nº 41/2003, o legislador infraconstitucional cuidou de disciplinar o abono de permanência nos termos do seu art. 7º, assim dispondo:
Art. 7º - O servidor ocupante de cargo efetivo que tenha completado as exigências para aposentadoria voluntária estabelecidas na alínea a do inciso III do § 1º do art. 40 da Constituição Federal, no § 5º do art. 2º ou no § 1º do art. 3º da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, e que opte por permanecer em atividade fará jus a abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no inciso II do § 1º do art. 40 da Constituição Federal.
Efetivamente, isenção previdenciária e o abono de permanência não se confundem e não se misturam. É o que objetivamos aqui demonstrar.
A isenção, como dito, instituída pela EC nº 20/1998, deu origem ao abono de permanência, criado pela EC nº 41/2003. Mas a isenção não se extinguiu com a EC nº 41/2003, o que só veio a ocorrer em 20 de maio de 2004, quando foi, digamos assim, “transformada” definitivamente em abono de permanência, na forma da Lei nº 10.887/04, § 1º do art. 16, assim dispondo:
Art. 16 As contribuições a que se referem os arts. 4º, 5º e 6º desta Lei[5] serão exigíveis a partir de 20 de maio de 2004.
§ 1º Decorrido o prazo estabelecido no caput deste artigo, os servidores abrangidos pela isenção de contribuição referida no § 1º do art. 3º e no § 5º do art. 8º da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, passarão a recolher contribuição previdenciária correspondente, fazendo jus ao abono a que se refere o art. 7º desta Lei.
[...].
Sob um aspecto geral, pode-se dizer do instituto da isenção, enquanto instituto de natureza tributária, que constitui causa de inibição do lançamento, excluindo o respectivo crédito tributário, mas não o fato gerador, tratando-se, pois, de uma dispensa legal do tributo. No caso da isenção previdenciária ora em análise, nos termos professados pela EC nº 20/98, estaria afastado, nas condições especificadas, o crédito relativo à contribuição social que seria exigida do servidor.
Noutro giro, o abono de permanência consiste numa vantagem financeira para o servidor público vinculado a regime próprio de previdência social optante pela continuação no exercício do cargo, mesmo já tendo cumprido todos os requisitos para se aposentar, equivalendo tal vantagem ao valor da contribuição previdenciária, que não será dispensada como na isenção, mas descontada e em seguida devolvida ao servidor.
Noutros termos, pelo novo instituto a contribuição social do servidor será recolhida ao tempo certo e imediatamente devolvido o correspondente valor em forma de abono, ficando registrado o regular recolhimento da contribuição social para todos os efeitos legais, mas não desfalcando o contracheque o servidor beneficiário. Este, aliás, foi o ideal que motivou a transformação da isenção em abono pecuniário, pela EC nº 41/03, porquanto na isenção o valor respectivo da contribuição social simplesmente não era descontado do contracheque o servidor, figurando normalmente na remuneração do servidor e nada contando para os diversos efeitos previdenciários.
Tal bônus será suportado pelo respectivo ente público, correspondendo ao valor descontado a título de contribuição previdenciária. Assim, o servidor continua contribuindo para o regime próprio de previdência ao qual esteja vinculado, cabendo aos cofres públicos o encargo de pagar-lhe o abono de permanência no mesmo valor da contribuição.
A mudança de isenção para abono de permanência se deu por força da nova sistemática de cálculos da renda mensal do benefício nos RPPS, que passou a ter como base não mais a remuneração do cargo efetivo, mas a média aritmética das contribuições sociais vertidas ao sistema previdenciário pelo servidor, à luz do modelo já adotado no Regime Geral de Previdência Social - RGPS.
Em suma, uma vez beneficiário do abono de permanência, o servidor continuará a recolher a sua contribuição ao Fundo Previdenciário, recebendo de volta o valor correspondente em forma de abono, o que não ocorria com a isenção. Por conseguinte o órgão de origem do servidor manterá o recolhimento da correspondente contribuição patronal, bem como também suportará o custo do abono de permanência, na forma do art. 75, § 4º, da Orientação Normativa nº 01/2007, do Ministério da Previdência Social, tudo, tendo em vista o caráter contributivo e a manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial do sistema.
Os efeitos financeiros do abono de permanência retroagem à data do cumprimento dos requisitos para a obtenção desse benefício, inclusive, estando sujeito à tributação do Imposto sobre a Renda, pois se trata de uma parcela de natureza remuneratória, isto é, remunera o servidor público por sua permanência no serviço, ao contrário da extinta isenção que apenas o liberava de tal ônus sem qualquer outra implicância para efeito de custeio ou benefício previdenciário.
5 CONCLUSÃO
O abono de permanência, bem como a extinta isenção, estão vinculados especialmente a dois objetivos, quais sejam:
a) incentivar o servidor que implementou os requisitos para aposentar-se a permanecer na atividade do seu cargo, adiando a aposentadoria; e
b) promover maior economia ao Estado que, com a permanência do servidor na atividade, consegue postergar no tempo a dupla despesa com o pagamento de proventos e remuneração ao servidor que ocuparia a vaga deixada.
A modificação introduzida na isenção, pela EC nº 41/03, extinguindo-a, por assim transformá-la em abono de permanência, deveu-se sobretudo para acompanhar as mudanças nos critérios para o cálculo dos proventos nos regimes próprios de previdência social, que passaram a ser pela “média aritmética simples” das maiores remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, em substituição à regra da remuneração do cargo. Assim, transformou-se o benefício pecuniário de isenção em abono, a fim de que o servidor continuasse a verter sua contribuição para o Fundo Previdenciário, cabendo ao respectivo ente público pagar-lhe o abono no mesmo valor da contribuição.
Com conseqüência disso, ao contrário da isenção, com o abono de permanência não há solução de continuidade ou lacunas na vida contributiva do servidor, o que lhe seria danoso no resultado da média aritmética simples, quando dos cálculos do futuro benefício. Consistindo, pois, o abono, como o próprio nome diz, em bônus, um “plus”, eis que há ganho na remuneração, e não em simples causa de inibição do lançamento, excluindo o respectivo crédito tributário, com se dava no caso da isenção.
Substituto da isenção, como já declinado, o abono constitui benefício de caráter pecuniário relativo ao custeio, estímulo financeiro conferido ao servidor que já poderia requerer sua aposentadoria voluntária, mas opta por permanecer no exercício do cargo, postergando o direito conquistado. Traz vantagem para o servidor, que terá um ganho salarial a mais, e para a administração pública, que não necessitará contratar um novo servidor, adiando as despesas com o pagamento dos correspondentes proventos, portanto, pagando apenas remuneração, ao invés de remuneração e proventos.
Tanto a isenção, quando existiu, quanto o abono de permanência, só alcançam as hipóteses de aposentadoria voluntária. E isto, por uma questão muito óbvia: a concessão da referida espécie de benefício envolve a opção do servidor de permanecer no exercício do seu cargo, mesmo já tendo conquistado o direito de requerer a aposentadoria. Esta disposição de vontade não ocorre em relação à aposentadoria de caráter compulsório, como é o caso da aposentadoria por invalidez e da aposentadoria aos setenta anos de idade.
O abono de permanência é também objeto de disciplinamento específico pela Orientação Normativa MPS/SPS nº 1, de 23 de janeiro de 2007 (DOU de 25/01/2007), cujo § 4º do art. 75 dispõe expressamente a concessão do abono de permanência com base em determinada regra de aposentadoria não vincula o servidor a aposentar-se por esta mesma regra, podendo aposentar-se por qualquer outra, desde que cumpridos os respectivos requisitos legais.
Importante ainda destacar que não se inclui neste rol as novas aquisições da aposentadoria prevista no art. 40, § 1°, inciso III, alínea "b", da CF/88, qual seja, a aposentadoria proporcional por idade. Esta, apesar de se tratar de uma espécie de aposentadoria voluntária, não dá direito ao benefício na forma do § 19 do art. 40, por falta de previsão legal. Entretanto, aqueles que a conquistaram até 31 de dezembro de 2003, com base nos critérios da legislação então vigente, desde que contando com, no mínimo, vinte e cinco anos de contribuição, se mulher, ou trinta anos, se homem, fazem jus ao destacado abono, que durará até o servidor se aposentar voluntariamente ou até completar 70 anos de idade, com fundamento no art. 3º, § 1º, da EC nº 41/03 e no art. 75, § 1º, da ON/MPS nº 1/07.