Resumo: Estudo sobre a importância do processo licitatório sustentável no âmbito da Administração Pública. Os objetivos deste artigo demonstrarão os embasamentos legais que justificam a prática das licitações sustentáveis.
Abstract: A Study of the importance of sustainable bidding process under the Public Administration. The objectives of this article show the legal emplacements that justify the practice of sustainable procurement.
Sumário: 1 – Introdução 1.1 – Conceito de licitação 1.2 – Conceito de Desenvolvimento sustentável (Sustentabilidade) 2 – Conceito de licitação sustentável 3 – Embasamento legal para possível criação da licitação sustentável 4 – Contratações sustentáveis em prática no Estado de São Paulo 5 – Conclusão 6 – Referências bibliográficas.
Palavras-chave: licitação – licitação sustentável - sustentabilidade
Keywords: bidding – sustainable bidding – sustainability
1. Introdução
É cediço que a sustentabilidade é um tema cada vez mais discutido, tendo em vista que há uma urgência muito grande em suprir a necessidade atual sem comprometer o futuro. Outrora não havia a preocupação em levar para as pessoas jurídicas critérios sustentáveis em suas contratações e aquisições.
Nos dias atuais, portanto, alguns órgãos públicos, dependendo do Estado (como é o caso de São Paulo, veremos mais adiante), se deparam com a necessidade de dar preferência às empresas que apresentam bens e serviços sustentáveis.
Temos como exemplo de práticas sustentáveis no âmbito da Administração a troca das impressoras comuns por impressoras duplex (frente e verso), pápeis brancos por pápeis não-clorados etc.
Um dos objetivos desse estudo é demonstrar a importância e o respaldo legal dado ao meio ambiente; o quanto o legislador se preocupou em preservar o meio ambiente, haja vista que a bem-estar do meio ambiente encontra-se intimamente ligado com a qualidade de vida do ser humano.
Vejamos o que afirma José Afonso da Silva:
[…] o problema da tutela jurídica do meio ambiente manifesta-se a partir do momento em que sua degradação passa a ameaçar não só o bem-estar, mas a qualidade da vida humana, se não a própria sobrevivência do ser humano”. (José Afonso da Silva in Direito Ambiental Constitucional, 3ª edição, São Paulo: Malheiros, 2000, pág. 28)
Para almejarmos esse bem-estar e essa qualidade de vida apontada por José Afonso da Silva, se faz necessário adotarmos medidas sócio-ambientais, como por exemplo valorização da transparência da gestão pública, economia no consumo de água e energia, racionalização do uso de máterias-primas, utilização de produtos de baixa toxicidade, adoção de tecnologias menos agressivas ao meio ambiente etc. Portanto, para a Administração concretizar essas medidas sócio-ambientais, ao passo que realiza e continua as suas atividades típicas, primeiramente, ela precisa adquirir bens e serviços aptos para tal, e isso se dá através de Licitações Públicas.
Nesta parte introdutória, se faz necessário expor conceituação de licitação e desenvolvimento sustentável (sustentabilidade).
1.1 Conceito de Licitação
A Constituição Federal consagrou no artigo 37, inciso XXI a obrigatoriedade das licitações no âmbito da Administração Pública, vejamos a literalidade da lei:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
Vejamos a conceituação de Licitação por Odete Medauar:
[…] no ordenamento brasileiro, é o processo administrativo em que a sucessão de fases e atos leva à indicação de quem vai celebrar contrato com a Administração.” (Odete Medauar in Direito Administrativo Moderno, 10ª edição revista e atualizada, São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006, pág. 179)
Conforme bem aponta Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, licitação seria:
[…] ínsita a ideia de disputa isonômica ao fim da qual será selecionada a proposta mais vantajosa aos interesses da administração com vistas à celebração de um contrato administrativo, entre ela e o particupar vencedor do certame, para a realização de obras, serviços, concessões, permissões, compras, alienações ou locações.” (Marcelo Alexandrino, Vicente Paulo in Direito Administrativo descomplicado, 19ª edição revista e atualizada, Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2011, pág. 562)
Para finalizar a fase de conceituação sobre licitação, um conceito mais antigo, do Sayagues Laso:
[…] licitação pode ser definida como um procedimento relativo ao modo de celebrar determinados contratos, cuja finalidade é a determinação da pessoa que ofereça à Administração condições mais vantajosas, após um convite a eventuais interessados para que formulem propostas, as quais serão submetidas a uma seleção. (SAYAGUES LASO, La Licitación pública, 1978. p. 9 apud Cíntia Cronemberger do Vale in Licitação e Desenvolvimento Sustentável, 2009)
Conforme podemos observar, licitação seria a competição existente entre interessados em oferecer bens e serviços, cabendo a Administração Pública escolher através de requisitos objetivos previamente estabelecidos (Princípio do julgamento objetivo), dentre os concorrentes, aquela oferta que for mais vantajosa para Administração. Atenção, é importante frisar que a Administração não pode contratar livremente, pois, deve ser respeitado a igualdade de todos (Princípio da Isonomia e Impessoalidade) para contratar com a Administração Pública.
Mister se faz registrar e gizar nesse momento, de acordo com a doutrina moderna, o que seria “proposta mais vantajosa”, não está restrita ao menor preço, mas sim, a inúmeros requisitos que a própria Administração irá se utilizar para analisar e chegar na melhor proposta. Há dois doutrinadores renomados que opinam sobre o tema, para Celso Antônio Bandeira de Mello, seria “proposta mais vantajosa às conveniências públicas” (MELLO, Celso Antônio Bandeira, Curso de Direito Administrativo, 21ª ed., Editora Malheiros. São Paulo: 2006, p.503) ao passo que, para Hely Lopes Meirelles, seria a selecionada pela Administração, aquela que fosse mais vantajosa para o contrato de seu interesse. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 266)
Dando continuidade aos estudos, passaremos a visualizar o conceito de desenvolvimento sustentável, ao final da conceituação, iremos discutir a fusão desses dois conceitos, obtendo-se assim, a ideia de licitação sustentável.
1.2 Conceito de desenvolvimento sustentável (sustentabilidade)
É muito comum escutar esse nome na modernidade. Mas, finalmente, o que seria Sustentabilidade? Há inúmeras definições acerca da sustentabilidade, trarei algumas para que possa concretizar em sua mente a conceitualização ideal.
De maneira resumida: é um termo utilizado para definir as atitudes (ações) pessoais ou coletivas que visam o desenvolvimento econômico e material sem prejudicar o meio ambiente, se utilizando, de forma inteligente, dos recursos naturais existentes.
Para dar maior embasamento ao conceito anterior:
“O conceito foi introduzido no início da década de 1980 por Lester Brown, fundador do Wordwatch Institute, que definiu comunidade sustentável como a que é capaz de satisfazer às próprias necessidades sem reduzir as oportunidades das gerações futuras.” (TRIGUEIRO, André. Meio ambiente no século 21, Autores Associados LTDA, Campinas, 2005, pág. 19)
Vejamos o conceito de Ignacy Sachs:
[…] conservação geográfica, equilíbrio de ecossistemas, erradicação da pobreza e da exclusão, respeito aos direitos humanos e integração social. (Sachs, Ignacy. Caminhos para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Garamond, 2000)
Para finalizar a conceitualização de desenvolvimento sustentável:
[…] é o desenvolvimento capaz de suprir as necessidades da geração atual, sem comprometer a capacidade de atender as necessidades das futuras gerações. É o desenvolvimento que não esgota os recursos para o futuro. (Jorge Lobo in Licitações Sustentáveis: como atender aos critérios ambientais sem ferir o princípio da isonomia)
2. Conceituação de licitação sustentável
Juntando os conceitos anteriores, é lógico concluir portanto que, licitação sustentável seria o procedimento administrativo através do qual a Administração Pública irá firmar contrato administrativo com a pessoa jurídica que apresentar a proposta mais vantajosa, tendo como um dos requisitos objetivos da “proposta mais vantajosa” que o bem e serviço estejam de acordo com o meio ambiente, visando não interferir no desenvolvimento sustentável atual e, principalmente, não prejudicar as necessidades das futuras gerações.
Se faz oportuno citar a variedade de conceitos existentes, vejamos:
“Compra Pública Sustentável ou Licitação Sustentável é um processo por meio do qual as organizações, em suas licitações e contratações de bens, serviços e obras, valorizam os custos efetivos que consideram condições de longo prazo, buscando gerar benefícios à sociedade e à economia e reduzir os danos ao ambiente natural.” (CARVALHO FILHO, 2008, p.5 apud Vagner Bertoli in Licitação Sustentável, 2009)
Christiane de Carvalho Stroppa define Licitação Sustentável como:
[…] um processo por meio do qual as organizações, em suas licitações e contratações de bens, serviços e obras, valorizam os custos efetivos que consideram condições de longo prazo, buscando gerar benefícios à sociedade e à economia e reduzir os danos ao ambiente natural". (STROPPA, Christiane de Carvalho. Licitação sustentável. In: SEMINÁRIO INTERNACIONA DE COMPRAS GOVERNAMENTAIS, p. 09 apud MENEGUZZI, Rosa Maria. Conceito de licitação sustentável. In: SANTOS, Murillo Giordan; BARKI, Teresa Villac Pinheiro (Coord.). Licitações e contratações públicas sustentáveis, p. 22 apud XIMENES, Matheus Anderson. In Licitação Sustentável: Conceituação)
Finalizando os conceitos, vejamos:
[…] contratar (comprar, locar, tomar serviços...), adequando a contratação ao que se chama consumo sustentável, meta da Agenda Ambiental na Administração Pública (A3P), levando em conta que o governo é grande comprador e grande consumidor de recursos naturais, os quais não são perpétuos: acabam. Como o governo compra muito poderia estimular uma produção mais sustentável, em maior escala, além de dar o exemplo". (MENEGUZZI, Rosa Maria. Conceito de licitação sustentável. In: SANTOS, Murillo Giordan; BARKI, Teresa Villac Pinheiro (Coord.). Licitações e contratações públicas sustentáveis, p. 21 apud XIMENES, Matheus Anderson. In Licitação Sustentável: Conceituação)
3. Embasamento legal para possível criação da licitação sustentável
A licitação sustentável não se encontra positivada em nosso ordenamento jurídico, porém, o legislador já demonstrou diversas vezes a sua preocupação com o meio ambiente. Há diversos artigos nas mais váriadas leis que expõem isso. Assim, juntando os conceitos de licitação e desenvolvimento sustentável com os artigos que veremos a seguir, torna-se claro o respaldo em nosso ordenamento jurídico para a criação dessa prática sustentável no âmbito da administração pública.
Desse modo, vejamos o artigo inaugural do capítulo que versa sobre o meio ambiente na CF/88 que consagra:
[…] todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”.
Esse artigo da CF/88 refletiou sobre a Lei n° 8.666/93 (Lei de Licitações), em seu art. 12, que consagra “Nos projetos básicos e projetos executivos de obras e serviços serão considerados principalmente os seguintes requisitos: VII – impacto ambiental”. Este dispositivo se aplica à Administração Pública no que toca à contratações que envolvam riscos ao meio ambiente. Na visão de Marçal Justen Filho, será exigido apenas o estudo prévio de impacto ambiental quando existir riscos ao meio ambiente.
Dito o artigo inaugural previsto em nossa Lei maior, se faz necessário visualizar o artigo 4°, da Lei Federal n° 6.938/1981, onde podemos encontrar vários objetivos da política nacional do meio ambiente, são eles: a) à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico; b) à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios; c) ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais; d) ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais; e) à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico; f) à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida; g) à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.
Se faz oportuno demonstrar aqui, uma decisão do Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 3.540–MC:
[…] a atividade econômica não pode ser exercida em desarmonia com os princípios destinados a tornar efetiva a proteção ao meio ambiente. A incolumidade do meio ambiente não pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de motivações de índole meramente econômica, ainda mais se tiver presente que a atividade econômica, considerada a disciplina constitucional que a rege, está subordinada, dentre outros princípios gerais, àquele que privilegia a ‘defesa do meio ambiente’ (CF, art. 170, VI), que traduz conceito amplo e abrangente das noções de meio ambiente natural, de meio ambiente cultural, de meio ambiente artificial (espaço urbano) e de meio ambiente laboral. Doutrina. Os instrumentos jurídicos de caráter legal e de natureza constitucional objetivam viabilizar a tutela efetiva do meio ambiente, para que não se alterem as propriedades e os atributos que lhe são inerentes, o que provocaria inaceitável comprometimento da saúde, segurança, cultura, trabalho e bem-estar da população, além de causar graves danos ecológicos ao patrimônio ambiental, considerado este em seu aspecto físico ou natural.” (ADI 3.450-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 1-9-05, DJ de 3-2-06).
Conforme podemos concluir, há uma preocupação muito grande com o meio ambiente, não só na lei mas também na jurisprudência. Há portanto, a necessidade de realizar uma interpretação extensiva, conseguindo atingir assim, a sua empregabilidade nas licitações públicas.
4. Contratações sustentáveis em prática no Estado de São Paulo
O Estado de São Paulo já pratica a licitação sustentável, foi através do decreto n° 53.336/98 que começaram a exigir políticas socioambientais no âmbito da administração estadual. Mister se faz a visualização deste decreto:
“Artigo 1º - Fica instituído, no âmbito da Administração Pública direta e autárquica do Estado, o Programa Estadual de Contratações Públicas Sustentáveis.
Artigo 2º - O programa de que trata este decreto tem por finalidade implantar, promover e articular ações que visem a inserir critérios sócio-ambientais, compatíveis com os princípios de desenvolvimento sustentável, nas contratações a serem efetivadas no âmbito a que alude o artigo anterior.
Artigo 3º - Consideram-se critérios sócio-ambientais, para fins deste decreto:
I - fomento às políticas sociais;
II - valorização da transparência da gestão;
III - economia no consumo de água e energia;
IV - minimização na geração de resíduos;
V - racionalização do uso de matérias-primas;
VI - redução da emissão de poluentes;
VII - adoção de tecnologias menos agressivas ao meio ambiente;
VIII - utilização de produtos de baixa toxicidade.
Artigo 4º - A coordenação do programa a que alude o artigo 1º deste decreto caberá à Secretaria de Gestão Pública.
Artigo 5º - São atribuições da Secretaria de Gestão Pública, no exercício da competência de que trata o artigo anterior:
I - propor diretrizes, normas e procedimentos voltados a fomentar a adoção de critérios sócio-ambientais nas contratações a serem efetivadas no âmbito a que se refere o artigo 1º deste decreto, que tenham por objeto a aquisição de bens, a prestação de serviços comuns e a execução de obras e serviços de engenharia;
II - articular os diversos órgãos e entidades da Administração Pública, buscando a plena harmonização dos critérios sócio-ambientais adotados.
Artigo 6º - Caberá à Secretaria do Meio Ambiente elaborar estudos e prestar assessoria técnica na área ambiental, visando à introdução de critérios sócioambientais nas contratações a serem efetivadas noâmbito a que alude o artigo 1º deste decreto.
Artigo 7º - Deverá ser nomeada, em cada órgão ou entidade da Administração Pública direta e autárquica, uma Comissão Interna de Contratações Públicas Sustentáveis, a ser constituída por, no mínimo, 2 (dois) membros.
§ 1º - Caberá ao dirigente do órgão ou entidade designar os membros da comissão de que trata o“caput” deste artigo, indicando o seu Coordenador.
§ 2º - As funções dos membros referidos no parágrafo anterior serão desenvolvidas sem prejuízo das atividades inerentes aos seus respectivos cargos e funções.
Artigo 8º - São atribuições da comissão de que trata o artigo anterior:
I - implantar o Programa Estadual de Contratações Públicas Sustentáveis no órgão ou entidade a que pertence, em consonância com o estabelecido no artigo 2º deste decreto;
II - empreender ações visando conscientizar e envolver todos os servidores, em especial aqueles diretamente ligados aos setores de compras e contratações, na implantação do programa a que alude o inciso anterior;
III - submeter à Secretaria de Gestão Pública, ao final de cada exercício, relatório detalhado das ações e programas desenvolvidos.
Artigo 9º - É vedado atribuir remuneração aos servidores, a qualquer título, em decorrência da participação em Comissão Interna de Contratações Públicas Sustentáveis.
Artigo 10 - Os órgãos e entidades abrangidos por este decreto terão o prazo de 15 (quinze) dias, contados da data de sua publicação, para remeterem à Secretaria de Gestão Pública o ato de designação dos membros a que alude o artigo 7º deste decreto.
Artigo 11 - Os representantes da Fazenda do Estado junto às sociedades de economia mista, empresas públicas, fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público e demais entidades controladas, direta ou indiretamente pelo Estado, adotarão as providências necessárias visando ao atendimento do disposto neste decreto.”
5. Conclusão
Assim, podemos concluir que se torna cada vez importante a regulamentação das licitações sustentáveis em âmbito nacional, uma vez que, o meio ambiente carece de cuidados específicos, como é o caso de aquisições de bens e serviços pela Administração Pública. O avanço se dá em passos largos, tendo em vista que já podemos encontrar a licitação sustentável vigorando em alguns Estados, como é o caso de São Paulo e, também, a realização de diversos artigos e congressos ao longo do Brasil, demonstrando a tamanha importância dada ao tema.
6. Referências bibliográficas
DA SILVA, José Afonso. Direito ambiental constitucional, 3ª ed., São Paulo: Malheiros, 2000.
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado, 19ª ed., revista e atualizada, Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2011.
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno, 10ª ed., revista e atualizada, São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006.
SAYAGUES LASO, La Licitación pública, 1978. p. 9 apud Cíntia Cronemberger do Vale in Licitação e Desenvolvimento Sustentável, 2009.
MELLO, Celso Antônio Bandeira, Curso de Direito Administrativo, 21ª ed., Editora Malheiros. São Paulo: 2006.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004.
TRIGUEIRO, André. Meio ambiente no século 21, Autores Associados LTDA, Campinas, 2005.
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CARVALHO FILHO, 2008, p.5 apud Vagner Bertoli in Licitação Sustentável, 2009.
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XIMENES, Matheus Anderson: Licitação sustentável: conceituação. Disponível em: <http://www.artigonal.com/direito-artigos/licitacao-sustentavel-conceituacao-5910730.html [3]> Acesso em: 24 de setembro de 2012.
Disponível em: http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.39745&seo=1 [4]