Novo processo de criação das Medidas Provisórias de acordo com a Emenda Constitucional 32.
Por Gustavo Nicolau [2]
1. Introdução
Dissertar sobre o cunho democrático da edição de Medidas Provisórias (uma das sete espécies normativas primárias estabelecidas pelo art. 59 da Constituição Federal) não é o desiderato do presente artigo. Entretanto, dois fatos são consenso entre todos: a) O Parlamento é lento por natureza. Desde o nascedouro, a idéia de representantes do povo criando normas de conduta que subordinarão mais de uma centena de milhão de pessoas, traz no seu bojo a concepção de lentidão, de amadurecimento, de debates, discussões e acordos regionais; expedientes comuns e inerentes ao jogo político de uma sociedade democrática; b) O III milênio exige de qualquer associação – quanto mais de uma República – a execução pronta e imediata de decisões e ações executórias que satisfaçam o anseio do povo e da nação. A palavra de ordem éatitude. Há que se tomá-las com coragem e determinação, a fim de que toda uma nação não fique aguardando do lado de fora do “trem da evolução”.
Diante desses 2 fatos – tidos por nós como consenso – a conciliação necessária que houve por bem se inserir em nosso meio democrático foi a edição de uma norma primária, com força de Lei Ordinária, em que o Chefe do Executivo tomasse a dianteira em sua redação e publicação e posteriormente a submetesse à apreciação do Congresso Nacional que então deliberaria quanto ao futuro da norma, aprovando-a ou rejeitando-a.
Iluminado por esse raciocínio – e desejoso de abolir o conceito de Decreto-Lei – o constituinte de 1988 inseriu em nosso ordenamento as Medidas Provisórias. Se esse direito foi (ou vem sendo) utilizado de modo abusivo e arbitrário, isto é assunto para um outro artigo – mais propriamente alocado na sessão “Política” – do que em uma sessão “Jurídica”.
2. Emenda Constitucional n.º 32 de 11 de Setembro de 2001
Após longos anos de debate parlamentar e social o processo legislativo (entenda-se: “o conjunto de atos pré-estabelecidos pela Constituição para a criação de uma norma jurídica") das Medidas Provisórias sofreu radical transformação. Toda uma cultura de edição e reedição (ou reedições) de Medidas não apreciadas pelo Legislativo veio por terra. Matérias antes reguladas por tais normas agora estão expressamente proibidas pela Carta Constitucional. A Câmara dos Deputados ganha mais força, sendo a Casa que efetuará a deliberação principal do Processo, enquanto o Senado realiza a deliberação Revisional (não mais havendo sessão conjunta bicameral como era outrora).
Por outro lado, as MP’s ganham mais força no sentido de se permitir a regulamentação de Emendas Constitucionais por meio destas normas primárias, bem como a possibilidade de instituição ou majoração de impostos, tornando norma constitucional o já consagrado entendimento do STF (agora desde que respeitado o princípio da anterioridade como veremos adiante).
É bom salientar que a Emenda Constitucional em análise não alterou apenas o núcleo de Medidas Provisórias. Com a alteração do Poder Constituinte derivado em Setembro de 2001, o Presidente da República poderá organizar e articular seus Ministérios e administração federal mediante decreto, não necessitando mais de Lei para tanto [1].Todos esses pontos, bem como o novo processo legislativo em si, serão analisados no presente artigo.
3. Requisitos
Não inovou nossa Constituição Federal no que se refere aos requisitos das Medidas Provisórias. O binômio “relevância e urgência” foi mantido como sendo a única situação autorizadora da edição de referidas Medidas. A avaliação da situação de relevância e urgência é efetuada discricionariamente pelo Chefe do Executivo e posteriormente pelo Legislativo. O Professor Ricardo Cunha Chimenti [2] nos lembra a possibilidade de avaliação do ‘binômio’ pelo Judiciário desde que – objetivamente analisados – se mostrem ausentes. (Aliás, foi assim que decidiu o Supremo Tribunal Federal na ADIN n.º 1754/98).
4. Principais Aspectos do novo Processo Legislativo
4.1 Comissão Mista
A primeira etapa do novo processo legislativo das MP’s é sua remessa imediata a uma Comissão Mista de Senadores e Deputados que, em obediência ao § 9º do art. 62 da CF, emitirá parecer sobre a constitucionalidade da norma. Entendemos – até em face do caráter Sumário do novo Processo Legislativo – que tal comissão deva ser permanente. Já nesta Comissão Mista será realizado o juízo prévio sobre o atendimento dos pressupostos constitucionais da nova MP, sem prejuízo de nova análise por cada uma das Casas Legislativas (art. 62 § 5º).
4.2 Fortalecimento da Câmara dos Deputados
Passada a etapa de análise pela Comissão Mista, o projeto segue para a Câmara dos Deputados que fará a deliberação Principal [3] e, se decidir pela aprovação (com ou sem emendas), enviará ao Senado (diferentemente do antigo processo legislativo, onde o Congresso Nacional votava em sessão conjunta) em obediência ao § 8º do art. 62.
Aqui entra um dos pontos nodais do novo Processo Legislativo das MP’s: A partir de Setembro de 2001, a Câmara dos Deputados ganha um poder maior que o Senado na deliberação e aprovação de referidas normas. Isso porque – no processo legislativo – a vontade da casa que efetua a deliberação principal prevalece sobre a da que efetua a revisional. Se há conflito entre os textos aprovados pelas casas, o projeto de Lei volta para a casa que iniciou a análise, para que decida entre a sua versão e a da revisional encerrando assim a participação do Poder Legislativo no processo, enviando o projeto à sanção presidencial. Assim, por exemplo, digamos que a Câmara dos Deputados aprove os artigos a, b, c de uma Medida Provisória e remeta ao Senado que por, sua vez, aprove integralmente os artigos a e b,procedendo a alterações no artigo c. Este projeto voltará à Câmara que decidirá entre o seu texto e o texto do Senado. É flagrante a superioridade da Casa que faz a deliberação inicial.
Nestes termos, o professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho [4] ressalta: “Destarte, as Câmaras no Processo Legislativo brasileiro não estão em pé de igualdade. A vontade da que primeiro apreciou o projeto prevalece, na medida em que se impõe até contra as emendas feitas pela outra, a revisora. Ora, isso, na prática, repercute uma certa inferiorização do Senado, que é necessariamente a Câmara revisora em todos os projetos de iniciativa presidencial, hoje a maioria e os mais importantes”.
4.3 Prazo de eficácia das novas Medidas Provisórias
Reside aqui outro ponto central do novo Processo Legislativo em estudo. A partir de 11 de Setembro de 2001, as Medidas Provisórias perderão eficácia desde sua edição se não convertidas em Lei pelo Congresso Nacional em 60 dias (§ 3º do art. 62). Este prazo poderá ser automaticamente prorrogado uma única vez na mesma hipótese de não conversão em Lei do projeto (§ 7º do art. 62). Cabe ressaltar que o termo inicial desse prazo é o da publicação da Medida Provisória pelo Poder Executivo.
O Mesmo § 7º dispõe que o Congresso Nacional – não apreciando a MP no prazo estipulado – deverá disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas dela decorrentes.
4.4 Ausência de Decreto Legislativo regulando matéria de MP não apreciada ou rejeitada
É o § 11º do art. 62 que aplica uma sanção ao ‘Estado Legislativo’ no caso da inércia deste em editar o Decreto Legislativo que regule as relações jurídicas decorrentes da MP não apreciada ou rejeitada.
O prazo para o Congresso editar referido Decreto também é de sessenta dias, contados a partir da rejeição ou da perda da eficácia da Medida Provisória. A ‘sanção’ que o legislador inseriu no § 11º foi clara: “não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas”.
Assim, inerte pela 2ª vez o Congresso Nacional (a 1ª por não ter apreciado a Medida Provisória em si, a 2ª por não editar o Decreto Legislativo respectivo) ou ainda, rejeitando a MP em questão sem editar o referido Decreto, todas as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência serão por ela regidas.
Cumpre salientar o perigo deste dispositivo posto que o Presidente da República pode não ter quorum suficiente para aprovar sua Medida Provisória mas pode – por outro lado – ter apoio necessário para impedir a promulgação do decreto legislativo respectivo, o que faria – como já vimos – com que a MP passasse a regular as relações jurídicas decorrentes.
4.5 Prazo de eficácia, recesso parlamentar e convocação extraordinária do Congresso Nacional
O prazo aludido no item 4.3 deverá ser suspenso no recesso parlamentar por força do § 3º do artigo em análise e voltará a contar – de onde parou – no re-início dos trabalhos legislativos após o recesso.
Devemos atentar portanto para a hipótese de a MP ter eficácia maior do que 120 dias. Isso em face da suspensão do prazo no recesso parlamentar. Assim, 120 dias de prazo somado ao período do recesso parlamentar resultariam num prazo maior de eficácia da norma.
Alterando regra anterior, que determinava a convocação extraordinária do Congresso Nacional em recesso no prazo de cinco dias (antigo art. 62) para análise de Medida Provisória, a EC n.º 32 dispôs no § 8º do art. 57 que – se o Congresso Nacional for extraordinariamente convocado por qualquer outro motivo – aí sim deverá deliberar sobre eventual Medida Provisória pendente de apreciação, período no qual o prazo tornará a contar. O Congresso Nacional não será convocado apenas para tratar de Medida Provisória pendente.
4.6 Regime de Urgência – Sobrestamento dos trabalhos da ‘casa atrasada’
Atingimos assim o ponto crucial da Emenda 32 que nos permite visualizar uma efetiva solução para o ‘entrave’ que representa a apreciação de Medidas Provisórias em nosso Legislativo. O § 6º do art. 62 traz uma evolução no Processo Legislativo brasileiro, determinado o sobrestamento de todas as deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando a MP após quarenta e cinco dias de sua publicação pelo Executivo. Em outras palavras: Transcorrido o exíguo prazo de quarenta e cinco dias da publicação da MP pelo Presidente da República, não importando a casa onde esteja tramitando referida Medida, todos os demais trabalhos daquela casa ficarão paralisados até que se ultime sua votação.
Cabe lembrar que – ainda que se prorrogue o prazo de eficácia de 60 dias da MP (vide item 4.3) – o regime de urgência continua e os trabalhos da casa onde esteja tramitando o projeto de conversão permanecerão paralisados.
Aqui a Câmara ganha prevalência novamente. Se esta demorar por exemplo 45 dias para aprovar o projeto, o enviará ao Senado já com o regime de urgência instalado e esta casa deverá imediatamente deliberar e votar sobre o assunto sob pena de ver paralisado todos os demais trabalhos da casa. Vale frisar: o sobrestamento atinge só a Casa atrasada. A apreciação do veto presidencial continua sendo a única hipótese de sobrestamento do Congresso Nacional como um todo (art. 66 § 6º), desde que esse não obedeça ao prazo de 30 dias estabelecido no art. 66 § 4º.
4.7 Vedação à Re-edição de Medidas Provisórias
A EC n.º 32 vedou expressamente a possibilidade de reedição (na mesma sessão legislativa) de MP rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso do tempo. No caso de rejeição expressa, a doutrina constitucional é uníssona em salientar pela absoluta vedação à re-edição da MP. Já quando a rejeição é tácita, entendemos possível a reedição na próxima sessão legislativa (Art. 62 § 10º contrário senso).
5. As 4 possibilidades do Congresso Nacional frente a Medida Provisória
Editada e publicada a Medida Provisória pelo Presidente da República (ou – como lembra o Professor Alexandre de Moraes – por quem estiver exercendo o cargo de Presidente ainda que interinamente) [5], abre-se ao Congresso Nacional um leque de quatro possibilidades com diferentes reflexos sobre a MP. Vejamos cada uma delas:
5.1 Aprovação sem alterações
Após tramitar por cada uma das casas separadamente (iniciando pela Câmara dos Deputados), o projeto de conversão das MP’s em lei poderá ser aprovado sem qualquer alteração em sua redação original. Não custa frisar – por óbvio que seja – que o quorum de aprovação deste projeto de conversão será o ordinário (previsto no art. 47 da Constituição Federal), a saber, maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros.
O projeto de conversão torna-se Lei com a mera promulgação do Projeto, efetuada pelo Presidente do Senado Federal e com a publicação no Diário Oficial. Isso por motivos óbvios, vez que foi o próprio Presidente quem editou o exato projeto agora aprovado e convertido em Lei. Nesse sentido: Alexandre de Moraes [6] e Pedro Lenza [7].
5.2 Aprovação com alterações
Pode ainda o Congresso Nacional aprovar a Medida Provisória com alterações no seu texto. Isso acarreta uma ausência de participação do Presidente da República na edição da Lei, ao menos nos artigos alterados. Assim, o projeto de conversão de MP em Lei, nesse caso, se transforma em projeto de Lei alterado e aprovado pelo Congresso Nacional e deverá ser remetido ao Presidente para sua sanção (com a subseqüente promulgação e publicação) ou veto (com a subseqüente apreciação do veto pelo Congresso Nacional), seguindo desta forma o trâmite ordinário do Processo Legislativo. Os artigos alterados deverão ter sua regulamentação efetuada via Decreto Legislativo.
Vale lembrar que no prazo que medeia entre a aprovação do projeto de conversão que alterou texto de Medida Provisória e a sanção presidencial, é a Medida Provisória que estará em vigor integralmente (§ 12º do art. 62) em sua redação original.
5.3 Rejeição Expressa
Poderá o Congresso Nacional expressamente rejeitar a Medida Provisória. Nesse caso ela sai de nosso ordenamento como se nunca tivesse existido. O efeito é ‘ex-tunc’ e caberá ao Congresso Nacional elaborar decreto legislativo regulando as relações jurídicas decorrentes. Remetemos o leitor ao item 4.4, lembrando que a sanção prevista pela Constituição Federal no caso de inobservância desse ônus pelo Legislativo é a vigência da MP para as tais relações.
5.4 Rejeição Tácita
Tal situação decorre da não apreciação pelo Congresso Nacional no prazo estipulado pela Constituição Federal, a saber, 60 dias prorrogáveis por mais 60. O importante aqui é frisar que os efeitos da rejeição expressa e os da não apreciação pelo Legislativo são exatamente os mesmos, ou seja, a MP sai de nosso ordenamento como se nunca tivesse existido, gerando efeitos ‘ex-tunc’ e tendo o Legislativo o ônus de regular as situações jurídicas via decreto.
6. Possibilidade de Estados e Municípios editarem Medidas Provisórias
Em que pese a Medida Provisória ser um instrumento de exceção, seguimos na esteira do Professor Alexandre de Moraes que entende possível a edição de referidas espécies normativas desde que haja previsão tanto da Constituição Estadual respectiva quanto da Lei Orgânica do Município que assim deseje fazer. Neste sentido ainda: Pedro Lenza [8]. Contra, no sentido de inadmitir edição de MPs por Chefes de Executivo Estadual e Municipal: Ricardo Cunha Chimenti [9].
7. Limitações Materiais Expressas
Antes da EC n.º 32 de 11 de Setembro de 2001, não havia limitação material expressa para edição de Medidas Provisórias. O constituinte originário se limitou ao binômio “relevância e urgência”, não impondo (via de regra) restrição expressa quanto a matéria de Medidas Provisórias. É bem verdade que em alguns pontos esparsos o constituinte fez restrição sim a edição de MP’s (como v.g. no art. 25 § 2º) mas sempre em casos isolados, díspares e não na regra geral do Processo Legislativo de MP’s.
A primeira grande limitação da Constituição Federal nesse sentido foi introduzida com a Emenda Constitucional n.º 06, de 15 de Agosto de 1995, vedando “a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada a partir de 1995”
Curiosamente, a única vedação expressa existente antes de Setembro de 2001, veio por terra (vide item 7.2) com a nova Emenda que, por outro lado, inseriu uma série de matérias cuja regulamentação está expressamente vedada. As vedações expressas agora são as seguintes:
- nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;
- direito penal, processual penal e processual civil;
- organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;
- planos pluri-anuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167 § 3º;
- detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;
- reservada a Lei complementar;
- já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República.
7.1 Matéria Tributária
O § 2º do art. 62 trouxe – a nosso ver – uma segurança muito grande ao cidadão-contribuinte. De fato, antes da EC 32, o STF já havia decidido que – em face da omissão constitucional, a Medida Provisória tinha força de criar ou majorar impostos e contribuições sociais. Para preservar o princípio da anterioridade, a Suprema Corte entendia que a data de instituição do novo imposto era a data da edição da primeira MP e não de suas subseqüentes reedições. Assim, se a data da primeira edição fosse de ano anterior ao da cobrança do imposto – pouco importando a data da reedição das mesmas – atendido estaria o princípio do 150, III, b da Constituição Federal [10].
No que se refere às contribuições sociais, a Emenda sob análise foi omissa, prevalecendo nesse caso a tese da “data da edição da MP” adotada pelo Supremo Tribunal Federal.
No que se refere aos impostos, a EC n.º 32 confirmou o entendimento da Suprema Corte, no sentido de possibilitar sua instituição ou majoração via Medidas Provisórias, inserindo entretanto um elemento garantidor ao cidadão. A partir de Setembro de 2001, Medida Provisória poderá sim criar ou majorar impostos, desde que sua conversão em Lei tenha ocorrido no exercício financeiro anterior ao da incidência do mesmo. Ou seja, só haverá imposto mediante Lei autorizadora publicada no exercício anterior ao da incidência. Lei esta que teve sua origem em uma Medida Provisória. Vale lembrar que tal imposição não se aplica aos impostos de: importação; exportação; produtos industrializados; operações financeiras [11] e impostos extraordinários.
7.2 Retrocesso na regulamentação de Emendas Constitucionais via MP
No nosso entender, a Constituição Federal deu um passo atrás quando permitiu a regulamentação via MP de artigos inseridos na Constituição Federal por Emendas Constitucionais. Assim fez ao alterar o disposto no art. 246 da Constituição Federal. Façamos um breve histórico para melhor compreender o ponto:
Após inúmeras negociações e articulações a EC n.º 06, de 15 de Agosto de 1995, foi publicada, proibindo a adoção de MP na regulamentação de artigo da Constituição Federal cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada a partir de 1995. Assim, a partir de 1995, tornou-se impossível em nosso ordenamento esta prática. De forma surpreendente, a EC n.º 32 dispôs no sentido contrário, possibilitando tal regulamentação via MP a partir de 11 de Setembro de 2001.
Concluindo:
- Antes de 1995 pode haver a regulamentação de artigo inserido por Emenda Constitucional.
- De 1995 até 11/09/2001, tal possibilidade está vedada.
- A partir de 11/09/2001, volta a possibilidade de regulamentação via MP de artigo inserido por Emenda Constitucional.
8. MP’s editadas antes de 11 de Setembro de 2001
Regra de transição efetuada pelo art. 2º da EC n.º 32 traz a seguinte redação: “As medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional”.
Desta forma – e contrariando o que vem dizendo a Imprensa – as Medidas Provisórias não serão automaticamente convertidas em Lei. O legislador apenas concedeu às Medidas anteriores a 11 de Setembro de 2001 uma eficácia e vigência indeterminada. O destino destas Medidas Provisórias pode ser o mesmo das novas MP’s (analisado no item 5) com exceção da rejeição tácita por decurso de tempo, posto não haver prazo de 60 dias para a MP anterior a 11 de Setembro perder sua vigência/eficácia.
BIBLIOGRAFIA
ARAÚJO, Luis Alberto David, SERRANO, Vidal. Direito Constitucional. São Paulo : Saraiva, 2000.
______. O Federalismo Brasileiro. São Paulo : Curso Preparatório para Concursos, 1999.
CHIMENTI, Ricardo Cunha “Primeira Leitura da Emenda Constitucional n.º 32 de 11 de Setembro de 2001, quanto às Medidas Provisórias” in www.damasio.com.br, Set. 2001.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves Do Processo Legislativo. 4. ed. São Paulo : Saraiva, 2001. p. 212.
______. Curso de Direito Constitucional. 20. ed. São Paulo : Saraiva, 1990.
LENZA, Pedro. Breves Comentários sobre as Medidas Provisórias de Acordo com a Emenda Constitucional n.º 32, de 11 .09.2001. São Paulo: Complexo Jurídico Damásio de Jesus, dez.2001.Disponível em: <www.damasio.com.br>.
MAGELA ALVES, Geraldo. Constituição Federal comentada. 5. ed. Rio de Janeiro : Forense, 2001.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 11. ed. São Paulo: Atlas, 2002.
______. Primeira Leitura da Emenda Constitucional n.º 32 de 11.09.2001. São Paulo : Curso ministrado no CPC (Curso Preparatório para Concursos) entre os dias 17/09/2001 e 01/10/2001.
SITES
http://www.stf.gov.br
http://www.cpc.adv.br
http://www.camara.gov.br
http://www.damasio.com.br
http://www.senado.gov.br/legbras
[1] Trouxe portanto à tona um tema já há muito controvertido nos manuais de Direito Administrativo, a saber, a existência ou não de decretos autônomos, onde a Constituição não prevê a intermediação de Lei para sua edição. Em que pese nossa opinião no sentido da possibilidade de tais Decretos Autônomos, preferimos deixar sua fundamentação e elucidação para um próximo artigo visto não ser o objetivo do presente tema.
[2] CHIMENTI, Ricardo Cunha “Primeira Leitura da Emenda Constitucional n.º 32 de 11 de Setembro de 2001, quanto às Medidas Provisórias” in www.damasio.com.br, Set. 2001.
[3] Como em todos os projetos de Lei de iniciativa do Presidente da República (Art. 64 CF)
[4] FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do Processo Legislativo. 4. ed. São Paulo : Saraiva, 2001. p. 212.
[5] MORAES, Alexandre de. Primeira Leitura da Emenda Constitucional n.º 32 de 11.09.2001. São Paulo : Curso ministrado no CPC (Curso Preparatório para Concursos) entre os dias 17/09/2001 e 01/10/2001.
[6] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 11. ed. São Paulo : 2002 pág. 552.
[7] LENZA, Pedro. Breves Comentários sobre as Medidas Provisórias de Acordo com a Emenda Constitucional n.º 32, de 11 .09.2001. São Paulo: Complexo Jurídico Damásio de Jesus, dez.2001.Disponível em: <www.damasio.com.br>.
[8] In op. cit.
[9] In op. cit.
[10] Neste sentido: RE-283739/RS - Relator Ministro Moreira Alves e RE 232.896/PA - Relator Ministro Carlos Veloso.
[11] Chamados de Impostos de função extrafiscal.
Disponível em: http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/596/Novo-Processo-Legislativo-de-MP-s [3]