Resumo: O presente artigo trata do disciplinamento do recurso administrativo no âmbito federal o qual se encontra disposto nos arts. 56 a 65 da Lei n. 9784/99. Com esclarecimentos a respeito dos fundamentos, legitimidade, requisitos, autoridade a quem deve ser dirigido, prazo para a interposição, para as contrarrazões, para a reconsideração e para a decisão, efeitos em que é recebido, admissibilidade e especificidades como a questão das alegações duplicadas, da possibilidade de reformatio in pejus e do recurso em face de decisão administrativa que contraria enunciado de súmula vinculante almeja-se divulgar e melhor esclarecer os pormenores do recurso administrativo previsto na Lei n. 9784/99.
Palavras-chave: Recurso – processo administrativo – federal
Abstract: This paper deals with the discipline of administrative appeal at the federal level which is disposed in the arts. 56-65 of Law 9784/99. With a clarification of the grounds, legitimacy, requirements, authority who must be driven, deadline for filing for the defense, for reconsideration and the decision effects when it is received, admissibility and specificity as the issue of duplicate claims, the possibility of reformatio in pejus and appeal from administrative decision which is contrary to binding precedent statement aims to promote and further clarify the details of the administrative appeal provisions of Law 9784/99.
Keywords: Appeal - administrative procedure – federal
Sumário: Introdução. 1. Os fundamentos do recurso administrativo. 2. A legitimidade para a interposição do recurso administrativo. 3. Os requisitos para a interposição do recurso administrativo. 4. A autoridade a quem deve ser dirigido o recurso administrativo. 5. O prazo para a interposição, para as contrarrazões, para a reconsideração e para a decisão do recurso administrativo. 6. Os efeitos em que o recurso administrativo é recebido. 7. A admissibilidade do recurso administrativo. 8. Das alegações duplicadas e da possibilidade de reformatio in pejus. 9. O recurso em face de decisão administrativa que contraria enunciado de súmula vinculante. Conclusões. Referências.
Introdução
A Lei n. 9784/99 regula o processo no âmbito da administração pública federal.
Apesar do disciplinamento legal, o que se verifica na prática é que a própria Administração Pública, os administrados e muitos profissionais atuantes na área não dão a importância que a norma legal apresenta e terminam por dar causa a nulidades em processos administrativos. Diante disto é importante o aprofundamento da matéria e aqui será enfocada a disciplina do recurso no âmbito do processo administrativo federal cujo regramento encontra-se na Lei n. 9784/99.
Este trabalho, portanto, visa apresentar um estudo sistematizado sobre o recurso no processo administrativo federal especialmente no que diz respeito a seus fundamentos, legitimidade, requisitos, autoridade a quem deve ser dirigido, prazo para a interposição, para as contrarrazões, para a reconsideração e para a decisão, efeitos em que é recebido, admissibilidade e especificidades como a questão das alegações duplicadas, da possibilidade de reformatio in pejus e do recurso em face de decisão administrativa que contraria enunciado de súmula vinculante.
Antes da abordagem desses tópicos é importante ressaltar que há outras leis que trazem recursos administrativos e que tais leis apresentam aplicabilidade nos processos administrativos a que se referem. Assim, as regras relativas ao recurso administrativo previstas na Lei 9784/99, objeto do presente estudo, têm aplicação residual, ou seja, aplicam-se apenas quando não haja disciplinamento legal específico para o recurso administrativo em questão.
1. Os fundamentos do recurso administrativo
O fundamento principal do recurso administrativo é de índole constitucional e repousa em dois incisos do artigo 5º da Carta Constitucional: o inciso XXXIV e o inciso LV do artigo 5º, da Constituição Federal de 1988. Referidos dispositivos apresentam a seguinte redação:
“Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:(…)
XXXIV – são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidades ou abuso de poder;(…)
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.”
Este último dispositivo garante o contraditório e a ampla defesa inclusive no processo administrativo e o recurso tem exatamente este mister.
José dos Santos Carvalho Filho escreve que:
“O texto deixa claro que o princípio da ampla defesa não estará completo se não se garantir ao interessado o direito de interposição de recursos. Com efeito, hipóteses de arbitrariedades e condutas abusivas por parte de maus administradores devem ser corrigidas pelos agentes superiores, e para que o interessado leve sua pretensão a estes certamente se socorrerá do instituto recursal. Cercear o recurso, portanto, é desnaturar indevidamente o fundamento pertinente ao próprio direito de defesa”[1] [2].
Já o artigo 5º, inciso XXXIV, a, da Constituição Federal de 1988, prevê o direito de petição e o recurso é uma faceta deste direito.
Acerca do direito de petição, Maria Sylvia Zanella Di Pietro aduz o seguinte:
“O direito de petição (right of petition) teve origem na Inglaterra, durante a Idade Média. Ele serve de fundamento a pretensões dirigidas a qualquer dos Poderes do Estado, por pessoa física ou jurídica, brasileira ou estrangeira, na defesa de direitos individuais ou interesses coletivos”[2] [3].
Quanto ao direito de petição como fundamento do recurso administrativo José dos Santos Carvalho Filho escreve:
“Também é fundamento dos recursos administrativos o direito de petição, previsto no art. 5º, XXXIV, “a”, da CF. Quando o examinamos neste mesmo capítulo, destacamos ser o direito de petição um dos meios de controle administrativo. Aqui é propícia a extensão do sentido em ordem a ser esse direito considerado como fundamento dos recursos, porque os recursos não são senão um meio de postulação formulado normalmente a um órgão administrativo superior. Ora, a noção que encerra o direito de petição é ampla e logicamente abrange também os pedidos revisionais, como são os recursos administrativos. Podemos, assim, concluir que os recursos são uma forma de exercer o direito de petição, não podendo os indivíduos, em consequência, encontrar óbices para sua interposição”[3] [4].
Também é fundamento do recurso administrativo, este de ordem lógica, a hierarquia existente na estrutura administrativa que possibilita ao administrado insurgir-se contra a decisão de uma autoridade administrativa dirigindo um recurso a seu superior hierárquico.
2. A legitimidade para a interposição do recurso administrativo
O recurso administrativo só pode ser interposto por quem apresenta legitimidade para tanto. Inclusive vale a pena ressaltar que a própria Lei 9784/99 afima que é hipótese de não conhecimento do recurso a sua interposição por quem não seja legitimado (artigo 63, III, Lei 9784/99).
O artigo 58 da Lei n. 9784/99 afirma que têm legitimidade para interpor recurso administrativo:
- os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo;
- aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela decisão recorrida;
- as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos;
- os cidadãos ou associações, quanto a direitos ou interesses difusos.
Assim, para interpor recurso administrativo o administrado lesado relativamente a interesses individuais deve ostentar a condição de interessado seja porque é parte no processo ou porque seus interesses serão indiretamente afetados pela decisão.
Sendo os interesses coletivos, definidos no Código de Defesa do Consumidor (artigo 81, parágrafo único, inciso II) como os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base, podem apresentar recurso administrativo as organizações e associações representativas sendo necessária a pertinência temática no que se refere ao objeto discutido no processo administrativo e a razão de ser das organizações e associações representativas que almejam impugnar a decisão administrativa mediante recurso. Em outras palavras, se o processo administrativo tem por objeto interesse coletivo cujo tema seja relativo à saúde, não tem legitimidade para apresentar recurso administrativo uma associação ligada à cultura, por exemplo.
Relativamente a interesses difusos, definidos no Código de Defesa do Consumidor (artigo 81, parágrafo único, inciso I) como os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato, podem recorrer administrativamente tanto as associações como qualquer cidadão.
3. Os requisitos para a interposição do recurso administrativo
São requisitos para a interposição do recurso administrativo:
- Formalização mediante requerimento no qual o recorrente deverá expor os fundamentos do pedido de reexame, podendo juntar os documentos que julgar conveniente (art. 60, Lei 9784/99);
- Exposição dos fundamentos do recurso com relação à legalidade e/ou mérito dos atos/decisões administrativas (art. 56, caput, da Lei n. 9784/99);
- Interposição do recurso perante a autoridade que seja competente para apreciá-lo;
- Apresentar legitimidade para a interposição do recurso;
- Correto endereçamento do recurso (art. 56, § 1º, da Lei n. 9784/99);
- Protocolização no prazo legalmente estabelecido (art. 59, caput, da Lei n. 9784/99);
Vale a pena ressaltar que o artigo 56, § 1º da Lei n. 9784/99 estabelece que, salvo exigência legal, a interposição de recurso administrativo independe de caução.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro defende que os recursos administrativos independem de garantia de instância já em razão de um de seus principais fundamentos, que é o direito de petição (art. 5º, XXXIV, a, CF/88). São suas as palavras:
“Como a Constituição assegura o direito de petição independentemente do pagamento de taxas, não mais têm fundamento as normas legais que exigiam a chamada garantia de instância para interposição de recursos administrativos, ou seja, o depósito de quantias em dinheiro como condição para decisão do recurso”[4] [5].
José dos Santos Carvalho Filho expõe a este respeito o que ficou ultimamente decidido no Supremo Tribunal Federal (RREE 388.359-PE, 389.383-SP e 390.513-SP, Rel. Min. Marco Aurélio, e 389.933-RJ e 408.914-RJ, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julg. Em 28.03.2007 (Informativos STF n. 461, mar./2007, e 462, abr./2007). Também: ADI 1976-DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJ 05.06.2007.)):
“Depois de alguma hesitação, o STF adotou o entendimento no sentido de que é inconstitucional a exigência de depósito prévio como condição de admissibilidade de recurso na esfera administrativa. Fundou-se a decisão no fato de que tal exigência vulnera o art. 5º, LV, da CF, que assegura o contraditório e a ampla defesa com os meios e recursos a ela inerentes, e o art. 5º, XXXIV, “a”, que garante o direito de petição independentemente do pagamento de taxas. A decisão não foi unânime, tendo sido proferido voto no sentido de que no sistema vigente inexiste a garantia do duplo grau obrigatório na via administrativa. O STJ, no entanto, embora reconhecendo a mudança de orientação, decidiu no mesmo sentido da inconstitucionalidade da exigência”[5] [6].
4. A autoridade a quem deve ser dirigido o recurso administrativo
Conforme o disposto no artigo 56, § 1º, da Lei n. 9784/99, o recurso administrativo deve ser dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não a reconsiderar, o encaminhará à autoridade superior.
5. O prazo para a interposição, para as contrarrazões, para a reconsideração e para a decisão do recurso administrativo
A Lei n. 9784/99 afirma em seu art. 59 que, salvo disposição legal específica, é de 10 (dez) dias o prazo para a interposição de recurso administrativo, contado a partir da ciência ou divulgação oficial da decisão recorrida.
Interposto o recurso, o órgão competente para dele conhecer deverá intimar os demais interessados para que, no prazo de 5 (cinco) dias úteis, apresentem alegações (art. 62, Lei 9784/99). São as contrarrazões do recurso administrativo. Observe que o prazo para contrarrazões é bem menor que o prazo para recorrer, o que, em meu entender, afronta a isonomia que deve existir entre as partes do processo.
A Lei n. 9784/99, em seu artigo 56, § 1º, prevê a possibilidade de reconsideração da decisão pela autoridade que proferiu a decisão. Esta reconsideração poderá ser feita no prazo de 5 (cinco) dias e, em não sendo feita, o recurso será encaminhado à autoridade superior.
O prazo para que a Administração Pública decida o recurso administrativo, quando a lei não fixar prazo diferente, é de 30 (trinta) dias, a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente. Entretanto, tal prazo poderá ser prorrogado por igual período ante justificativa explícita (art. 59, §§ 1º e 2º).
6. Os efeitos em que o recurso administrativo é recebido
Os efeitos mais comumente atribuídos aos recursos pela doutrina são o devolutivo e o suspensivo.
A respeito dos efeitos dos recursos, Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma:
“Eles podem ter efeito suspensivo ou devolutivo; este último é o efeito normal de todos os recursos, independendo de norma legal; ele devolve o exame da matéria à autoridade competente para decidir. O efeito suspensivo, como o próprio nome diz, suspende os efeitos do ato até a decisão do recurso; ele só existe quando a lei o preveja expressamente. Por outras palavras, no silêncio da lei, o recurso tem apenas efeito devolutivo”[6] [7].
O artigo 61 da Lei n. 9784/99 estabelece que, salvo disposição de lei em contrário, o recurso não tem efeito suspensivo, entretanto, havendo justo receio de prejuízo de difícil ou incerta reparação decorrente da execução, a autoridade recorrida ou a imediatamente superior poderá, de ofício ou a pedido, dar efeito suspensivo ao recurso.
Assim, ordinariamente o recurso administrativo tem efeito apenas devolutivo, mas havendo receio de prejuízo de difícil ou incerta reparação, tanto a autoridade recorrida como a imediatamente superior, que apreciará o recurso, tem o poder de dar efeito suspensivo ao recurso.
7. A admissibilidade do recurso administrativo
De acordo com o artigo 63 da Lei n. 9784/99, o recurso administrativo não será admitido quando:
- interposto fora do do prazo (recurso intempestivo);
- interposto perante órgão incompetente;
- interposto por quem não seja legitimado;
- após exaurida a esfera administrativa.
Assim, antes de ter seu mérito apreciado, o recurso tem que passar pelo crivo da admissibilidade devendo, para ser conhecido, a contrario sensu do que disposto no art. 63 da Lei n. 9784/99, ser tempestivo, ser apresentado perante a autoridade competente, ser interposto por quem tenha legitimidade e não pode ser interposto se já exaurida a esfera administrativa.
Vale ressaltar que a Lei 9784/99 não é inflexível, pois no caso de recurso apresentado perante autoridade administrativa incompetente, será indicada ao recorrente a autoridade que tenha competência para tanto, sendo devolvido o prazo para recorrer (art. 63, § 1º, Lei n. 9784/99).
Por fim, mais uma demonstração de flexibilidade da Lei n. 9784/99 no tocante aos recursos administrativos diz respeito ao que disposto no artigo 63, § 2º, que afirma que o não conhecimento do recurso não impede a Administração de rever de ofício o ato ilegal, desde que não ocorrida a preclusão administrativa. Isso se deve à necessidade de observância ao princípio da legalidade ao qual a Administração Pública está adstrita. Assim, se o ato é ilegal, a Administração Pública deve revê-lo de ofício, independentemente de alegação em recurso e ainda que o recurso administrativo não seja admissível.
8. Das alegações duplicadas e da possibilidade de reformatio in pejus
É curioso o que dispõe o parágrafo único do artigo 64, da Lei n. 9784/99:
“Art. 64. O órgão competente para decidir o recurso poderá confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida, se a matéria for de sua competência.
Parágrafo único. Se da aplicação do disposto neste artigo puder decorrer gravame à situação do recorrente, este deverá ser cientificado para que formule suas alegações antes da decisão”.
Celso Antônio Bandeira de Mello denomina este fenômeno de alegações duplicadas observando que:
“Deste parágrafo único resulta, de um lado, que haverá, em tal caso, uma duplicidade de alegações e, de outro, que a autoridade recorrida terá que antecipar um juízo gravoso para o recorrente, visto que só nesta hipótese caberão as sobreditas alegações duplicadas que precederão a decisão”[7] [8].
Conclui-se com isto que a lei admitiu a reformatio in pejus, porém com a possibilidade de prévia manifestação do recorrente.
9. O recurso em face de decisão administrativa que contraria enunciado de súmula vinculante
A Lei n. 11.417/06 que regulamentou o artigo 103-A da Constituição Federal de 1988 introduziu algumas mudanças no que diz respeito aos recursos previstos na Lei n. 9784/99. Inicialmente acrescentou o parágrafo 3º ao artigo 56 que estabelece que se o recorrente alegar que a decisão administrativa contraria enunciado de súmula vinculante, deve a autoridade decisória, no caso de não a reconsiderar, consignar, de forma explícita, antes da remessa do recurso à autoridade superior, os motivos da aplicabilidade ou inaplicabilidade da súmula, conforme a hipótese. Logo, o administrador tem a obrigação de cumprir esse requisito material (a motivação de sua conduta) e de ordem formal (a exigência da justificativa formalizada no momento da reapreciação do recurso).
Uma outra modificação diz respeito à atuação do órgão competente para a decisão do recurso (instãncia superior). Referido órgão deve explicitar os motivos da aplicabilidade ou inaplicabilidade do que está disposto na súmula vinculante, acaso o recorrente tenha alegado esse tipo de ofensa.
Em caso de acolhimento da reclamação proposta pelo interessado, o Supremo Tribunal Federal dará ciência ao órgão prolator da decisão e ao órgão competente para julgar o recurso, para que as futuras decisões sobre o assunto sejam adequadas ao que estabelece a súmula vinculante desrespeitada pela decisão administrativa, sob pena de responsabilização pessoal no âmbito cível, administrativo e penal (arts. 64-A e 64-B, Lei n. 9784/99, introduzidos pela Lei n. 11.417/2006).
Conclusões
O recurso administrativo no âmbito do processo administrativo federal regulado pela Lei n. 9784/99 é importante meio de controle das decisões administrativas e quando manejado corretamente é relevante instrumento preventivo, pois pode em muitos casos evitar demandas judiciais, as quais na prática costumam ser mais dispendiosas e demoradas que os trâmites administrativos.
Ademais a lei garante ao administrado o direito de reanálise da decisão proferida pela administração pública, direito este que independe de pagamento de taxas e dispensa a interposição e acompanhamento por advogado, já que o próprio administrado pode fazê-lo, o que representa grande vantagem e demonstra a acessibilidade desse tipo de impugnação.
Assim, vale a pena fazer uso do recurso administrativo e o estudo de suas especificidades é importante guia para quem pretende recorrer de atos ou decisões na esfera administrativa.
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Notas:
[1] [9] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 21 ed. ver. ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2009. p. 905.
[2] [10] DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 17 ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 626.
[3] [11] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 21 ed. ver. ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2009. p. 905.
[4] [12] DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 17 ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 627.
[5] [13] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 21 ed. ver. ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2009. p. 914/915.
[6] [14] DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 17 ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 626.
[7] [15] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 10 ed. rev. atual e ampl. São Paulo: Malheiros, 2009. P. 514.