As organizações assistenciais do terceiro setor na região fronteira noroeste do Rio Grande do Sul: paralelidade ou complementaridade à ação estatal?

Resumo: Este artigo representa a sistematização da pesquisa bibliográfica, documental e de campo desenvolvida inicialmente, com a finalidade de dar suporte ao Trabalho de Conclusão de Curso em Serviço Social, no segundo semestre de 2009. Nesta pesquisa, procurou-se acentuar a discussão em torno dos diferentes modelos de Estado e suas distintas formas de conceber as políticas sociais, traçando um fio condutor entre o Estado Liberal, o Welfare State e recentemente, o Estado Neoliberal. O Terceiro Setor, seguindo por esse ponto de vista, pode ser considerado parte integrante do chamado Projeto Neoliberal de Reestruturação Capitalista, cujo foco é a redução do Estado interventor, e conseqüentemente, os gastos sociais. Por essa linha de raciocínio, as organizações sem fins lucrativos e outras com terminologias semelhantes, viriam para substituir o Estado em sua responsabilidade pelas respostas às refrações da Questão Social. No entanto, procurou-se traçar um perfil das organizações assistenciais da Região Fronteira Noroeste, qualificadas como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público ou com Título de Utilidade Pública Federal, a fim de identificar fatores que pudessem confirmar ou negar esse pressuposto, na compreensão sobre a relação destas organizações com as esferas estatais, paralelas ou complementares. Expõe-se assim, os resultados da pesquisa realizada usando-se do método dialético, com base na análise qualitativa, procurando assim abarcar a totalidade deste fenômeno nessa região em especial.

Palavras-chave: Estado, Terceiro Setor, Organizações Assistenciais, Serviço Social.

Introdução

A Região Fronteira Noroeste^[1] do estado do Rio Grande do Sul compreende vinte municípios – Alecrim, Alegria, Boa Vista do Buricá, Campina das Missões, Cândido Godói, Doutor Maurício Cardoso, Horizontina, Independência, Nova Candelária, Novo Machado, Porto Lucena, Porto Mauá, Porto Vera Cruz, Santa Rosa, Santo Cristo São José do Inhacorá, Senador Salgado Filho, Três de Maio, Tucunduva e Tuparendi - em uma área total de 4.689 Km², compreendendo uma população de 200.752 habitantes, sendo que destes, 39.93% estão localizados na área rural e 61,06% no perímetro urbano. Está situada na Macrorregião Noroeste, mais especificamente na fronteira com a República Argentina (ROTTA, 2008).

Este espaço territorial serviu de referência para a pesquisa, que procurou compreender a relação entre Estado e Organizações Assistenciais do Terceiro Setor, identificando as possíveis posturas de paralelidade ou complementaridade com relação a estes personagens. Há que se considerar que a definição de Terceiro Setor abrange um universo enorme de diferentes organizações, indo desde as associações de moradores, as produtivas, sindicatos, organizações sem fins lucrativos, não governamentais, com finalidades também diversificadas, como ambientais, culturais, educacionais, hospitalares, pró-desenvolvimento, beneficentes, assistenciais, etc. (NAVES, 2003), sendo por esse motivo necessário adotar a utilização de uma amostra. As organizações a serem pesquisadas foram escolhidas com base na finalidade assistencial e no critério de qualificação legal, ou seja, aquelas que estão qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIPs ou então, Título de Utilidade Pública Federal – UPF^[2], conforme dados disponíveis na página do Ministério da Justiça na Internet^[3].

Para uma aprofundada compreensão do tema em questão, optou-se por desenvolver uma revisão bibliográfica sobre os diferentes modelos de Estado, considerando o Estado Liberal, o Welfare State e o Neoliberal, e o tratamento que cada um deles dispensava às refrações da Questão Social, através de políticas sociais, chegando então ao atual debate, recente porém polêmico, acerca das determinações e intenções do Terceiro Setor.

O conceito de Terceiro Setor, embora ainda não seja um consenso, e divida em campos distintos vários atores sociais do meio intelectual, acadêmico e político, tornando-se instigante para várias áreas de conhecimento, a exemplo do Serviço Social. Em primeiro lugar pela relevância que este fenômeno atinge na contemporaneidade, especialmente após a expansão quantitativa das ONGs no cenário internacional, por volta do final da década de 70, e nacional, no início dos anos 90 (MONTAÑO, 2002). Em segundo lugar, pela transformação que ocasiona na forma de elaboração e execução de políticas sociais, afetando não só a noção da garantia dos direitos sociais como dever do Estado, como também impacta diretamente no espaço sócio-ocupacional do Serviço Social.

Sendo assim, procurando englobar todas essas questões, este artigo estrutura-se em quatro itens, sendo que no último explana-se sobre os resultados da pesquisa sobre as Organizações Assistenciais do Terceiro Setor na Região Fronteira Noroeste, num esforço de compreender os reflexos deste fenômeno enquanto imbricado nas peculiaridades locais, especialmente no que tange a relação com o Estado.

1. Visitando o debate sobre os modelos de Estado e suas respectivas políticas sociais

O capitalismo está presente em qualquer processo histórico, desde que este sistema tornou-se o dominante. O surgimento e desaparecimento de modelos diferentes de Estado e de governo se devem, majoritariamente, a fase na qual o capitalismo se encontrava. Não é diferente no momento atual, e para entender profundamente como isso acontece, a revisão do passado se faz necessária. Por isso, neste primeiro item, a reflexão se destina aos antecedentes do chamado modelo neoliberal, e junto com ele o “Terceiro Setor”, mas que tem uma ligação intrínseca com as transformações e posturas adotadas nos dias de hoje.

A intenção aqui não é realizar uma longa trajetória histórica detalhada acerca de todas as particularidades que assumiu o Estado nas diferentes fases do capitalismo, mas sim, brevemente, traçar uma linha de tempo até chegar na compreensão dos fatores que levam ao crescimento do Terceiro Setor atualmente. Inicia-se a reflexão, de um ponto de partida considerado aqui um divisor de águas entre a Idade Média e a Modernidade: a Revolução Francesa de 1789. É interessante lembrar esse episódio, na medida em que representa a tomada de poder econômico, e conseqüentemente político, da burguesia revolucionária, significando a ruptura definitiva com o Sistema Feudal e o berço da hegemonia capitalista.

A burguesia, tendo derrubado o Estado Absolutista, o seu opressor até então, necessitava de um Estado equivalente às suas aspirações. Assim, não se pode ignorar que o Estado Moderno é uma criação da burguesia para consolidar o seu poder dominante, sendo então, conforme Montaño (1999), “do” capitalismo e “para” os capitalistas. Assim como em toda a história, cada modelo econômico teve seu respectivo modelo de regulação, ou seja, sua forma de organizar o Estado para dar sustentação ao sistema, o liberalismo foi o mais adequado para atender às necessidades do capitalismo naquela fase de desenvolvimento.

No primeiro período, o do capitalismo liberal, pondera o princípio de mercado de forma quase absoluta, a economia deveria se auto-regular pela “mão invisível” do próprio mercado (SMITH, 1981), e a função do Estado é proteger direitos naturais, ou seja, o direito à vida, à liberdade e à propriedade (LOCKE, 2001), assegurar o direito à propriedade e proteger a livre acumulação capitalista (SOUZA SANTOS, 1985), e ainda, segundo Montaño (1999), criar mecanismos para manter a legitimidade da ordem hegemônica.

Para Marx e Engels, no Manifesto do Partido Comunista, encontramos uma noção bastante ilustrativa do que era o Estado no modelo liberal: para eles, o Estado era “um comitê para gerir negócios comuns a toda a classe burguesa” ou ainda, era “o poder organizado de uma classe para a opressão de outra” (MARX e ENGELS, apud MONTAÑO, 1999).

No modelo liberal de Estado predominava a ideologia do mérito e do trabalho. Para Behring (2006), o tratamento dado à pobreza era mais de vigilância e punição do que de proteção, pois pensava-se que não era necessário dispensar recursos com os pobres, pois a condição de cada um era única e exclusivamente sua responsabilidade, e não fruto de um sistema excludente. Nesse modelo de Estado, havia portanto, a total negação da política social, e conseqüentemente, à Assistência Social.

Porém, esse modelo de Estado se esgotou, e acabou sendo substituído por outro a partir do início do século XIX. Segundo Pereira (1998), isso ocorreu por conta do acirramento da questão social, crise econômica de 1929 e especialmente o colapso mundial vivido no pós-guerra. De um lado, a formação de uma classe de assalariados com consciência de classe e protagonizando movimentos reivindicatórios faz surgir um conjunto de leis e medidas de proteção social. Por outro, a falência iminente do capitalismo diante da “Grande Depressão” provocou mudanças na forma de conceber o Estado, “abrindo espaços para uma efetiva intervenção do Estado na economia e na sociedade” (PEREIRA, 1998, p. 61). A teoria adotada nesse momento é o keynesianismo – termo originado do nome de John M. Keynes – cujos argumentos resumidamente incluíam a forte intervenção estatal na economia, assumindo a responsabilidade pela regulação da sociedade, já que ao que parecia, o capital não era capaz de se livrar das crises e muito menos o mercado auto regular-se pela dita “mão invisível”.

Essa fundamentação teórica deu origem ao Estado de Bem Estar Social, ou Welfare State. Assim, entre os anos 40 e 70, os pilares deste modelo de Estado foram as “políticas de pleno emprego, serviços sociais universais, extensão da cidadania e o estabelecimento de um umbral sócio-econômico, considerado condigno pela sociedade, abaixo do qual a ninguém seria permitido viver” (PEREIRA, 1998, p. 61). No plano social o intervencionismo estatal entra em cena na organização de sistemas de seguridade pública como “direito do cidadão e obrigação do Estado” (Idem).

Evidentemente, reconhece-se a importância do Estado de Bem Estar Social para a consolidação dos direitos sociais através de legislação protetiva e políticas sociais para materializá-las. Também não é possível ignorar que, de acordo com Moraes (2002, p. 38), este modelo de Estado e os benefícios que trouxe para a classe trabalhadora não teria acontecido jamais sem a luta dos movimentos operários, que formularam reivindicações do tipo em decorrência do acirramento da questão social naquele período. Assim, o Estado de Bem Estar Social também é fruto de conquistas históricas dos movimentos trabalhistas, e qualquer estudioso seria reducionista se minimizasse esses ganhos para as classes exploradas pelo capital.

Mas também não se pode deixar de observar que as políticas sociais adotadas pelo Estado neste período estão também ligadas às artimanhas do capitalismo para manter os trabalhadores mais ou menos contentes com sua condição e resignados a aceitar a lei de acumulação capitalista, que a eles se traduz como a lei de exploração capitalista.

Segundo Martinelli (1997), conforme o capital se desenvolve, mais a questão social se torna latente, e chega a um patamar inegável. Os trabalhadores, explorados ao limite, adquirem consciência de classe, passam a reivindicar melhores condições de vida e de trabalho, e se tornam uma ameaça em potencial à hegemonia do capital, já que esse processo está vinculado também à expansão das ideologias comunistas pelo mundo. O amedrontamento do capital em relação às manifestações da Questão Social e da organização dos Trabalhadores é compreensível, já que num passado nem tão distante, a própria burguesia era a classe oprimida que, em revolução, tomou o poder. Ou seja, um sistema em crise, não legitimado, contra uma classe subalterna revoltada e disposta a lutar, é igual a derrocada do sistema dominante. Embora a probabilidade disso acontecer fosse grande, como queria Marx, a tendência à repetição não se concretizou.

O capital em apuros, atravessando uma crise e ameaçado pelo amadurecimento da classe trabalhadora e do acirramento da luta de classes, gera uma reação imediata do Estado, que prontamente vem em socorro do seu criador. O socorro necessário ao capital, nesse momento, consistia em dar um jeito de acalmar os trabalhadores, atenuar o conflito entre capital e trabalho, sufocar seus movimentos e calar a boca dos “rebeldes” ao sistema, os proletários (MARTINELLI, 1997).

De início, o Estado até que tentou controlar os trabalhadores adotando a repressão pela violência como tática para proteger o capital de um possível colapso. Mas essa opção era por demais agressiva, não sendo a mais conveniente, pois colocava em risco a legitimação popular do Estado e principalmente do sistema capitalista perante a população (MONTAÑO, 1999).

Nessa ótica, conforme se encontra registrado em Coutinho (1987), o Estado obriga-se a desenvolver uma segunda lógica dentro do espaço estatal: a da democracia. Assim, incorporam-se algumas reivindicações populares e, devolvidas em forma de benefícios e serviços, atenuando a revolta dos trabalhadores e dando a impressão que o Estado realmente se importava com o seu sofrimento (IAMAMOTO e CARVALHO, 2003).

Cabe lembrar ainda que o Estado de Bem Estar Social com a característica interventiva “não beneficiou unicamente as classes trabalhadoras” (MORAES, 2002, p. 35). Sendo assim, muitas intervenções visaram investimentos no setor privado, tendo este Estado uma face duplicada, em que por um lado a intervenção refletia as reivindicações dos movimentos sociais, e por outro lado, dava condições de desenvolvimento para o capital, através de financiamentos e investimentos em infra-estrutura.

Nesse aspecto, usando-se das palavras de Montaño (1999), o Estado teria funcionado e por enquanto ainda funciona em alguns aspectos como o “oxigênio” do capitalismo, em suas diversas fases de desenvolvimento. Inclusive, em suas crises cíclicas, conforme Martinelli (1997) denomina os sucessivos altos e baixos do capitalismo, o Estado foi o sustentáculo para que este pudesse se reerguer, se recuperar e não perder a sua hegemonia. Como relaciona Montaño (1999), o Estado foi a base de socorro para que o capital sempre ressurgisse das cinzas, como uma espécie de Fênix.

A partir dos anos 70, o Estado de Bem Estar Social passa a ser questionado e criticado por uma vertente de pensamento econômico que, por assim dizer, resgatou e reciclou o liberalismo colocando nele um novo rótulo: neoliberalismo. O principal interlocutor desse liberalismo “reciclado” é Friederich Von Hayek, para quem a vida sob a égide do Estado é o caminho da servidão (HAYEK, 1944).

As críticas ao Estado aparecem principalmente no que tange aos seus investimentos supostamente demasiados nas questões sociais, que desencadearia, no modo de ver dos neoliberais, uma crise fiscal do Estado, e também no seu intervencionismo na economia, regulamentando o mercado e exercendo pressões tributárias.

Nas palavras de Anderson (1995), o neoliberalismo nasceu logo depois da Segunda Guerra Mundial, nas regiões européias e norte-americanas onde imperava o capitalismo, sendo uma contraposição teórica e política enérgica versus o Estado de Bem Estar Social. No entanto, ele só venceu o padrão de desenvolvimento capitalista baseado no Welfare State na década de 70, por conta de uma nova crise mundial, desencadeada principalmente pela crise do petróleo.

Explicando melhor, o modelo de desenvolvimento neoliberal que vigorou a partir desse momento histórico, foi alicerçado em premissas completamente opostas ao modelo de Estado de Bem Estar Social: enquanto neste o governo agia como mediador das tendências de mercado, e ainda, intervindo na defesa de empregos, salários e garantias sociais, no modelo neoliberal o Estado deve desobrigar-se desse tipo de interseção (ANDERSON, 1995).

O termo neoliberalismo aparece nessa conjuntura para demonstrar que as teorias em moda de "livre jogo do mercado" e "completa liberdade da lei da oferta e da procura" estavam imperfeitas. A partir da década de 70 passou a denotar a doutrina econômica que defende a incondicional liberdade de mercado e uma reserva à intervenção estatal sobre a economia, só devendo esta incidir em setores indispensáveis e ainda assim num grau mínimo, em outras palavras, a minarquia (ANDERSON, 1995).

Esse processo é concomitante, segundo Netto (1996), ao surgimento de transformações societárias que alteram todo o padrão de sociabilidade humana. Basicamente, essas transformações decorrem da adoção do modelo neoliberal de desenvolvimento, a troca do sistema rígido (fordista) de produção para um modelo flexível, aliados ainda à globalização intensificada, a financeirização do capital e aquilo que autores como Schaff (1993) apud Netto (1996) chama de Terceira revolução industrial, ou seja, os avanços tecnológicos sem precedentes.

As transformações são contundentes no plano do trabalho: segundo Netto (1996), a própria troca dos padrões produtivos já altera as relações de trabalho, modificadas ainda pela adoção de novas tecnologias que reduzem a necessidade de trabalho vivo e aumentam a necessidade de qualificação dos trabalhadores, e por outro lado, precarizadas pela quase anulação das leis de proteção ao trabalhador.

No plano social, Netto (1996) aponta as seguintes transformações: a transformação na estrutura de classes, a mudança do perfil da própria classe que vive do trabalho, e ainda, modificações no perfil demográfico^[4], expansão da urbanização, crescimento do setor terciário, a difusão da educação formal e os novos circuitos de comunicação social. Para Netto (1996) temos ainda, a emergência de novos atores sociais, as mulheres e os jovens, que são protagonistas nas relações de trabalho, e como não poderia deixar de ser, a emergência de cada vez mais segmentos excluídos, marginalizados e completamente desprotegidos.

No plano cultural, a mudança mais relevante apontada por Netto (1996) trata da lógica de mercado que transbordou para todos os outros segmentos da vida social, ou seja, a ideologia da mercadoria invade inclusive a vida intima das pessoas. A cultura adquire traços de mercadoria^[5], inclusive pela elaboração de formas culturais socializáveis pelos meios eletrônicos.

No plano político: sofrendo os impactos da nova “ordem tardo-burguesa” ( NETTO, 1996, p. 98), Estado e Sociedade Civil se modificam completamente em esferas, funções e relações. Ainda, de acordo com o autor, há uma crise das tradicionais expressões de classes subalternas (sindicatos, partidos políticos, movimentos sociais), emergência de novos movimentos sociais em busca de novos direitos.

O estado mantém o seu caráter de classe (Netto, 1992, p. 22), ou seja, continua sendo do e para o capitalismo, mas experimenta um redimensionamento: “A mudança mais imediata é a diminuição da sua ação reguladora (...), encolhimento de suas funções legitimadoras”. Quando o capital rompe com o pacto keynesiano, que dava suporte ao Welfare State, acontece a retirada das coberturas sociais públicas, o corte nos direitos sociais. Em outras palavras, a redução do estado na sua ação para com as classes subalternas.

A redução do Estado em parte decorre do processo de globalização pela quebra das fronteiras nacionais onde está circunscrito o controle estatal e pela impossibilidade do estado em intervir na articulação global do grande capital; Para Netto (1996, p. 100), “é evidente que o capitalismo tardio não liquidou com o Estado Nacional, mas é também claro que vem operando no sentido de erodir a sua soberania”.

A ideologia neoliberal defende o Estado Mínimo para os trabalhadores, mas o Estado Máximo para o capital (Netto, 1993, p. 81). Este projeto da ordem burguesa conquistou hegemonia pela satanização, a desqualificação do Estado.

“As corporações transnacionais, o grande capital, implementam a erosão das regulações estatais visando claramente à liquidação de direitos sociais, ao assalto ao patrimônio e ao fundo público, com a desregulação sendo apresentada como ‘modernização’ que valoriza a sociedade civil, liberando-a da tutela do Estado protetor – e há lugar, nessa construção ideológica, para a defesa da ‘liberdade’, da ‘cidadania’ e da ‘democracia’” (NETTO, 1996, p. 100).

Segundo Netto (1996) há uma cultura política anti-Estado. E o pior de tudo é que forças da esquerda também incorporaram a idéia da priorização da sociedade civil. A desqualificação do estado é a chave da ideologia neoliberal para liberar a acumulação capitalista das amarras regulatórias impostas pela lógica democrática no seio do Estado (Montaño, 1999).

Para Netto (1996, p. 102), “(...) a flexibilização do capitalismo tardio, levando a classe-que-vive-do-trabalho à defensiva e penalizando duramente a esmagadora maioria da sociedade, não resolveu nenhum dos problemas fundamentais postos pela ordem do capital”. Ainda, ampliou a magnitude desses problemas, como o abismo existente entre ricos e pobres, possuidores e despossuídos, aumentando o racismo e a xenofobia, ampliando a crise ecológica.

Em síntese, as transformações societárias configuram uma série de vitórias do grande capital, mas essas vitórias capitalistas não trouxeram absolutamente nada de positivo para a classe trabalhadora, e pelo contrário, contribuíram para conter as lutas sociais e reverter direitos sociais historicamente conquistados (NETTO, 1996). Essas vitórias do capital custaram aos trabalhadores, primeiramente, o seu emprego, pois como sabemos, o desemprego estrutural vem aumentando significativamente nas últimas décadas, e ainda, para aqueles que conseguiram manter o seu emprego, custaram um ataque aos sistemas públicos de seguridade social.

Aqui, chega-se ao ponto onde o Projeto Neoliberal de Reestruturação Capitalista afeta, dentre os vários segmentos dentro da estrutura estatal, o Sistema de Seguridade Social. A compreensão de todo este esquema de modelos de desenvolvimento capitalista e o papel do Estado em cada um deles é fundamental para que se chegue a totalidade acerca do fenômeno do aparecimento das organizações não governamentais e do chamado “Terceiro Setor”. Sendo assim, busca-se fazer esta reflexão nos itens que se seguem.