Resumo: Este texto fornece algumas informações a respeito da dinâmica constitucional do município no Brasil. O objetivo é demonstrar o caminho percorrido pelo município em busca de sua autonomia administrativa, econômica e política.
Palavras-chave: União, Estado, município, Constituição Federal.
Sumário: 1 - De 1824 a 1937, 2 - De 1946 a 1967, 3 - 1988, 4 - Conclusão, 5 - Referências.
1 - De 1824 a 1937
A primeira Constituição brasileira, datada de 1824, sofreu forte influência da França e ficou conhecida como a Constituição da Mandioca . No período imperial, as províncias mantinham a centralização econômica, política e administrativa. Segundo Meirelles (1993), as elites das províncias não confiavam na capacidade administrativa municipal e essa desconfiança fez com que os governantes das províncias diminuíssem a autonomia dos municípios. Esse ato fica evidente na Lei nº 1, de outubro de 1828, em seu art. 24: “as Câmaras são corporações meramente administrativas, e não exercerão jurisdição alguma” (Campanhole, 1989, p. 563). Em resumo, as Câmaras Municipais ficaram sem influência política e sem autonomia na gestão de seus interesses locais.
Por outro lado, a Lei nº 16, de 12 de agosto de 1834, reconhece o erro cometido pela Lei nº 1, de outubro de 1828. O art. 10 é evidência disso: “(...) mas incorreu em igual erro ao subordinar as municipalidades às Assembléias Legislativas provinciais em questões de exclusivo interesse local” (Meirelles, 1993, p. 42). Nesse período, os municípios brasileiros perderam as suas funções políticas e judiciais. Com o advento da primeira Constituição de 1824, as Câmaras Municipais ficaram politicamente subordinadas ao Império e às províncias, isto significa que as casas Legislativas municipais ficaram reduzidas ao imobilismo administrativo, econômico e político.
Da submissão e do imobilismo imposto pela primeira Constituição, os municípios, na República, tornaram-se um instrumento de interesse dos coronéis. Em Coronelismo, enxada e voto: o município e o regime representativo no Brasil, Victor Nunes Leal constatou que os coronéis dominavam o poder local a favor das oligarquias estaduais. Ademais, para se manterem no poder, os governadores estaduais, com apoio dos coronéis, usavam os municípios como instrumentos de manobras para as eleições.
Com a Constituição de 1891, eliminaram-se todas as atividades administrativas dos municípios. Tal era a desconsideração com relação aos municípios, que a primeira Constituição da República só lhe dedicava o art. 68: “os Estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a autonomia dos municípios, em tudo quanto respeito ao seu peculiar interesse”. Diante desse artigo, pode-se concluir, sobretudo com base em Leal (1997), que os municípios ficaram sujeitos aos interesses dos Estados e dos coronéis. De acordo com esse autor, essa Constituição reduziu “(...) o princípio da autonomia das comunas ao mínimo compatível com as exigências da Constituição, que eram por demais imprecisas, deixando os Estados praticamente livres, ao regular os assuntos” (1997, p. 99).
Com a promulgação da Constituição de 1891, os municípios foram entregues aos seus Estados, podendo esses intervir em assuntos de competência dos municípios, ou seja, os Estados poderiam:
i) Organizar as instituições municipais.
ii) Definir a competência dessas instituições.
iii) Definir a composição do governo.
iv) Definir os tipos de controle que exerceria sobre o município.
v) Denominar o chefe do poder Executivo.
vi) Manipular as finanças municipais (IBAM, 2000) .
A questão da autonomia não se concretizou. Sob a orientação dos governadores estaduais e dos coronéis, os municípios ficaram, por um período de 40 anos, desestruturados e dependentes. Os municípios foram transformados em “(...) feudos de políticos truculentos, que mandavam e desmandavam nos seus distritos de influência, como se o município fosse propriedade particular e o eleitorado um rebanho dócil ao seu poder” (Meirelles, 1993, p. 37).
A Revolução de 1930 estabeleceu uma nova ordem política no Brasil. Nos primeiros anos do governo de Getúlio Vargas ocorreram vários fatos políticos, por exemplo, a chamada Revolução de 1932. Essa revolução levou Vargas a convocar, em 1934, uma nova Assembléia Constituinte, que, logo em seguida, promulgou a terceira Constituição brasileira e a segunda da República. O interessante dessa da Constituição de 1934 é que ela trouxe de volta a discussão dos municípios.
Essa Constituição restabeleceu a federação e reduziu às competências dos Estados, inclusive sobre os municípios. Ela assegurou o princípio da autonomia municipal, tornando-a equivalente à da União e à dos Estados. Os municípios foram organizados de forma que lhes ficava assegurada à sua autonomia em tudo quanto diz respeito ao seu peculiar interesse, em especial:
i) Eletividade do prefeito e dos vereadores.
ii) Decretação dos seus impostos e taxas e a arrecadação e aplicação das suas rendas.
iii) A organização dos serviços de sua competência (CF , 1934, art. 13).
Outro ponto muito importante da Constituição de 1934, que difere das outras duas, diz respeito aos tributos. Essa Constituição criou um sistema de partilha dos impostos, que seriam transferidos dos Estados aos municípios:
i) Imposto de licenças.
ii) Imposto predial e territorial urbano.
iii) Imposto sobre diversões públicas.
iv) Impostos cedulares sobre a renda de imóveis rurais.
v) Taxas sobre serviços (CF, 1934, art. 13).
Essa margem de autonomia não durou muito. Três anos após a sua promulgação, ocorreu um golpe de Estado, coordenado pelo próprio Getúlio Vargas, implantando o regime conhecido como Estado Novo (1937-1945). A ditadura de Vargas baseava-se em uma nova Constituição, que lhe conferiu poder absoluto. Em termos gerais, o governo do Estado Novo apresentava as seguintes características:
i) Poder político concentrado nas mãos do presidente da República.
ii) Fechamento do Congresso Nacional, das Assembléias Estaduais e das Câmaras Municipais.
iii) Sistema judiciário subordinado ao poder Executivo federal.
iv) Estados governados por interventores nomeados por Getúlio Vargas que, por sua vez, nomeavam os prefeitos municipais.
v) Polícia especial e polícias estaduais com total liberdade de ação para prender, torturar e assassinar qualquer pessoa suspeita de se opor ao governo.
vi) Propaganda pela imprensa foi largamente usada pelo governo, por meio do Departamento de Imprensa e Propaganda.
Essas características mostram que a centralidade do poder político, jurídico e econômico acentuou-se com mais vigor na quarta Constituição brasileira, que ficou conhecida como Polaca por semelhança à adotada pela Polônia, em 1926, no regime fascista do general Pilsudski. A Constituição de 1937 limitou a autonomia dos municípios brasileiros, cassando a eletividade dos seus prefeitos. O art. 27 deixava evidente a questão da eletividade dos prefeitos: “o prefeito será de livre nomeação do governador do Estado” (Campanhole, 1989, p. 305). E mais: manteve-se a discriminação das rendas municipais nos moldes da Constituição de 1934, art. 13, § 2º, menos quanto ao imposto cedular sobre a renda de imóveis rurais.
Uma novidade da Constituição de 1937, com relação aos municípios, foi à criação do Departamento Administrativo do Serviço Público, que tinha por objetivo racionalizar as administrações municipais. O próprio Instituto Brasileiro de Administração Municipal foi um desses departamentos, que “(...) teve inestimável influência na racionalização, na modernização e na dinamização dos serviços prestados pelos municípios” (IBAM, 2000, p. 4).
2 - De 1946 a 1967
A questão da autonomia municipal tornou-se um dos temas mais importante no debate entre os parlamentares da Constituinte de 1946. “Na Constituinte, o municipalismo ganhou corpo e veio a refletir-se na Constituição de 1946 sob o tríplice aspecto político, administrativo e financeiro” (Meirelles, 1993, p. 39).
Os constituintes, que participaram da elaboração da quinta Constituição do Brasil, promoveram uma distribuição dos poderes, enquanto na quarta Constituição a União tinha um grande poder concentrado nas mãos do presidente da República. Segundo Meirelles (1993), o processo de descentralização dos poderes entre a União, os Estados e os municípios não comprometeu a federação e nem feriu a autonomia dos Estados e dos municípios.
Com relação aos municípios, as principais mudanças foram:
i) Integração deles como uma das três divisões político-administrativas do país, junto com a União e os Estados.
ii) Eleição direta de seus prefeitos e vereadores.
iii) Manutenção de cinco impostos como privativos deles.
iv) Cobrança de taxas por serviços prestados e contribuições por melhorias realizadas.
v) Restrição das intervenções municipais à ocorrência de atraso no pagamento de dívida fundada ou de empréstimo garantido pelo estado (IBAM, 2000).
Embora a Constituição de 1946 tenha trazido ganhos para os municípios, alguns ainda continuaram sofrendo algumas limitações, por exemplo, restrição às eleições de prefeitos em alguns municípios. No art. 28, alínea b, § 1º e 2º, fica evidente essa limitação a alguns municípios. Eram nomeados pelos governadores dos Estados ou dos Territórios, os prefeitos das capitais, bem como os dos municípios onde houvesse estâncias hidrominerais naturais, quando beneficiadas pelo Estado ou pela União. “Serão nomeados pelos governadores dos Estados ou dos Territórios os prefeitos dos municípios que a lei federal, mediante parecer do Conselho de Segurança Nacional, declarar bases ou porto militares de excepcional importância para a defesa externa do país”, diz Campanhole (1989, p. 180).
Mesmo com esse problema de nomeação, para alguns juristas, por exemplo, Hely Lopes Meirelles, a repartição das receitas foi considerada uma das maiores obras políticas dos constituintes de 1946. Cada município receberia 10,0% da arrecadação do imposto de renda (de competência federal). As receitas partilhadas entre os três níveis de governo foram:
i) Imposto de renda.
ii) Impostos únicos (sobre combustíveis e lubrificantes, energias elétricas e minerais).
iii) Evolução aos municípios, pelos Estados, de 30,0% do excesso de sua arrecadação de imposto sobre o total das rendas de qualquer natureza.
Essa repartição das receitas tributárias fortaleceria a estrutura financeira dos municípios. Esse quadro financeiro possibilitaria aos municípios prestar melhores serviços de importância imediata à comunidade local, pois estavam livres das amarras dos grandes coronéis (Silva, 1995). Todavia, esse fortalecimento financeiro dos municípios não durou por muito tempo. Declarações feitas por administradores do Instituto Brasileiro de Administração Municipal dão conta de que:
os velhos costumes começaram a voltar, no sentido de os Estados ambicionarem as fontes de renda municipais, de que se podiam servir, com maior ou menor desenvoltura. Para começar, somente Santa Catarina, Rio Grande do Sul e São Paulo repassaram a seus municípios o excesso da arrecadação dos impostos sobre as rendas municipais. Nenhum outro fez. A União continuou a ser relapsa em pagar as cotas do imposto de renda, sempre atrasadas e, não raro, dependendo de influências políticas para serem liberadas (2000, p. 6).
Embora, a União e os Estados fossem obrigados, constitucionalmente, a repassarem um montante dos impostos arrecadados aos municípios, pelas revelações dos administradores do Instituto Brasileiro de Administração Municipal isso não era cumprido. Essa ocorrência deixa dúvidas na interpretação da Constituição de 1946 sobre a questão da autonomia. Se as observações dos administradores do instituto estiverem corretas a interpretação predominante dos juristas sobre a Constituição de 1946 deve ser questionada, pois muitos estudiosos do Direito Constitucional e Administrativo ressaltam que os municípios conseguiram, com essa Constituição, a autonomia política, administrativa e financeira.
Não se pode dizer que os municípios conseguiram a autonomia, uma vez que eles não tinham a capacidade de auto-organização, pois são organizados em todos os seus aspectos (financeiro, administrativo e político) por leis estaduais e federais. Todavia, o processo de autonomia dos municípios só se efetivaria quando eles conseguissem liberdade para elaborarem suas próprias leis orgânicas, o que viria a ocorrer, como veremos nos próximos parágrafos, com a Constituição de 1988.
Com a Constituição de 1967 e a Emenda Constitucional nº 1, o chefe do poder Executivo federal voltou a concentrar os poderes em suas mãos . De acordo com Abrúcio (1994), “o objetivo era eliminar a influência centrífuga das unidades subnacionais presente no federalismo do período 1945-1964, pois a existência de estados fortes seria um contrapeso indesejável a um governo autoritário” (p. 166). E complementarmente, a existência de municípios autônomos também não era interesse dos militares.
Do ponto de vista financeiro, o governo militar concentrou os recursos tributários, deixando os Estados e os municípios dependentes economicamente do governo federal. Um outro fato importante na esfera econômica foi o processo de deslocamento do parque industrial, impulsionado pelo II Plano Nacional de Desenvolvimento. Os militares procuraram diminuir o poder econômico de alguns Estados importantes da federação, por exemplo, São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul.
Na política, o governo militar procurou controlar a esfera estadual com o estabelecimento de eleições indiretas para os governadores. “O instrumento da eleição indireta teve o propósito de anular o efeito dos votos provavelmente oposicionistas dos grandes centros urbanos”, diz Abrúcio (1994, p. 168). Uma outra característica política foi à criação do Pacote de Abril e da Emenda Constitucional nº 2, ambas aumentaram a desproporcionalidade eleitoral .
A quinta Constituição da República regrediu ao sistema de nomear prefeitos para capitais, estâncias hidrominerais e de municípios considerados de interesse da Segurança Nacional, incluindo-se os de fronteiras e outros, onde se instalavam indústrias estratégicas para a segurança (art. 16, § 1º). Pelo art. 15, incisos I e II, alíneas a e b, da Emenda constitucional nº 1, a autonomia municipal foi assegurada pela:
I) Eleição direta de prefeito, vice-prefeito e vereadores realizada simultaneamente em todo o país, em data diferente das eleições gerais para senadores, deputados federais e deputados estaduais.
II) Administração própria, no que respeita ao seu peculiar interesse, especialmente quanto:
a) À decretação e arrecadação dos tributos de sua competência e à aplicação de suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei.
b) À organização dos serviços públicos locais (Campanhole, 1989, p. 15).
Com o art. 15, incisos I e II, alíneas a e b, parecia que a autonomia político-administrativa municipal havia atingido todos os municípios, incluindo aqueles que haviam perdido com a quarta Constituição republicana. Todavia, depreende-se do artigo supracitado, que isso não se concretizou. Os prefeitos das capitais e dos municípios das estâncias hidrominerais continuaram a ser nomeados pelos governadores, enquanto os chefes dos poderes Executivos dos municípios considerados de interesse da Segurança Nacional eram nomeados pelo presidente da República.
3 - 1988
Na sétima Constituição brasileira, sexta da Era republicana, promulgada no dia 05 de outubro de 1988, logo em seu primeiro artigo, integrou os municípios brasileiros na federação como entes federados. O art. 1º é evidência disso: “A República federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e municípios e do Distrito federal”.
O art. 18, que diz respeito à organização político-administrativa, também qualifica os municípios como entes federados. Nas Constituições anteriores, o Brasil era formado pela união dos Estados, do Distrito federal e dos Territórios. Em outras palavras, a Constituição de 1988 representou um marco no processo de descentralização política no Brasil, ao reconhecer os municípios como entes da federação e ao atribuir-lhes maiores competências.
A competência de cada uma das esferas governamentais está definida na atual Constituição, que também estabelece o que lhes é vedado. Os arts. 21 e 22 enumeram as matérias de competência exclusiva da União. O art. 23 relaciona as matérias de competência comum da União, Estados, municípios e Distrito federal. De acordo com Meirelles (1993), “(...) a característica fundamental da atual Carta é a ampliação da autonomia municipal, no tríplice aspecto político, administrativo e financeiro, conforme estabelecido nos arts. 29 a 31, 156 e 159, outorgando-lhe, inclusive, o poder de elaborar a sua lei orgânica (Carta Própria)” (p. 42).
O mais importante da Constituição de 1988, no que diz respeito ao processo de autonomia dos municípios, está no art. 29: “O município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará”. Esse artigo coloca o município, em relação a sua autonomia, em uma posição privilegiada, pois não está mais subordinado a qualquer autoridade estadual ou federal no desempenho de suas atribuições exclusivas. Os municípios, dentro de sua competência privativa, podem “legislar sobre assuntos de interesse local” (art. 30, inciso I), em substituição à tradicional expressão “peculiar interesse”, que acompanhava todas as Constituições republicanas anteriores.
4 - Conclusão
A partir da Lege Majore de 1988, o município recebeu uma importância nunca vivenciada. Na nova ordem constitucional, a área econômica, política e administrativa, foram descentralizadas e os Estados, o Distrito Federal e os municípios passaram a ter mais autonomia nas áreas citadas. Se comparado com a Constituição de 1946, que inaugurou a primeira experiência democrática brasileira, essa Constituição não foi tão arrojada quanto à de 1988 no que se refere às conquistas que os outros níveis de governos tiveram na área econômica, política e administrativa.
Para fechar este texto é conveniente dizer que os municípios brasileiros, desde 1824 até 1988, passaram por um longo processo de readaptação política, administrativa e econômica de suas instituições, em especial da Câmara Municipal e da Prefeitura. A posição atual dos municípios brasileiros é bem diversa da que ocuparam nos arranjos anteriores. Comparado com o do período 1946-1964, a autonomia municipal no atual arranjo democrático passou a ser exercida de direito e de fato nas administrações locais.
5 - Referências
ABRÚCIO, Fernando L. (1994). Os barões da federação. SP: Revista Lua Nova, nº 33.
CAMPANHOLE, Adriano H. (1989). Todas as Constituições do Brasil. SP: Editora Atlas.
IBAM (2000). A evolução do município brasileiro. Textos e Discussões. RJ: IBAM.
MEIRELLES, Hely L. (1993). Direito municipal brasileiro. SP: Editora Malheiros.
LEAL, Victor N. (1997). Coronelismo, enxada e voto: o município e o regime representativo no Brasil. SP: Editora Nova Fronteira.
SILVA, Benedict (1995). Teoria das funções municipais. Textos de Administração Municipal, nº 12. RJ: IBAM.