Panoramica do Regime Proprio da Previdencia Social dos Servidores Públicos

Traz uma visão geral sobre o regime próprio de previdência onde demonstraremos os destinatários, como se dá a filiação do servidor público, as características, os princípios, a fonte de custeio, sujeito passivo da contribuição previdenciária.

Podemos entender que o regime previdenciário é um conjunto de normas e princípios que informam e regem a disciplina previdenciária de determinado grupo de pessoas. O Regime Próprio de Previdência Social compreende-se no sistema de previdenciário estabelecido no âmbito de cada ente federativo, que proporciona segurança, através de lei, ao servidor titular de cargo efetivo.

Os Regimes próprios de previdência social (RPPS) são os responsáveis pela regulamentação previdenciária dos servidores públicos vinculados a cada ente federativo (art. 40, caput, da CF).

A competência para legislar sobre a seguridade social dos servidores é concorrente, ou seja, a cada ente federativo ( União, Estados, Municípios e DF) é permitido dispensar tratamento administrativo e previdenciário ao seu servidor. O art. 24 da Constituição Federal prevê regras de competência concorrente entre os entes, instituindo quais matérias poderão ser regulamentada de forma específica por cada ente. Dispõe o artigo 24, XII, e §§ 1º e 2º, da CF:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

(...);

XXII – previdência social, proteção e defesa da saúde;

(...);

§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

§ 2º A competência da União para legislar normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

Em relação a prerrogativa dos Estados e DF de dispor sobre a previdência de seus servidores, a Constituição Federal é taxativa. Quanto ao Município poder-se-ia restar alguma duvida a respeito da prerrogativa, porquanto o art. 24 da CF ter silenciado quanto a ele. Porem em matéria de hermenêutica jurídica, devemos primar pelo conjunto de regras se insere o dispositivo analisado conforme nos ensina o Professor Marcelo Barroso Lima Brito de Campos:

“Quanto ao Município poder-se-ia hesitar quanto a esta atribuição, porquanto o art. 24 da Constituição de 1988 foi silente quanto a ele. Outrossim, a autonomia (CF, art. 18), a paridade federativa (CF, art. 19, III) e a competência suplementar aliada ao poder de dispor sobre assuntos de interesse local (CF, art. 30, I e II) induzem à conclusão de que o Município também pode dispor sobre a previdência de seus servidores.”[1] [2]

DESTINATÁRIOS DOS REGIMES PRÓPRIOS PREVIDENCIARIOS

Oportuno se faz definir as espécies de agentes públicos para melhor visualização dos destinatários dos regimes próprios previdenciários. Vejamos:

Nos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles ao afirmar que a espécie de agente administrativo, do gênero agente público, constitui-se na grande massa de prestadores de serviço à Administração, subdividindo-os em espécies a partir de permissivos constitucionais.

Observa-se que o próprio texto constitucional, arts 39 a 40, traz que o servidor público são as pessoas físicas ocupantes de cargo público, sendo conceituada pela Lei 8.112/90, que em seu art. 2º conceitua o servidor como a pessoa legalmente investida em cargo público.

Assim, podemos notar a existência dos agentes administrativos divididos em pelo menos três categorias, Senão vejamos:

Com o advento da Constituição da República de 1988, afirmamos que o Servidor Público é aquele que ocupa cargo publico administrativo, de vinculação permanente ou não, cujo ingresso se dá através de concurso público.

Ao servidor ensejará estabilidade, a partir do momento em que ele ocupar o cargo administrativo, salvo se o cargo for de caráter transitório, ou seja, quando a sua vinculação se dá através de confiança por parte da autoridade.

A relação jurídica que rege o direito do servidor público possui caráter contratual e são submetidas aos Estatutos dos Servidores, editados pelo ente ao qual se vincula.

Os Empregados Públicos são considerados aqueles que trabalham para um ente estatal com vinculo de trabalho contratual, portanto regido pela Consolidação das Leis do Trabalho, e também aqueles tratados no art. 37, II, da Constituição Federal, com redação dada pela EC 19/1998.

Trata-se Temporários as pessoas admitidas para atender necessidade excepcional do interesse público, conforme art.37, IX da CF/88.

A natureza do regime jurídico de contratação relativo aos agentes temporários contratados na forma do art. 37, IX, será de direito administrativo, se mantido o Regime Estatutário, contudo se a Administração adotar o Regime contratual (CLT) nas relações com seus servidores, terá que regulamentar também a contratação temporária.

Feitas tais distinções podemos afirmar que “regimes próprios têm como destinatários prioritários os servidores públicos de cargos efetivos(inclusive os policiais federais e os civis), os magistrados, os Ministros e os Conselheiros dos Tribunais de Contas, os membros do Ministério Público e de qualquer dos Poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, o inativo (o servidor aposentado) e seus dependentes (aqueles que tem vinculo jurídico e/ou econômico com o servidor).”[2] [3]

QUADRO COMPARATIVO[3] [4]

 

RGPS	RPPS
Art. 201 da CF	Arts.40, 93, IV, 129, § 4º, 144 e 73, §3º c/c art. 149 da Constituição Federal
Destinatários
Trabalhadores da iniciativa privada em geral e não-trabalhadores(segurados facultativos)	Servidores públicos efetivos: federais, estaduais, municipais e distritais, inclusive os policiais federais e civis, magistrados, membros do MP e dos Tribunais de Contas.
Empregado público/comissionado sem vinculo efetivo com o poder publico/servidor publico efetivo que não possua RPPS.	Remanescentes dos antigos regimes administrativos considerados estáveis por força do art. 19 do ADCT, bem como os não estáveis. A critério do ente, os titulares de cargos em comissão que estavam submetidos ao regime próprio, assegurado, pelos menos, aposentadoria e pensão, antes da edição da EC nº 20/98.
Órgãos Gestores
INSS - Instituto Nacional do Seguro Social (autarquia federal).	União: 2; Estaduais: 27; municipais: aproximadamente 2.285 (destacando-se que o Brasil tem aproximadamente 5.500 municípios).

 

FILIAÇÃO PREVIDENCIARIA

Observada tais diferencias existentes entre os agentes publico passemos a estudar como se dá a filiação ao RPPS, que se dá apenas aos servidores públicos titulares de cargos efetivos e aos temporários contratados sob o regime estatutário.

A filiação é um vinculo entre o segurado e o órgão previdenciário. Trata-se de uma relação jurídica que estabelece entre direitos e obrigações entre a pessoa segurada e o ente gestor previdenciário.

É obrigatória a filiação ao Regime Próprio Previdenciário com data de inicio a partir do exercício das atividades do cargo ao qual o servidor foi empossado, independentemente de o servidor ter estabilidade ou não, se é efetivo ou temporário.

Outro aspecto relevante diz respeito à natureza jurídica, pois antes da EC nº 41/2003, a aposentadoria dos servidores era tida como uma retribuição como reconhecimento pelos anos de serviços prestados ao Estado, não havia uma contrapartida, ou seja, não havia contribuição previdenciária. Com o advento de referida Emenda Constitucional, a relação que antes tinha natureza administrativa, hoje é estritamente previdenciária, de caráter contributivo e solidário, pois hoje exige-se o custeio do regime próprio da previdência mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas.

 

CARACTERISTICAS DOS REGIMES PRÓPRIOS PREVIDENCIARIOS

As características são:

- CARATER CONTRIBUTIVO

As pessoas envolvidas na relação jurídica criada pela filiação deverão financiar os RPPS. O caráter contributivo se dá por meio de lei que deverá instituir o regime ou adequá-lo a realidade constitucional, devendo conter expressamente a alíquota de contribuição dos contribuintes, o repasse mensal dos valores das contribuições, a retenção feita pelo ente gestor.

No momento da instituição do regime próprio deverá ser escolhido qual sistema financeiro deverá ser implementado. O sistema financeiro serve para se estabelecer o equilíbrio financeiro e atuarial entre os recursos e os encargos da instituição.

- EQUILIBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL

Devemos entender o equilíbrio financeiro e atuarial como “não se pode gastar mais do que tem”, ou seja, é necessário que o ente não gaste os recursos auferidos de maneira que não possua uma reserva para o futuro.

O regime próprio deverá ter como parâmetro a avaliação atuarial para que não haja distorções entre o que se arrecada e o que se gasta, pois a atuaria tem como escopo o levantamento das situação financeira de médio e longo prazo, comparando as obrigações, os pagamentos, a arrecadação e as receitas patrimoniais

- APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DAS REGRAS DOS RGPS

Essa aplicação(art.40, § 12), tem como finalidade proteger o segurado em virtude da existência de vários regimes previdenciários.

“Esta regra lança fundamento no princípio da universalidade de cobertura e de atendimento que determina que todos os integrantes da sociedade tenham acesso à proteção previdenciária, sem nos esquecermos do princípio da uniformidade (mesmas prestações) e equivalência (mesmo valor) de cobertura e atendimento entre as populações urbanas e rurais. A combinação destes princípios enquanto norma programática visa reduzir os espaços de desigualdade de prestações entre os regimes.’[4] [5]

A aplicação subsidiária se dá toda vez que o segurado for impedido de exercer seu direito por omissão de norma ou por falta de regulamentação. Esse uso se dá para garantir o efetivo gozo do direito.

 

- PRINCÍPIOS NORTEADORES DOS REGIMES PRÓPRIOS

Para efeito do Regime Próprio de Previdência Social, as Emendas Constitucionais 20/98, 41/03 e 47/05, estabeleceram princípios explícitos.

Assim com o advento das ECs. Foi instalado no corpo da Constituição, no que diz respeito ao RPPS, alguns princípios que contribuíram para o Sistema de Previdenciario Proprio entre os quais podemos destacar, entre outros:

- DA CONTRIBUTIVIDADE

A partir da EC 20/98 se estabeleceu o caráter contributivo do regime previdenciário, pois até então os funcionários públicos, regidos pelo sistema próprio, não contribuíam para o sistema, ou seja, eles não vertiam contribuições para se aposentar tendo como conseqüência um decifit nos cofres públicos.

- DO EQUILIBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL

Os gestores dos recursos provenientes do RPPS devem exequir uma política de gestão de recursos centrada na otimização e melhoria no cumprimento da meta atuaria. Torna-se fundamental se estabelecer uma forma de financiamento que proporcione o equilíbrio financeiro do sistema previdenciário, capaz de acumular as reservas financeiras necessárias para pagar as aposentadorias.

- DA SOLIDARIEDADE

Esse princípio impõe que os vários entes que compõem o sistema previdenciário próprio contribuam para assegurar que os benefícios tenham estejam disponíveis quando o segurado necessitar. As contigencias são distribuídas por todas as pessoas do grupo. Quando um segurado é atingido pela contingencia todos continuam contribuindo para que haja a cobertura do benefício.

Esses princípios, dentre outros são aplicáveis aos regimes próprios, porém existem outros princípios (genéricos) relativo a seguridade social que devem ser observados integrando-os ao subsistema da previdência social.

Os princípios genéricos estão elencados no art. 194 da Constituição Federal, assinalados como princípios norteadores de aplicação genérica ao Regime Próprio de Previdência Social:

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:

I - universalidade da cobertura e do atendimento;

II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;

III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;

IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;

V - eqüidade na forma de participação no custeio;

VI - diversidade da base de financiamento;

 

- UNIVERSALIDADE DE COBERTURA E DO ATENDIMENTO

O princípio da universalidade de cobertura deve ser entendido como as contingencias que serão cobertas pelo sistema. As prestações devem abranger o maior numero possível de situações geradoras de necessidades sociais, como na impossibilidade de retornar ao trabalho, idade avançada, a maternidade etc.

Já a Universalidade de Atendimento se traduz na possibilidade de todos as pessoas integrantes da sociedade Brasileira, desde que preencham os requisitos legais, de se filiarem ao sistema previdenciário, significa dizer que serão indistintamente acolhidas pela previdência desde que os critérios legais sejam observados.

 

- DA UNIFORMIDADE E EQUIVALENCIA DOS BENEFÍCIOS E SERVIÇOS ÀS POPULAÇÕES URBANS E RURAIS

Trata-se de um desdobramento do princípio da igualdade, no sentido de impossibilitar qualquer tipo de distinção entre categorias da população.

Entende-se como sendo o princípio que veda a discriminação pecuniária e de atendimento entre as populações urbanas e rural. Não deve haver proteção que possa causar distorções no tratamento entre o rural e o urbano.

A Equivalência dos Benefícios diz respeito ao fator econômico dos serviços prestados. Pode-se entender como a vedação de critérios diferenciados na elaboração dos diversificados cálculos dos benefícios previdenciários.

 

- SELETIVIDADE E DISTRIBUTIVIDADE NA PRESTAÇÃO DOS BENEFÍCIOS E SERVIÇOS

No que diz respeito a seletividade podemos dizer que é a opção que o legislador tem de escolher os riscos que serão protegidos pela legislação, de acordo com a capacidade econômica do estado. Esses riscos e contingencias sociais estão protegidos no art. 201 da Constituição da República.[5] [6]

Quanto a distributividade implica em dizer que trata-se do estabelecimento dos critérios para o acesso aos riscos objetivos da proteção, ou seja, deve-se criar uma forma de proteção que visa atingir um universo maior de pessoas que poderá proporcionar assim uma cobertura mais ampla.

 

- IRREDUTIBILIDADE NO VALOR DOS BENEFÍCIOS

Temos dois aspectos referente a este principio: o da irredutibilidade nominal e a do valor real do beneficio.

O valor nominal diz respeito a irredutibilidade da prestação pecuniária no aspecto quantitativo. O valor do benefício não pode sofrer diminuição na quantia paga ao segurado.

Já o valor real se tem como a garantia de que o valor do benefício seja mantido com o seu poder aquisitivo, ou seja, o valor do benefício deve ser reajustado de acordo com os índices estabelecidos de maneira que preserve seu valor de compra. O princípio visa manter o valor real de compra, protegendo o benefício contra os efeitos da inflação.

 

- EQUIDADE NA FORMA DE PARTICIPAÇÃO NO CUTEIO

Decorre do principio da isonomia[6] [7], pois na forma de participação no custeio o trabalhador não pode contribuir da mesma maneira que a empresa por não ter as mesmas condições financeiras.

 

- DIVERSIDADE DA BASE DE FINANCIAMENTO

Esse princípio sustenta que a forma de financiamento se dará de forma múltipla,servindo para garantir a segurança e a estabilidade, sendo financiados pelo Poder público, pelos Servidores Públicos ativos e inativos e dos pensionistas, bens, direitos e ativos do patrimônio público, rentabilidade do patrimônio acumulado e a compensação previdenciária disciplinada pela Lei nº 9.796/99.

 

- CARATER DEMOGRATICO E DESCENTRALIZADO DA GESTÃO DO SISTEMA

O caráter democrático e descentralizado é no sentido de dar maior participação dos segurados e empresas nas discussões e deliberações que versam sobre matéria previdenciária, atenuando o poder do estado sobre as decisões.

O art.194, inciso VII, parágrafo único da Constituição, dispunha sobre o “caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados”.

A Emenda Constitucional nº 20/98 trouxe uma nova redação ao inciso VII, do parágrafo único do art. 194 da Constituição da República dizendo ser: “caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo nos órgão colegiados.

Em suma a nova redação é expressa no sentido de que a gestão da Seguridade é quadripartite, ou seja, abrange o governo, os aposentados, os trabalhadores e os empregadores.

Esse princípio confirma o estabelecido no art 10 da CF, no sentido de dar eficácia da participação dos segurados e das empresas, sob pena de ineficácia sobre as questões previdenciárias.

 

– PLANO DE CUSTEIO DOS RPPS

O plano de custeio consiste no conteúdo de normas e previsões legais das despesas e das receitas instituídas nos princípios atuariais destinadas a organização econômica do regime próprio a fim de obter o equilíbrio técnico-financeiro.

Trata-se de um documento elaborado pelo atuário que responde pelo Regime, estabelecendo o alcance e a duração das contribuições necessárias ao custeio dos benefícios tendo em vista o equilíbrio atuarial do órgão público.

Antes da Constituição da Republica de 1988, o custeio dos benefícios eram integralmente arcados pelo tesouro, adotava o modelo administrativo de relação pro labore facto (em razão do trabalho), ou seja, não havia contribuição dos servidores públicos.

Com o advento da Emenda Constitucional n. 20 de 15 de dezembro de 1998, foi estabelecido a previdência contributiva do servidores públicos. Essa reforma veio para diminuir a disparidade entre os regimes previdenciários dos servidores e o regime dos trabalhadores do setor privado:

“Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.”

Como observamos da leitura do artigo acima, modificado pela EC 20/98, o servidor titular de cargos efetivos passaram a contribuir para a previdência, porém essa contribuição não era obrigatória.

O fato é que, apesar de a reforma de 1998 ter alterado substancialmente o regime previdenciário do servidor eliminando alguns abusos e iniqüidades, não foi suficiente para promover o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema.

Para tentar solucionar o problema, veio a Emenda Constitucional 41/2003, que trouxe um modelo de previdência contributivo e solidário, surgindo ainda a figura da obrigatoriedade do custeio pelo servidor público, o qual continua em vigor até os dias atuais.

 

– CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIARIAS DOS RPPS

As contribuições para o custeio dos regimes próprios deverão, respeitando o princípio da solidariedade, ser custeadas pelo Poder Público e pelos servidores públicos ativos, inativos e dos pensionistas, nos termos do artigo 149, §1°, da Constituição Federal de 1988, na redação dada pela EC 47/03:

A União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios contribuirão de forma que não seja inferior ao valor da contribuição do servidor público ativo e nem superior ao dobro desta, respeitando o calculo atuarial. O ente publico será responsável ainda por eventuais insuficiência financeira dos regimes.

Os servidores público ativos, inativos e pensionistas, contribuirão de modo que não seja inferior à prevista para os servidores públicos ocupante de cargo efetivo da União.

Devido as mudanças introduzidas pelas EC 41/03 e EC 47/05, temos três grupos de sujeitos passivos da contribuição previdenciária que podem ser assim distinguidos:

• Aposentados até a publicação da Emenda;
• Os que se aposentarão após a data da EC, porém que tenha ingressado antes dela;
• Os que ingressarão e se aposentarão após a publicação das Emendas.

O primeiro grupo em regra se aposentarão com os proventos integrais; o segundo grupo observadas, as regras dos artigos 6°da EC 41/03 e 3°da 47/05, também poderão se aposentar de forma integral; e o terceiro grupo, no caso de existir previdência complementar, estarão sujeitos ao limite atribuído ao regime geral.

 

– DA CONTAGEM DE TEMPO PARA OS SERVIDORES

Para ter direito ao beneficio especial os servidores público devem ter atuado por pelo menos 25 anos, de forma permanente, não ocasional nem intermitente, sujeito a ação de agentes nocivos à saúde ou a integridade física, pois no exercício da função pública não existem as atividades que observam o tempo mínimo de 15 e 20 anos de exposição.

Essa contagem leva em conta o tempo trabalhado por determinado período sujeitos as condições que ensejam a aposentadoria especial. Porém como utilizar o tempo trabalhado em tais condições quando não preencher o tempo mínimo necessário para a aposentadoria?

Neste caso, para que o servidor que tiver trabalhado consecutivamente em uma ou mais atividades que coloquem em risco a saúde ou a integridade física, sem completar o tempo mínimo necessário para a aposentação é necessário fazer a conversão do tempo e somá-lo ao restante do tempo contribuído.

Essa conversão se dá através da tabela conversora:

 

TEMPO A SER CONVERTIDO	FATO MULTIPLICADOR
	PARA 15	PARA 20	PARA 25
15 ANOS	-	1,33	1,67
20 ANOS	0,75	-	1,25
25 ANOS	0,6	0,8	-

 

O segurado poderá somar os referidos períodos de contribuição seguindo a tabela acima. Porém, no caso, como não existe na esfera pública as atividades que são protegidas com a aposentadoria especial cujo tempo mínimo é 15 e 20 anos de exposição, serão contados apenas os períodos protegidos pelos 25 anos de forma que estes períodos sejam acrescidos de 40%, para homens, e 20% para mulheres, conforme tabela abaixo:

 

TEMPO A CONVERTER	MUTIPLICADORES		TEMPO MINIMO EXIGIDO
	PARA MULHER (PARA 30)	PARA HOMEM (PARA 35)
15 ANOS	2,00	2,33	3 ANOS
20 ANOS	1,50	1,75	4 ANOS
25 ANOS	1,20	1,40	5 ANOS

 

Com isso para cada dia trabalhado em condições especiais o servidor terá o direito de acrescentar ao tempo comum o tempo de especial na proporção de 40% e 20%, respectivamente homem e mulher, de tal sorte a completar o tempo necessário para a aposentadoria comum.

Observamos que não existe lei regulamentando tal conversão ao tempo de serviço, porém, em se tratando de matéria previdenciária, cada vez mais se faz necessário a aplicação subsidiária das normas do Regime Geral de Previdência Social, em razão da nítida convergência entre regimes. Essa aplicação subsidiaria já foi determinada com o promulgação da EC 20/98 e corroborado pela EC 47/05.

Outro aspecto importante, que deve ser lembrado, é com relação a conversão do tempo comum em especial. Essa modalidade de conversão deixou de existir no nosso ordenamento com o advento da Lei n°9.032/95.

Portanto, até a vigência da Lei n°9.032/95 será permitido a conversão comum em especial, após somente a conversão de especial para comum.

A caracterização e a comprovação do tempo de trabalho em atividades sob condições especiais obedecerá ao disposto na legislação em vigor na época da prestação do serviço, respeitando o principio do tempus regit actum.