Resumo: O presente artigo versa sobre atos administrativos e suas prerrogativas quanto à validade e seus efeitos no mundo do Direito.
Palavra-chave: Atos – Administrativo – Requisitos – Competência –Finalidade – Forma – Motivo – Objeto.
Sumário: 1)Introdução. 2) Conceito de Atos Administrativos. 3)Requisitos de validade dos atos. 3.1) Competência. 3.1.1) À competência são atribuídos várias atribuições. 3.2) Finalidade. 3.3) Forma. 3.3.1) Forma dos atos administrativo. 3.4) Motivo. 3.5) Objeto 4) Conclusão.
1) Introdução
A Administração Pública realiza sua função executiva por meio de atos jurídicos que recebem a denominação especial de atos administrativos.
Tais atos, por sua natureza, conteúdo e forma, diferenciam-se dos que emanam do Legislativo (leis) e do Judiciário (decisões judiciais), quando desempenham suas atribuições específicas de legislação e de jurisdição. Neste capítulo iremos estudar o conceito e os requisitos de validade dos atos administrativos.
2) Conceito de Atos Administrativos.
Atos administrativos advêm dos atos jurídicos que produzem efeitos no mundo do direito, manifestado pela vontade da administração publica.
De característica unilateral, pois independe da concordância daqueles que serão atingidos por ele; regidos pelo poder publico direto (entes federativos), autarquias, e fundações. Regidos em maior ou menor grau pelo poder público. Atos realizados por agentes públicos e por todas as pessoas que, de alguma forma exerçam funções publicas, (servidores, empregados, militares e temporários), e até por particulares em colaboração com a administração publica. Sob o exercício da função administrativa estes atos geralmente são praticados pelo poder executivo, no entanto agentes de outros poderes podem praticar tais atos.
É toda manifestação de vontade da administração pública que, tenha por fim imediato, resguardar, adquirir, modificar, extinguir e declarar direitos, impondo obrigações aos administrados ou a si próprias é um ato administrativo. Sendo um ato jurídico que concretiza o exercício da função administrativa do estado. O ato administrativo é a forma jurídica primordial estudada pelo direito administrativo.
Para José dos Santos Carvalho Filho, “o ato administrativo é a exteriorização da vontade dos agentes da Administração Pública ou de seus delegatórios que, sob-regime de direito público, visa à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público”. (Filho, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito administrativo, 20º edição. Ed. Lúmen Juris. Pag.,96. 2008)
Hely Lopes Meirelles versa que, “o ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos seus administrados ou a si próprias.” (Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 32º edição, editora. Malheiros Editores, Pag., 149. 2006).
3) Requisitos:
3.1) Competência.
Poder atribuído ao agente para o desempenho específico de suas funções. Formando o conjunto de poderes conferidos por lei aos agentes públicos para o exercício de suas funções com eficiência, assegurando o interesse público. A competência é um poder-dever, outorgado aos agentes públicos para que eles possam cumprir a contento seu dever de atingir da melhor forma possível o interesse público. Os atos, só serão validados se forem praticados por agente legalmente competente.
O ato administrativo deve estar incluído entre as atribuições do agente que o pratica. Caso contrário, o ato deve ser anulado e o agente responsabilizado por uma espécie de abuso de poder, implicando também para o agente, um dever de agir sempre que for necessário o ato para o qual ele foi investido. A omissão no cumprimento desse dever também gera a responsabilidade do agente público, que pode ser inclusive penal, no caso de abandono de função (CP art. 323).
Sendo um requisito de ordem pública, não pode ser derrogado pelos interessados nem pela administração. Contudo pode ser delegada, (ato que transfere as atribuições de um sujeito, para outro, que normalmente ocorre para um hierarquicamente inferior) e avocada (órgão superior atrai para si a competência para cumprir determinado ato atribuído a outro inferior, em conformidade com os arts. 11 a 17 da Lei 9.784/99). No entanto, sendo a competência, legalmente, exclusiva de certo órgão ou agente, não poderá ser delegada ou avocada.
Competência é o conjunto das atribuições conferidas aos ocupantes de um cargo, emprego ou função pública, e é sempre um elemento vinculado ao ato administrativo, mesmo que esse ato seja discricionário. Fixada por meio de lei. Contudo, a emenda constitucional 32/2001 modificou a constituição (art. 84, VI, b) permitindo ao Presidente da República disposição, mediante decreto autônomo, sobre “organização e funcionamento da administração federal”. Portanto, a fixação da competência dos órgãos e agentes públicos é matéria reservada, hoje, não mais a lei, mas a decreto autônomo.
A competência deve ser analisada em relação a três aspectos: em primeiro lugar, em relação à pessoa jurídica, para definir se a competência é da União, dos Estados ou dos Municípios; a distribuição de competência, no caso, consta da Constituição Federal. Em segundo lugar, a competência tem que ser analisada em relação aos órgãos administrativos; dentro de cada pessoa jurídica, a Administração Pública é organizada, estruturada, por meio de lei, com a distribuição de competências entre os vários órgãos que compõem a estrutura administrativa. Finalmente, a competência tem que ser vista em relação ao agente público a que a lei confere a atribuição.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro. “A competência é definida como um conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pelo direito positivo”. (Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo ed. Atlas, pág. 205, 24º edição. 2011).
3.1.1) À competência são atribuídas várias características:
Irrenunciabilidade: Possui caráter relativo e o que relativiza são os institutos da delegação e evocação.
Inderrogabilidade: não pode ser derrogado, seu conteúdo ou titularidade não pode ser operado por mero acordo de vontades entre as partes ou poder publico. É característica de caráter absoluto.
Improrrogabilidade: Limita a atuação dos agentes à suas competências previstas em lei. Possui caráter relativo que se refere ao exercício da competência e não à sua titularidade.
Imprescritibilidade: As competências devem ser exercidas a qualquer tempo. O agente público é obrigado a exercer suas competências a qualquer tempo, salvo nas hipóteses a que a lei estabelece prazos da administração.
3.2) Finalidade.
A finalidade do ato é aquela que a lei indica explícita ou implicitamente. É o efeito jurídico mediato, ou seja, é o resultado que a administração deseja com a prática do ato. Que podem ser entendida por dois prismas jurídicos diversos. Em sentido amplo, quando o ato jurídico deverá assegurar a observância do ato publico, este deve ser sempre apresentado em consonância com a finalidade publica. Em sentido restrito o ato administrativo deverá ser o resultado especifico e estabelecido em lei. Exemplo: a remoção de funcionário deve servir para adequar as necessidades do serviço, remover o servidor como forma de punição, ou por razões estritamente pessoais édesvio da finalidade.
É a lei que define a finalidade a ser atingida pelo ato administrativo. Não há liberdade para à administração publica. Vedação estabelecida no art. 2º, alínea “e” do paragrafo único da lei 4717/65 que “o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, na regra de competência”.
Exemplo; Um exemplo de um ato administrativo praticado com desvio de finalidade seria a desapropriação de uma fazenda para fins de prejudicar um inimigo político.
O não atendimento do interesse público ou se a decisão administrativa for fundamentada em favoritismos pessoais do administrador público ou de determinados grupos, escondendo a verdadeira intenção do administrador sob a capa da legalidade considera-se como vício de finalidade ou desvio de poder.
O elemento finalidade está diretamente ligado ao princípio da impessoalidade, de acordo com a doutrina clássica. Finalidade é o resultado que se espera encontrar com a prática de determinado ato administrativo. É o resultado que se encontrou após a sua realização, é a concretização do ato administrativo. Esta definição de pronto diferencia finalidade de motivo uma vez que a finalidade é o resultado encontrado e o motivo ocorre antes da prática do ato.
Para Hely Lopes Meirelles. “A finalidade do ato administrativo é definida em lei, assim não há liberdade de decisão do administrador público em determinar a finalidade do ato”. (Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 26º edição, ed. Malheiros Editores. Pág. 144, 2001).
3.3) Forma.
Em sentido estrito é o modo como se manifesta o ato administrativo na realidade. Portanto a forma é a base física que permite aos destinatários o conhecimento do conteúdo do ato administrativo.
A forma do ato administrativo é a materialização, é a exteriorização do ato. E prevista em lei e não há liberdade na forma para a prática de um ato administrativo. Também é um elemento vinculado, se abster de vincular, o ato poderá ser nulo.
Para José dos Santos Carvalho Filho. “A forma é o meio pelo qual se exterioriza a vontade. À vontade, tomada de modo isolado, reside na mente como caráter meramente psíquico, interno. Quando se projeta, é necessário que o faça através da forma.” (Filho, José Dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 20º edição. 2008. Ed. Lúmen Juris. Pág. 106).
Para o professor Bittencourt. “a forma é como a exteriorização do ato; e a concepção ampla do ato e todas as formalidades que obrigatoriamente devem ser observadas durante o procedimento de iniciação da vontade do administrador público”. , (BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corrêa. Manual de Direito Administrativo. 1ª Edição. 2ª Tiragem. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2005.)
A forma é requisito vinculado, e é imprescindível à validade do ato. Todo ato administrativo é, em princípio formal e a forma exigida pela lei quase sempre é a escrita, assim possibilita a prova de existência do ato. Delimitada, na realização, publicação e fiscalização. Diz-se que é quase sempre a forma escrita porque essa é a regra, porém existem exceções, podendo haver ordens exteriorizadas através de sinais luminosos, placas, apitos, gestos, etc. Contudo Em consonância com o principio do paralelismo da forma, deve ser escrita.
Acerca da forma do ato administrativo, é preciso destacar que, se para a realização de um ato administrativo a forma deixou de ser observada, mas a finalidade foi alcançada, o ato não é nulo tendo em vista que, se não há prejuízo não há como haver a alegação de nulidade daquele ato.
Lei nº 9.784/99
Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir.
É o revestimento exteriorizado do ato. Enquanto a vontade dos particulares pode manifestar-se livremente, a da Administração exige forma legal. A forma normal é a escrita.
Para Hely Lopes Meirelles. “O revestimento exteriorizado do ato administrativo constitui requisito vinculado e imprescindível à sua perfeição, chamado de Forma. Enquanto a vontade dos particulares pode manifestar-se livremente, quanto à vontade da Administração exige procedimentos especiais e forma legal para que se expresse validamente. Daí podermos afirmar que, se, no Direito Privado, a liberdade da forma do ato jurídico é regra, no Direito Público é exceção.Todo ato administrativo é, em princípio, formal. E compreende-se essa exigência, pela necessidade que tem o ato administrativo de ser contrasteado com a lei e aferido, frequentemente, pela própria Administração e até pelo judiciário, para verificação de sua validade.” (Meirelles, Hely Lopes, Curso de Direito administrativo brasileiro, atualizada em sua 18ª ed., por Eurico de Andrade Azevedo, Pág. 18).
A ausência total de forma implica na nulidade do ato administrativo. Sendo nulidade absoluta se a forma for essencial ao ato (ex; ausência de assinatura do Chefe do Executivo em um Decreto).
Sobre os vícios da forma disposto no art. 2º, alínea b, “consiste na omissão ou não observância incompleta ou irregular de formalidade indispensável á existência ou seriedade do ato.”
3.3.1) Formas de atos administrativos:
Decreto: É a forma pela qual são expedidos os atos de competência privativa ou exclusiva do Chefe do executivo. Tem a função de promover a fiel execução da lei. Ex: decreto regulamentar.
Portaria: É a forma pela qual a autoridade de nível inferior ao Chefe do Executivo fixa normas gerais para disciplinar conduta de seus subordinados. (atos normativos e ordinatórios).
Alvará: É a forma pela qual são expedidas as licenças e autorizações. Estas são conteúdo e alvará é forma.
Ofício: É a forma pela qual são expedidas comunicações administrativas entre autoridades ou entre autoridades e particulares (atos ordinatórios).
Parecer: É a forma pela qual os órgãos consultivos firmam manifestações opinativas a cerca de questões que lhes são postas a exame. Não vincula a autoridade (atos enunciativos).
Ordem de serviço: É a forma pela qual as autoridades firmam determinações para que as pessoas realizem atividades a que estão obrigadas (atos ordinatórios).
Despacho: É a forma pela qual são firmadas decisões por autoridades em requerimentos, papéis, expedientes, processo e outros. Despacho normativo é aquele firmado em caso concreto com uma extensão do decidido para todos os casos análogos.
3.4) Motivo.
Primazia de fato e de direito do ato administrativo, de que todo ato deve ter um motivo lícito, baseado em lei. E não por mero capricho do agente publico. (Ex: O motivo de multa por ultrapassagem em sinal vermelho (fundamento de fato), e a previsão desse fato no Código Brasileiro de Trânsito como infração administrativa (fato de direito)).
A motivação é a explicitação do motivo, art.2º, caput, da lei 9.784/99. Como sendo um dos princípios dos atos da administração pública. E faz parte da forma do ato a obrigatoriedade nos casos previstos em lei. Os atos administrativos deverão ser motivados com indicação dos fatos e fundamentados juridicamente como o disposto no (art.50 e seus incisos da lei 9.784/99.).
Em consonância com a teoria dos motivos determinantes, a veracidade da motivação é condicionada ao ato administrativo. Se a motivação for falsa o ato se torna invalido, mesmo sendo esta dispensável. (Ex: exoneração de ocupante de cargo comissionado). Não é necessária a motivação, mas se for realizada expressando uma mentira, o ato será nulo, o agente deverá ser reintegrado no cargo. Considerando assim os princípios de moralidade e razoabilidade. A motivação é que legitima e confere validade ao ato administrativo discricionário.
Celso Ribeiro de Melo, “versa sobre a teoria dos motivos determinantes, que se os motivos que servem de suporte para a prática do ato administrativo, sejam eles exigidos por lei, sejam eles alegados facultativamente pelo agente publico, atuam como causas determinantes de seu cometimento. A desconformidade entre os motivos e a realidade acarreta invalidade do ato.” (Bastos, Celso Bastos. Curso de Direito Administrativo. 5º edição, ed., Saraiva. 2001. pág.111).
Não se deve confundir motivo e motivação; motivação é a exposição dos motivos que determinaram à prática do ato, a exteriorização dos motivos que levaram a Administração a praticar o ato, a declaração escrita desses motivos. É a demonstração, por escrito, de que os pressupostos autorizadores da prática do ato realmente aconteceram. (Ex., demissão de um servidor, que tem como motivo a infração por ele praticada e a motivação seria a exposição de motivos, a exteriorização, por escrito, do motivo que levou a Administração a aplicar tal penalidade). Sendo um fato determinante na realização do ato administrativo deve ser expresso em lei (atos vinculados) ou a critério do administrador (ato discricionário). Difere da motivação que é a exposição dos motivos.
É o pressuposto fático e jurídico que dá causa ao ato, ou seja, é a verificação da existência de um dispositivo legal e de fatos concretos que ensejam a prática do ato. A motivação está ligada aos princípios da transparência e da publicidade. Entretanto, de acordo com a doutrina majoritária, nem todos os atos da Administração precisam de motivação.
Somente os atos vinculados devem ser sempre motivados por escrito.
Exemplo: dispensa de um servidor ocupante de cargo em comissão. A CF/88, diz que o cargo em comissão é aquele declarado em lei de livre nomeação e exoneração. Portanto, não há necessidade de motivação do ato exoneratório, mas, se forem externados os motivos, o ato só será válido se os motivos forem verdadeiros. O Princípio da Motivação é um critério de transparência entre a discricionariedade e a arbitrariedade, de maneira que o que não é motivado é, por esse fato, arbitrário.
3.5) Objeto.
Objeto é todo ato administrativo tem por objeto a criação, modificação ou comparação de situações jurídicas concernentes às pessoas. Causa ou atividades sujeitas à ação do poder publico. Nesse sentido, o objeto identifica-se com o conteúdo do ato através do qual a administração publica manifestos seu poder e sua vontade ou atesta simplesmente situações preexistentes.
O conteúdo é o conjunto dos direitos e obrigações criados, modificados ou extintos pelo ato administrativo. Objeto é a coisa ou a relação jurídica sobre o qual devem incidir os efeitos do ato.
Também chamado de conteúdo do ato administrativo, o objeto guarda semelhança com a finalidade, porém enquanto a finalidade é ampla (interesse público) o objeto é o efeito jurídico imediato produzido pelo ato. Ou seja, o objeto é o efeito imediato pretendido para que o resultado mediato (interesse público) seja alcançado.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que, “o objeto deve ser lícito (conforme a lei), possível (realizável no mundo real e juridicamente), certo (definidos quanto aos destinatários, efeitos, tempo e lugar), e moral (em consonância com os padrões de comportamento aceitos pela sociedade)” (Di Pietro. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24º edição, ed., Atlas, 2010 pág.204).
O objeto do ato administrativo pode ser dividido, ainda, em natural ou acidental. Natural é aquele efeito que o ato produz pela própria prática, sem necessidade de expressa menção. Acidental é o efeito produzido como consequência de cláusulas acessórias e que gera efeitos no objeto natural. Constituem o objeto acidental o termo (indicação do dia de início ou de término da eficácia do ato), o modo ou encargo (ônus imposto ao destinatário do ato administrativo) e a condição (subordinação do efeito do ato a evento futuro e incerto). Divide-se em suspensiva e resolutiva. A primeira suspende o início da eficácia do ato até que o evento ocorra e a segunda faz cessar a produção de efeitos do ato uma vez ocorrido o evento.
4) Conclusão.
Os atos Administrativos constituem um dos pilares do direito Administrativo. Necessariamente esses atos são praticados em todas as áreas de atuação administrativa, das licitações às questões referentes aos bens públicos. Para que haja a validade plena do ato o agente público deve observar certos requisito: Competência; primazia de validade; Finalidade, o interesse a ser atingido; Forma, revestimento material do ato; Motivo, razões que justifiquem o ato; Objeto, efeito jurídico produzido pelo ato; Sem a observância desses elementos, a natureza dos atos administrativos pode ser considerada nula.
Referências bibliográficas
Mello, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo, 26ª ed., rev. e atual., São Paulo: Malheiros, 2009.
Filho, José dos Santos Carvalho, Manual de Direito Administrativo, 24ºed., rev., ampliada e atualizada, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 24º ed., São Paulo: Atlas, 2011.
Meirelles. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Editora Malheiros. São Paulo-
Disponível em: http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.39743&seo=1 [2]