Resumo: Este artigo tem por objetivo fazer uma breve análise a respeito da contratação de Cooperativas pela Administração Pública para terceirização de serviços ligados à área da saúde.
Palavras-chave: terceirização, serviço público, saúde.
Sumário: 1. Introdução. 2. Da terceirização de serviços públicos. 3. Conclusão.
1. Introdução
A noção do serviço público, intimamente ligado à prestação de atividades cujo foco primordial é o atendimento de necessidades da população, pelos mais diversos meios, vêm sofrendo, enorme modificação em seu conteúdo e forma.
Face a nova realidade social e, principalmente a um espírito nunca antes evidenciado na gestão pública, e legalizado através da Emenda Constitucional nº 19 que adicionou o vocábulo "eficiência" como mais um dos princípios norteadores da administração pública, construiu-se, assim, uma nova ótica reguladora, onde o servidor e o administrador público devem possuir como objetivo inerente a satisfação integral do interesse público.
Assim, a administração pública restou, por um tênue divisor, muito assemelhada à iniciativa privada no que concerne à prestação de seus serviços, porém com uma distinta diferença, possui uma série de regras e fundamentos dos quais resta atrelada.
Neste sentido, ampara-se a enorme demanda junto a população através do Sistema Único de Saúde (SUS).
O serviço de saúde contraiu para os entes federados enorme responsabilidade e, acima de tudo, presteza, eis que se de um lado a população clama por um atendimento digno e eficaz, seus administradores vêm-se às voltas para atender a enorme demanda junto a escassa linha de frente, formada por médicos, odontólogos, enfermeiros, entre outros profissionais do ramo.
2. Da tercerização de serviços públicos
Para o exercício da atividade pública a Constituição Federal estabelece como regra geral para ingresso, o concurso público, excetuado apenas os casos de livre exoneração, para cargos de direção ou assessoramento. Isto porque assim preceitua o artigo 37, inciso II da Constituição Federal:
“Art. 37 (...)
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração”; (Redação dada ao inciso pela Emenda Constitucional nº 19/98)
Portanto, a conclusão primeira que se chega é que a contratação de mão-de-obra por meio de cooperativas de trabalho somente é admitida para serviços que não se constituam em atividade-fim da Administração.
Assim, o artigo em epígrafe, para o administrador público, transparece, à primeira vista, como um óbice à contratação de empresas interessadas a oferecer serviços na área de saúde, pois esta representa uma atividade fim do Estado.
No dizer de Hely Lopes Meirelles[1] [2]:
"Serviços próprios do Estado são aqueles que se relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público (segurança, polícia, higiene e saúde pública etc) e para a execução dos quais a Administração usa da sua supremacia sobre os administrados. Por esta razão, só devem ser prestados por órgãos ou entidades públicas, sem delegação a particulares. Tais serviços, por sua essencialidade, geralmente são gratuitos..." (grifou-se)
Isso porque de início poder-se ia estabelecer que as Secretarias de Saúde poderiam realizar Concurso Público para ingresso nas suas carreiras e, assim, formar seu quadro próprio de profissionais.
Ocorre que esta alternativa muitas vezes se mostra inviável face a dois requisitos inerentes a legislação vigente:
1. A impossibilidade do incremento do quadro de pessoal face a nova lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000)
2. A baixa remuneração hoje paga pelos cofres públicos que desestimula o exercício da função destes profissionais ante a inexistência, em grande parte dos Estados, sobretudo do Norte do país, de um atrativo "plano de carreira”.
Assim, partiu-se para a verificação da possibilidade de contratação, através de licitação pública, de sociedade que preste serviços na área de saúde, complementando assim o quadro de serviços prestados pelos Estados.
Sobre o assunto, a Constituição Federal em seu art. 199 assim preceitua:
“Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.
§ 1º. As instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.” (grifo nosso)
Outrossim, a terceirização da saúde tem previsão também no artigo 197, da Constituição que dispõe que as ações e serviços de saúde podem ser feitas tanto diretamente pelo Poder Público, como mediante a contratação de terceiros, inclusive por pessoa física ou jurídica de direito privado.
Acreditamos, portanto, ser clara e transparente a legislação no tocante a contratação de empresas para auxiliar o acesso a saúde nos Estados e Municípios.
E é nesse contexto que se inserem as cooperativas de saúde que têm sido utilizadas na terceirização das atividades de saúde do Estado, como forma de complementar e melhorar os serviços públicos.
Com efeito, não se pode transferir para terceiro a prestação de serviço para cujo atendimento existam cargos criados na estrutura do Poder Público. Conclui-se, assim que só se admite a contratação para atividades para as quais não exista quadro próprio de pessoal no Estado.
Deste modo, para a correta prática da terceirização, devem ser extintas no quadro de pessoal da organização contratante, as funções que perderão a razão de ser em decorrência da contratação de serviços.
Ainda, no plano de trabalho para dar início na contratação de serviços é obrigatório fundamentar a economia a ser obtida. Logo, para justificar a contratação de serviços de saúde por meio de cooperativa, os custos deverão ser mais reduzidos do que se o gestor tivesse que arcar com todos os encargos inerentes ao servidor público.
3. Conclusão
Diante do exposto, podemos assim concluir:
1. A contratação de cooperativa para prestação de serviços públicos representa uma forma de terceirização;
2. Por terceirização entende-se a contratação de empresas especializadas (prestadoras de serviços) para a execução de atividades meio, ou seja, que não constituem o objeto principal da entidade contratante (tomadora dos serviços);
3. Viabilidade legal de terceirização de serviços pela administração pública, apenas no que diz respeito as atividades-meio dos entes públicos, não sendo cabível adotá-la para o exercício de atividades pertinentes a atribuições de cargos efetivos próprio de seus quadros, nem para funções que impliquem no exercício de poder de polícia ou na prática de atos administrativos.
4. A possibilidade de contratação, através de licitação pública, de sociedade que preste serviços na área de saúde, é para complementar o quadro de serviços prestados pelos Estados. Essa diretriz é conseqüência direta da exigência constitucional de concurso público, que poderia ser burlada caso a administração, ao invés de realizar certame da espécie, pudesse optar pela contratação externa de serviços;
5. A terceirização jamais representará a possibilidade de comando por parte da Administração sobre os empregados das empresas contratadas. Logo, não poderá a agente público comandar os recursos humanos das empresas contratadas ou mesmo indicá-los, pois estarão agindo com improbidade administrativa;
6. A contratação por cooperativa deve apresentar custos mais reduzidos do que se o gestor tivesse que arcar com todos os encargos inerentes ao servidor público.