Anclaje constitucional de la Integración Europea

I.- La Integración Europea y su anclaje constitucional: Planteamiento inicial

Para entender la importancia que tiene todo anclaje jurídico de un proceso de integración supranacional cualquiera, tenemos que empezar por una reflexión, aunque sea mínima, acerca del fundamento y de las bases en las que se sustenta este tipo de fenómenos políticos.

Pues bien, hay que partir de la base de que las relaciones internacionales son, en definitiva y en último caso, relaciones de integración y de cooperación. Efectivamente, los Estados y determinadas organizaciones internacionales (organizaciones internacionales de Estados como, por ejemplo, la ONU, o pactos militares internacionales, como la OTAN) son reconocidas por el Derecho Internacional como sujetos propios de este ordenamiento, reconociéndosele capacidad para concertar, entre sí, acuerdos que puedan producir normas jurídicas, con vocación de vigencia indefinida, en orden a regular las relaciones que les afectan. Dichas normas se denominan, técnicamente, Tratados, Convenios y Acuerdos internacionales.

Concretamente, en el continente europeo se crearon una serie de organizaciones internacionales que tenían como fin el establecer un mercado económico común y la creación de una futura unión política, denominada, desde Maastricht, Unión Europea. Pues bien, con la aparición en escena de la Unión Europea, nace el Derecho Comunitario Europeo, que no deja de ser un ordenamiento supranacional de carácter internacional, que, como todo ordenamiento jurídico, resulta, para los sujetos destinatarios del mismo, de obligado cumplimiento. Ello da pie a preguntarse cómo se inserta dicho derecho internacional en los ordenamientos jurídicos internos de cada Estado miembro de la Unión, y la respuesta, en el caso español, la encontramos en el artículo 93 de nuestra Constitución, que reza textualmente: “ Mediante la ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los órganos internacionales o supranacionales titulares de la cesión”.

Este artículo 93 es el auténtico fundamento constitucional de la integración europea de España. Ahora bien, implica asimismo una cesión de competencias propias de los órganos soberanos españoles a una entidad supranacional distinta de España, la Unión Europea. Por ello, este artículo ha de interpretarse conjuntamente con el 95 de la Constitución:

“1.-La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional.

2.-El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción”.

Por consiguiente, de la claridad de ambos artículos, concluimos con la importancia que tiene el tratamiento de la “cláusula habilitante” (o, según dice nuestro Consejo de Estado, “cláusula bisagra”) como base jurídica nacional sobre la que se sustenta la pertenencia a un sistema de integración supranacional, en este caso, el Europeo.

II.- Diferentes posiciones existentes en el Derecho Constitucional Comparado

Todos los Estados constitucionales, miembros del sistema de integración europeo, prevén en sus respectivas Normas Fundamentales, una disposición habilitadora que legitima la recepción del derecho comunitario europeo. Citamos algunos ejemplos concretos muy indicativos, para, posteriormente, describir un panorama general esquemático de las diferentes alternativas adoptadas en el derecho comparado.

• Art. 23 Constitución Alemana 1949: “Para la realización de una Europa unida, la República Federal de Alemania contribuirá al desarrollo de la Unión Europea.... A tal efecto, la Federación podrá transferir derechos de soberanía por una ley que requiere, la aprobacióndel Bundesrat....”
• Art. 80 Constitución Italiana 1947: “Las Cámaras autorizarán mediante a ley la ratificación de los tratados internacionales que sean de naturaleza política o prevean arbitrajes o decisiones judiciales o lleven aparejadas modificaciones en el territorio o gravámenes para la Hacienda o modificación de las leyes”.
• Art. 54 Constitución Francesa 1958: “Si el Consejo Constitucional, requerido por el Presidente de la República, por el Primer Ministro, por el Presidente de cualquiera de las dos asambleas o por sesenta diputados o por sesenta senadores, declara que un compromiso internacional contiene una cláusula contraria a la Constitución, la autorización para ratificar o aprobar el referido compromiso internacional, sólo podrá otorgarse previa revisión de la Constitución.”
• Art. 164 Constitución Portugal 1976: “Competen a la asamblea de la República: j) aprobar los tratados que versen sobre materias de su exclusiva competencia legislativa, los tratados de participación de Portugal en organizaciones internacionales....”

A tenor del derecho comparado, y con respecto al Procedimiento para la celebración de Tratados de Integración, podemos hacer la siguiente clasificación:

1. Aquellas Constituciones que prevén un sistema distinto al general para celebrar tratados: como por ejemplo, Italia.
2. Aquellas que exigen la Revisión Constitucional: v.g. Irlanda.
3. Aquellas que determinan un procedimiento especial, más rígido que el general de celebración de tratados, pero a la vez más flexible que una reforma constitucional:
   • Por exigir mayorías reforzadas: caso de Grecia.
   • Por establecer procedimientos de mayorías cualificadas: como Suecia, Dinamarca y Polonia.
   • Por establecer un procedimiento análogo a la revisión constitucional pero de cariz más flexible: clarísimamente Alemania.

Con respecto a las previsiones constitucionales sobre tratados que afectan a las propias normas supremas, el derecho comparado nos ofrece el siguiente abanico de posibilidades:

1. Aquellas Constituciones que, para adoptar un Tratado contrario a la Constitución, requieren la preceptiva reforma constitucional: casos de España y Francia.
2. Aquellas Constituciones que, para adoptar tratados que puedan modificar la propia Constitución, prevén un procedimiento especial, distinto al ordinario, exigiendo mayorías cualificadas: las de Portugal, Finlandia y Países Bajos.

Y, finalmente, en lo que respecta a la propia cláusula de integración, según el derecho comparado, podemos realizar la siguiente clasificación:

1. Aquellas Constituciones que realizan declaraciones de pertenencia a la Unión escuetas y poco retóricas: el paradigma es Alemania.
2. Aquellas Constituciones con declaraciones técnicas:
   • Cláusula general de integración supranacional: el ejemplo de Bélgica.
   • Inexistencia de cláusula general de integración, simples referencias concretas de pertenencia: por ejemplo, Finlandia.
   • Cláusulas específicas de integración:
     • Que constatan la pertenencia a la Unión: Irlanda.
     • Prevén delegación de competencias específicas: Eslovaquia.
     • Condicionan la integración al mantenimiento de valores y principios básicos: Portugal y Suecia.

III.- Problemática de la cuestión

El primer y principal problema con el que un proceso de integración jurídica se puede topar, es la posible contradicción que puede derivarse entre los dos ordenamientos jurídicos: el interno integrado, y el externo que se ha de integrar. Concretamente en el caso de la integración española al proceso constitucional europeo, se planteó si existía contradicción entre los artículos 9 y 95 de la Constitución española, con respecto al artículo I-6 de la Constitución Europea (“La Constitución y el Derecho adoptado por las instituciones de la Unión en el ejercicio de las competencia que se le atribuyan a ésta primarán sobre el Derecho de los Estados miembros”), ya que, el pretenderse aprobar un tratado (la constitución europea es, formalmente, un tratado) que pudiera contener disposiciones contrarias a la Constitución española, tendría como consecuencia que esa norma de reciente aprobación, incurriría ,en vicio de inconstitucionalidad de manera inmediata, lo que plantearía, en su caso, una reforma constitucional (el artículo 95 de nuestro texto constitucional prevé la potestativa consulta al Tribunal Constitucional, a los efectos de que declare si existe contradicción).

Y en segundo lugar, y no menos importante, no faltan autores que dictaminan que esa aceptación expresa de cesión de competencias del Estado soberano español a la Unión Europea, no es sino una forma de “vaciamiento y desapoderamiento” de las funciones constitucionales de España, pudiendo modificar de facto nuestra propia Constitución.

IV.- Solución adoptada al problema

A pesar de las dificultades anteriormente descritas, el Tribunal Constitucional, por la vía del artículo 95, en fecha 13 de Diciembre de 2004, emitió Declaración (la segunda en temas de este estilo) concluyendo que no existía contradicción entre la Constitución española y la europea, considerando suficiente el artículo 93 de la Constitución española, y estableciendo, como consecuencia, que no era necesaria la reforma constitucional española.

La citada Declaración es muy descriptiva en su conclusión básica: la primacía de la Constitución europea no afecta a la supremacía de la Constitución española. El origen de esta idea encontramos en la famosa teoría del ordenamiento jurídico de SANTI ROMANO, según la cual, en un mismo Estado, confluyen una pluralidad de ordenamientos jurídicos (en contraposición con lo quedefendía Kelsen) que se interrelacionan entre sí en base a los principios de competencia, preclusión, supletoriedad, prevalencia y el de primacía de un ordenamiento sobre otro. Éste último implica la aplicación preferente de un ordenamiento y la consecuente inaplicación del otro, mediante latécnica del desplazamiento. Efectivamente, el ámbito cuya regulación corresponde al derecho comunitario, no puede verse afectado por el derecho aprobado por los estados miembros, ya que constituye un ámbito de competencias reservado a las comunidades europeas. Por tanto, las relaciones entre uno y otro ordenamiento se concretan en el plano de la determinación de la norma aplicable mediante la dicha técnica de desplazamiento (ya la propia sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 9 de Marzo de 1978, caso Simmenthal, decía que los tratados reconocían a la Unión Europea la capacidad de poder crear su propio ordenamiento, que se imponía al de los estados miembros de la unión).

La Declaración explica que “primacía” y “supremacía” son categorías que se desenvuelven en órganos diferenciados. La supremacía se sustenta en el carácter jerárquico superior de una norma y es fuente de validez de las que están por debajo, que son inválidas si contradicen lo dispuesto en la primera. Sin embargo, la primacía no se sustenta necesariamente en la jerarquía, sino en la capacidad de una norma de desplazar a la otra también válida, en virtud de su aplicación preferente. La supremacía, prosigue el Constitucional, implica primacía, salvo que la norma suprema haya previsto en algún ámbito su inaplicación, siendo éste el caso de la Constitución española, en su artículo 93. La Declaración, dice textualmente “en suma, la Constitución ha aceptado, ella misma, en virtud del artículo 93, la primacía del Derecho de la Unión en el ámbito que a ese Derecho le es propio”. Incluso el propio Tribunal, recuerda su jurisprudencia acerca de la primacía del Derecho comunitario europeo desde el mismo momento de la incorporación de España a las CCEE (Sentencia del Tribunal Constitucional n º 28/1991, de 14 de Febrero).

V.- Suficiencia de la misma

Sin embargo, no han faltado opiniones que discrepan de la suficiente operatividad de la solución jurídica adoptada. La propia Declaración del órgano constitucional tuvo 3 votos particulares, concretamente el del Magistrado D. Javier Delgado señalaba, sin tapujo alguno, que “el desplazamiento de la Constitución por el derecho comunitario europeo afecta tan profundamente a la esencia misma de la Constitución como norma jurídica suprema que llega a integrar una limitación de la soberanía del pueblo español, que sólo puede producirse como efecto de una decisión del constituyente que ha de resultar ´de modo inequívoco´ de la propia Constitución.”

El profesor RUBIO LLORENTE, tiene escrito que “estamos ante un problema político, no jurídico, ya que el proceso de integración económica, la enérgica afirmación que el Tribunal de Justicias ha hecho del efecto directo del derecho europeo y de su primacía jurídica sobre las normas internas de cualquier rango, y, desde hace ya 12 años, la inclusión de las comunidades originarias en el seno de una Unión Europea de ámbito mucho más amplio y más ambiciosos objetivos, han originado cambios probablemente irreversibles en la estructura y el funcionamiento de los estados miembros. Estos cambios, que es difícil entender como simple consecuencia de la atribución a organizaciones internacionales del ejercicio de competencias derivadas de la Constitución, han modificado ya tácitamente la nuestra. Las reformas constitucionales que reflejen la naturaleza específica de los estados de la unión, son precisamente, el instrumento adecuado para constitucionalizar el orden jurídico-político de la Unión, y hacer posible la existencia de una Constitución Europea. Las cesiones de soberanía, explícitamente aceptadas, tienen un límite infranqueable..... y la cesión implica una limitación de la soberanía nacional de cada Estado miembro”.

El propio Consejo de Estado, en su Dictamen de 2004, siguiendo lo dicho por Rubio Llorente, apuntaba la posibilidad de incorporación a la constitución española de la “cláusula europea”, ya que, un fenómeno de integración constitucional del calibre del de la Unión europea, precisaría de una matización explícita en la norma suprema española.

VI.- Conclusión

Si bien el propio Tribunal Constitucional ha remarcado que la cláusula bisagra del artículo 93 encuentra su límite material a la propia cesión en el respeto a la soberanía nacional del Estado, de las estructuras constitucionales básicas y de los principios y valores fundamentales consagrados en la Constitución de 1978, además de recordar que, en último caso, está prevista la retirada voluntaria al propio Tratado de la Constitución Europea, sí es cierto que se debería “europeizar” nuestro texto constitucional, si lo que se quiere es llegar a una Unión Política.

Toda Constitución, para que pueda llamarse así, ha de recoger 3 principios básicos: división de poderes, consenso y expresión de soberanía nacional. Es por ello, por lo que, el primer paso serio a dar para la consecución de la plena integración europea, hoy estancada, sería el de expresar formalmente dicha voluntad por los instrumentos internos de cada estado miembro, es decir, mediante las Constituciones nacionales de cada país.

Pablo González Vázquez
Abogado, Doctorando en Derecho
pablogvazquez@gmail.com

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