A Federação Brasileira

SUMÁRIO: A FEDERAÇÃO BRASILEIRA. 1. Caracterização do Federalismo. 1.1. A Busca de um Conceito Universal. 1.2. Comparação com o Estado Unitário. 1.3. Comparação com o Estado Confederado. 1.3.1. Posição da União na Federação. 1.3.2. Posição da União na Confederação. 1.4. Caracteres do Federalismo. 1.5. Elementos de Estabilização da Federação. 2. O Federalismo Brasileiro. 2.1. Os Estados-Membros. 2.2. Os Municípios. 2.3. Realidade e Perspectivas do Federalismo Brasileiro. 3. Bibliografia

 

 

1. Caracterização do Federalismo

 

1.1. A Busca de um Conceito Universal

 

            A caracterização do que seja um Estado Federal é um problema que, em Direito Constitucional e em Teoria Geral do Estado, vem assumindo grandes proporções, constituindo, para alguns, um tema central, “merecedor de cuidados e profundos estudos a fim de encontrarem-se soluçõrmtbes para os nossos problemas institucionais”[1], ou “um dos problemas de maior complexidade”[2].

 

            As dificuldades são sentidas na medida em que dissentem categorizados autores quanto aos elementos necessários à configuração dessa forma de Estado[3]. “Rios de tinta foram utilizados para a elucidação geral do problema do federalismo”[4], sempre havendo quem imaginasse poder estancar a corrente.

 

            Basicamente, confunde-se entre elementos essenciais e elementos acidentais, ou seja, entre elementos caracterizadores e elementos úteis tão apenas à manutenção da forma federalista (ditos estabilizadores).

 

            Quando não, toda a análise é obnubiliada ou prejudicada por uma indisfarçada preferência pela prática federalista, responsável por uma adjetivação desta forma de Estado sem correspondência ao que realmente pudesse distinguí-la das demais, valendo, então, a clássica advertência de Rui Barbosa, no sentido de que a “federação tornou-se moda, entusiasmo, cegueira, palavra mágica, a cuja simples invocação tudo há de ceder, ainda que a invoquem mal, fora de propósito, em prejuízo da federação mesma.”[5].

 

            Outro referencial por vezes tomado em termos absolutos provém dos Estados Unidos da América, aos quais muitos atribuem a paternidade deste tipo de Estado[6], ignorando experiências federalistas, como registra Loewenstein[7], vividas pelas ligas ou sinoikias délica, anfictiônica, helênica e acaiana, ou pela “aliança eterna” dos cantões suiços (sécs. XIV e XV) ou na União de Utrecht entre sete províncias do norte dos Países Baixos (1569).

 

            Por fim, e talvez este seja o erro mais grosseiro de todos, pretende-se muitas vezes caracterizar o Estado Federal considerando tão apenas o Estado Brasileiro, como se a específica experiência pátria pudesse carrear ao conceito a inteira dimensão de sua substância.

 

            É certo que, como adverte o professor Luiz Alberto David Araújo, “cada Estado federal apresenta características próprias, especialmente na forma de repartir suas competências, assim como no grau de federalismo adotado”[8]. A partir desta constatação, todavia, não se pode imaginar que o federalismo brasileiro é o único existente no mundo, e desprezar a possibilidade de que, entre os modelos de federalismo existentes, possa-se encontrar traços universais capazes de possibilitar a criação de um conceito geral.

 

            Cumpre, pois, identificar estes caracteres universais do federalismo, que permitam distinguir esta forma de Estado das demais (confederalismo e unitarismo), e ainda entender certas manifestações como a Commonweahlt e a União Européia, que, ante os figurinos demasiado estreitos relacionados a classificações um tanto equivocadas, findam por serem tomadas como categorias a parte e sui generis.

 

            A melhor forma de fixar os caracteres próprios ao federalismo deve partir da consideração das outras formas de Estado.

 

 

1.2. Comparação com o Estado Unitário

 

            Toda vez que um ente público qualquer merecer a atribuição de certas competências que deva exercer como próprias, tem-se-lhe uma atribuição de poder. Sendo estas competências de natureza administrativa, tem-se aberta a possibilidade de exercício de um poder administrativo. Se as competências forem políticas, o poder será dessa espécie.

 

            O Estado Unitário é aquele que apresenta uma única esfera de poder político participando diretamente da formação da vontade nacional. O Estado federal, ao revés, possuiria esferas descentralizadas de poder concorrendo à formação da mencionada vontade.

 

            Este traço caracterizador do federalismo é desde muito bastante difundido na doutrina[9], sendo comum encontrar-se referência ao concurso, no Estado federal, das “leis” de autonomia e de participação[10].

 

            O Estado federal, assim, seria “o Estado onde se encontra uma pluralidade de ordenamentos constitucionais, dentre os quais um ordenamento constitucional maior, ao qual se subordinam, mas também participam, os órgãos dos ordenamentos menores”[11]. Ou, como assenta Pinto Ferreira, “o Estado federal é uma organização, formada sob a base de uma repartição de competências entre o governo nacional e os governos estaduais, de sorte que a União tenha a supremacia sobre os Estados-Membros, e estes sejam entidades dotadas de autonomia constitucional perante a mesma União”[12].

 

            Todavia, alguns autores, como Scelle, pretendem que tal participação não é exclusiva do regime federativo, podendo existir também em estados unitários, como foi o caso da Prússia sob o regime de Weimar (pois suas províncias participavam do Conselho de Estado prussiano), das regiões do Estado italiano (que gozariam de igual direito na composição do Senado), ou ainda das Comunas e Departamentos franceses da Terceira República (que elegiam membros ao Senado)[13].

 

            A polêmica pode ser facilmente desfeita, todavia, questionando-se a apressada qualificação de estado unitário reservada a alguns desses exemplos[14]e concebendo-se a possibilidade da existência de um federalismo de segundo grau, o que será visto mais adiante[15].

 

            Qualquer outro elemento ou característica (além da participação direta dos entes federados nos negócios e políticas da União), tomada para o fim de diferençar o estado unitário do estado federado, será acidental ou proposital.                                                                   

 

            Daí ser um erro dizer que o Estado unitário caracteriza-se pela existência de uma só forma de poder no interior do Estado[16]ou que a descentralização porventura nele existente (administrativa, legislativa e/ou política) sempre esteja à mercê do Poder Central[17], como se a descentralização fosse inconciliável com o Estado unitário.[18]

 

            A existência de um único pólo de poder, no Estado, torna-o tão apenas um Estado unitário centralizado, que tanto admite os modos concentrado ou desconcentrado, segundo a lição de Prelot[19].

 

            No modo concentrado, todas as decisões são oriundas do órgão central. Os agentes intermediários limitam-se à qualidade de agentes de transmissão, encarregados de fazer passar as ordens aos órgãos de execução e de controlar a realização e cumprimento das mesmas.

 

            No modo desconcentrado, guardam os agentes intermediários um certo poder próprio, uma certa reserva de competência. Contudo, esta reserva de competência não serve a configurar ainda uma verdadeira descentralização, na medida em que os referidos agentes possuem subordinação hierárquica. Como adverte Prelot, fazendo uma distinção freqüentemente desconhecida, como salienta, pelos autores franceses, e mesmo dentre os estrangeiros, “a desconcentração não cria agentes administrativos independentes.”[20].

 

            Descentralizar, pois, é retirar a competência de um centro e transferí-la a outro, “passando elas a ser próprias do novo centro”[21]. Os entes descentralizados são dirigidos por agentes administrativos sem subordinação hierárquica, com poderes próprios, e independência no exercício da função da qual estejam acometidos.

 

            Nem sempre os entes descentralizados participam da formação da vontade nacional. Neste caso, tem-se um Estado unitário descentralizado, e não um Estado federado.

 

            Tome-se o exemplo da Constituição francesa de 1946, tida como criadora de um Estado unitário, que reconhecia a existência de coletividades territoriais às quais abria largas perspectivas descentralizadoras.[22]

 

            Uma observação, todavia, deve ser feita. Como já se disse, esta participação na vontade nacional é de espécie política. Sabendo-se que o poder tem suas funções especializadas, no Estado, em órgãos executivos, legislativos e judiciários, sempre que houver o concurso de qualquer esfera que não a nacional, de modo direto, para a expressão da ação em qualquer destes campos (na dimensão nacional), de estado unitário já não se trata.

 

            É um erro dizer, assim, que o Estado unitário caracteriza-se por possuir uma descentralização administrativa e uma centralização política, como se a atividade executiva não fosse de natureza política e não pudesse, nos Estados unitários, ser politicamente descentralizada.

 

            Ou, pela mesma razão, falar-se em centralização legislativa e descentralização administrativa como características do Estado unitário. O Estado unitário pode conviver com o exercício de competências legislativas por parte de esferas que não a nacional. É insustentável a opinião de que a expressão legislativa local, nos Estados unitários, inexista[23], ou se faça pelo mesmo órgão legislativo[24], como se todas as modalidades de estado unitário fossem resumidas ao estado centralizado.

 

            Ou seja, se é certo poder existir a espécie de Estado unitário centralizado (concentrado ou desconcentrado), o gênero a ela não se resume, na medida em que se considere a existência de Estados unitários descentralizados em entes com autonomia política.[25]A descentralização não retira do Estado sua característica unitária se os centros descentralizados não possuem participação na formação da já aludida vontade nacional.

 

            O que importa, como ressaltado acima, é que estas esferas menores não participem da formação da regra nacional, do atuar nacional, seja no campo judiciário, executivo ou legislativo. Não é o fato da inexistência de descentralização política o que caracterizará o Estado unitário (inexistência esta de ocorrência praticamente impossível), mas a falta de participação de outros entes ou esferas políticas na formação da vontade nacional. Onde houver somente um ente político, nunca haverá participação de outros naquela vontade. Mas o inverso não é verdadeiro, pois não se pode dizer que onde não houver participação de outras esferas na vontade nacional é porque simplesmente não existem outras esferas. Estas esferas podem existir, participando ou não daquela vontade, e nisto vai residir a diferença entre o federalismo e o unitarismo.

 

            Não se pode duvidar que reservar constitucionalmente às regiões ou condados condições de legislar em assuntos de seu peculiar interesse não desfigura a natureza de Estado unitário. Somente na medida em que estes entes menores participem da formação do atuar nacional é que a condição de Estado unitário estará irremediavelmente perdida.

 

            Daí poder-se concluir não servir de critério distintivo entre o Estado unitário descentralizado e a federação a suposta circunstância da descentralização ser, nesta, decorrente da Constituição[26]. Também naquele a descentralização pode vir expressa formalmente na Constituição.

 

            Por outro lado, vale ressaltar que qualquer norma que disponha sobre o exercício de competências sobre entes públicos internos será materialmente constitucional. Assim, tanto faz estabelecer um estado unitário descentralizado unitário ou uma federação por lei infraconstitucional, pois a norma será materialmente constitucional. E, à evidência, carece o Estado que assim o fizer de um valioso sistema de estabilização de sua forma de governo. Então, a elevação da norma distribuidora de competências a nível constitucional não é característica nem do estado unitário descentralizado nem do estado federado[27].

 

 

1.3. Comparação com o Estado Confederado

 

            Bem vista a diferença entre Estados federados e Estados unitários (havendo nestes a não participação de esferas menores de poder na formação da vontade nacional), cabe diferençar o Estado federado da espécie Estado confederado.

 

            A distinção deve atentar, necessariamente, à figura da soberania, característica de todo Estado, em maior ou menor grau, e conceito de difícil compreensão, já assinalada como uma das noções “mais obscuras e mais discutidas”[28]da teoria geral do Estado.

 

            Para ser soberana, a esfera de poder deve possuir capacidade jurídica nos planos externo e interno.

 

            A capacidade internacional indica a possibilidade de figurar como uma pessoa internacional, qualidade reconhecida a quem possua condições de contrair direitos e obrigações internacionais.

 

            A capacidade interna implica na possibilidade de ser pessoa de direito público interno, o que se dá tão apenas quando possua competências próprias, definidas pelo arranjo constitucional do país.

 

            Se a capacidade se revela tanto no plano externo quanto interno, tem-se um ente soberano. Caso esta capacidade se revele tão apenas no plano interno, a condição soberana não pode se configurar. Diz-se, então, possuir este ente autonomia, e não soberania[29]. Por outro lado, é impossível possuir um ente capacidade de contrair direitos e obrigações na esfera internacional sem concomitantemente gerir-se, possuir esfera própria de atividades, agentes próprios ou âmbito de atuação determinado ou determinável. Ou seja, todo ente soberano é autônomo, mas nem todo ente autônomo é soberano.

 

            O que caracteriza o Estado federal (assim como o unitário) é que nenhuma esfera denominada menor ou integrante detém qualquer parcela de soberania, guardando tão somente autonomia, na forma que a Constituição dispuser.

 

            No Estado confederado, ao revés, estas esferas interiores guardam uma certa expressão de soberania, razão pela qual são denominadas de Estados (confederados). São, pois, não apenas autônomas como em certo sentido soberanas[30].

 

            Não existe, todavia, um consenso quanto à relação entre as unidades federadas e o estado federal.

 

            A teoria dominante até o segundo terço do século XIX[31]foi a teoria da co-soberania, defendida por Madison, Hamilton, Jay, Tocqueville, Waitz e Hausmann. Com nítida influência da experiência constitucional norte-americana, a teoria propunha uma igualdade jurídica e política entre os Estados-Membros e a União. Assim, dentro da esfera própria de competências, tanto a federação quanto seus membros seriam soberanos. A soberania era dividida, guardando os estados soberania no que não tivessem transferido à federação. Tanto a União quanto os entes federados dispunham de existência e soberania.

 

            A teoria da nulificação, defendida por Calhoun e Seydel, propunha que a única realidade seria a formada pelos Estados federados, inexistindo o Estado federal como forma estatal. O americano Calhoun tratava de defender a soberania dos Estados do sul dos Estados Unidos frente aos do norte, e o alemão Seydel a Baviera contra o Reich. Como consequência desse entendimento, o único estado possível seria o unitário ou a confederação, pois a soberania era única e indivisível, residindo ou com o poder central ou com os Estados membros. A federação, assim, não constituiria uma forma de Estado.

 

            A teoria da participação, ideada por Borel e Le Fur, entendia que os Estados-Membros participariam da formação da soberania do Estado federal. Segundo Le Fur, o Estado Federado teria parte não apenas no exercício mas na formação da vontade de todo o Estado, “à substância mesmo de sua soberania”[32]. Diferentemente da teoria da co-soberania, os Estados-Membros, na federação, teriam perdido a soberania em face da soberania da União.

 

            A necessidade de afirmar a falta de soberania dos Estados-Membros fez alguns, como Zorn, construírem uma teoria de assimilação ao Estado Unitário.

 

            A intenção de ainda reconhecer os Estados-Membros como Estados, só que possuindo mera autonomia e não soberania, fez outros, como Laband e Jellinek, construírem a teoria da autonomia. Nessa linha, leciona Prelot que a autonomia das entidades federadas se revela na existência, para as mesmas, de um ordenamento constitucional que é sua obra própria, formando um sistema estatal completo (comportando todas as formas pelas quais o poder estatal habitualmente se manifesta - legislativo, executivo, judiciário), e uma ordenação constitucional de tipo rígida[33].

 

            Hodiernamente, pouco se pretende, ainda, reconhecer ao estado federado características de um Estado, preferindo-se vê-los como entes descentralizados do Estado federal.

 

            Para Nelson Sampaio, a qualidade não-estatal dos Estados-Membros derivaria mesmo da impossibilidade de conferir nacionalidade aos seus habitantes, algo reservado ao poder central. Daí definir o Estado como uma “associação política de base territorial, com capacidade jurídica interna e externa, cujo governo é dotado do poder originário de sanção direta e incondicionada, bem como da atribuição de conferir a pessoas e bens a condição de nacionalidade que os distingue na órbita internacional.”[34].

 

            Por outro lado, há certo consenso quanto aos Estados-Membros da federação não exercerem soberania, reservada ao Estado federado. Os Estados-Membros, então, possuiriam no Estado federal tão apenas autonomia, o que vai significar não possuírem capacidade internacional de qualquer espécie. Fica reservado ao poder central, então, o exercício do jus belli, do jus legationis e do jus tratactum. Qualquer exceção, como é abundantemente salientado[35], procede do direito federal e não do direito internacional[36]. É esta a opinião de GARCIA-PELAYO, para quem “os estados membros podem ter certas competências de índole internacional, sempre que estas derivem do direito federal interno e não do direito internacional. Ou seja, sempre que tais competências tenham-lhe sido conferidas pela CF e possam ser-lhes subtraídas mediante uma reforma de dita Constituição.”[37]Daí concluir este autor que “o que qualifica a um estado de autenticamente federal não é a matéria das competências dos Estados membros (interiores ou exteriores), senão, sobretudo, seu fundamento jurídico (de direito internacional ou de direito político)”[38].

 

            Os Estados-Membros, então, ao assumirem o aparente papel de sujeitos diretos de direito internacional, fazem-no mediante a inafastável autorização do ente central, que estabelece os modos e condições para o exercício dessa competência[39]. Não há exercício soberano, mas autônomo. Esta presença do ente federal fez com que muitos internacionalistas, como Verdross, chamasse aos Estados federados quando em atuação internacional como sujeitos parciais de direito internacional[40].

 

            A posição dos Estados federados no seio da federação nem sempre é devidamente determinada, permitindo a história constitucional o aparecimento de verdadeiras aberrações, como as derivadas da profunda estreiteza doutrinária dos teóricos que se depararam com o problema da formação dos Estados-Membros na primeira República, criados a partir das Províncias do Império. Vários deles declararam-se soberanos (Bahia, Piauí, São Paulo), outros autônomos e soberanos ou autônomos e independentes (Espírito Santo e Goiás), outros livres e autônomos (Alagoas e Sergipe), e outros, ainda, aludiram à soberania do povo ou à soberania do Estado (Minas Gerais e Rio de Janeiro).[41]

 

            O exagero não parava por aí. Amaro Cavalcanti registra que aqueles tempos de indefinição fizeram com que seis Estados-Membros chegassem a confiar o Poder Legislativo estadual a duas câmaras (de Deputados e ao Senado Estadual, dito senadinho). Foram eles Pará, Pernambuco, Alagoas, Bahia, Minas Gerais e São Paulo[42]. Campos Sales referia-se à soberania estadual como “o coração da federação brasileira”[43].

 

            No Rio Grande do Sul, como nos conta Nagib Slaib Filho, o Poder Legislativo teve sua função reduzida ao controle orçamentário, pois as leis eram elaboradas pelo Executivo[44]. No Espirito Santo, ao lado dos Poderes tradicionais, havia ainda o Poder de Polícia. Segundo Paulo Bonavides, o Ceará chegou a organizar secretarias encarregadas dos negócios da Guerra e das relações exteriores, sem falar no livre contraimento de empréstimos no exterior[45].

 

            Por certo não foram ouvidas as críticas contra esses excessos, qualificados por Ruy Barbosa como fruto de “um apetite desordenado e doentio de federalismo”[46].

 

1.3.1. Posição da União na Federação

 

            A polêmica permanece apenas quanto à caracterização da União, coletividade formada pelos entes federados consistentes nos Estados-Membros.

 

            Muitos imaginam a União como um ente distinto do Estado Federal, reservando a soberania apenas ao segundo, e não à primeira[47].

 

            No Brasil, a questão ganhou incremento com a redação do artigo 18 da Constituição Federal, que anuncia compreender a organização político-administrativa do Brasil “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos”, nos termos que dispõe.

 

            Uma interpretação literal do dispositivo leva a entender que a União encontra-se compreendida pela República Federativa do Brasil. Esse entendimento encontra-se reforçado, ainda, pela Teoria das Três Entidades ou do Terceiro Termo, propugnada por Haenel e Gierke, e largamente difundida por Kelsen, onde o estado federal consistiria em uma totalidade formada pela síntese orgânica da federação e dos seus membros. Tanto a União, assim, quanto os Estados-Membros, seriam ordens parciais.

 

            Mas afinal, qual a diferença entre ambas? Existe por acaso um ente denominado União e outro ente denominado Estado Federal ou República Federativa do Brasil com vontades distintas? Ou melhor, é a União uma entidade federada, e não federativa?

 

            Sem dúvida alguma, União e República Federativa do Brasil correspondem a um mesmo ente quando a União atua na esfera internacional ou quando edita normas ou comandos “nacionais”. A União expressa a voz e a força próprias da soberania. O problema surge quando se considera que, no plano interno, a União representa apenas uma ordem parcial, existindo situações onde as normas e comandos são apenas “federais”, sem poder de se impor aos Estados-membros ou aos Municípios. Todavia, deve-se recordar que as autonomias dos entes menores são garantidas tão apenas na exata expressão da Constituição Federal, obra da União, muito embora em sua redação influenciem os Estados-membros, o que propriamente serve apenas para caracterizar a forma de Estado como federal.

 

            Daí dizer José Afonso da Silva que a União é uma entidade federativa, e não federada[48].

 

1.3.2. Posição da União na Confederação

 

            Em toda confederação, como já se disse supra, perdem os entes confederados determinadas competências soberanas em favor da confederação (que não recebe todas as competências soberanas, caso em que tratar-se-ia de uma federação). Este grau varia enormemente. Vezes é a competência soberana da guerra que é transferida à figura central, vezes a de emitir moeda, vezes a de fixar uma tarifa externa comercial, vezes a de cuidar da assinatura de tratados internacionais, vezes a de manter relações diplomáticas, vezes a de atribuir nacionalidade, etc. Daí dizer-se que haverá tantas espécies de confederações quanto às existentes no globo.

 

            É motivo de polêmica saber se a nova pessoa internacional formada pelos estados componentes, na confederação, é ou não um novo Estado.

 

            As posições variam desde achar que o ente confederado não possui personalidade externa ou interna, passando pelos que atribuem-lhe personalidade sem identificá-lo como um Estado, até os que nele vêem uma espécie de Estado[49].

 

            Não deve haver dúvida quanto à personalidade internacional da confederação, pois na medida em que recebeu determinadas competências, tornou-se uma pessoa capaz de exercê-las.

 

            Na confederação, há uma união de Estados, que cria uma nova pessoa de direito internacional e que não faz desaparecer as pessoas componentes. Há uma união de estados, denominada pelos franceses de union d’etats ou de systeme d’estats, pelos alemães de Staatenverbindung, e pelos clássicos de systema civitatum. Como Prelot, deve-se descartar, como confederações, as ligações contratuais, que não criam pessoas internacionais; as ligações técnicas, que se limitam à gestão de um serviço público internacional; e as ligações políticas visando a um fim diplomático ou militar comum.[50]

 

            A dúvida maior reside em saber se corresponde a confederação a um Estado, Estado este que reuniria Estados semi-soberanos (por terem perdido parte da soberania em favor da confederação).

 

            Esta dúvida deve ser sanada em favor da qualidade estatal ao ente confederativo, na medida em que compreende um governo exercido em um determinado território sobre uma determinada população. Sua soberania será semi-plena, tal como a soberania guardada pelos entes confederados.

 

            Os entes confederados tanto podem ser unitários ou federados, pouco importa. A expressão da vontade de cada um na formação da vontade do ente confederativo é que caracteriza a confederação. Caso o ente interior seja do tipo federativo, pode-se falar mesmo num federalismo de primeiro grau face à federação formada e num federalismo de segundo grau face à confederação criada.

 

            O fato dos entes confederados guardarem certa expressão de soberania faz com que a possibilidade de secessão quase sempre possa ser atuada, donde a freqüência com que a retirabilidade é considerada como uma característica da confederação[51]. Todavia, a retirabilidade não representa um característico essencial da confederação (pois a mesma pode justamente ter sido a parcela soberana alienada à confederação), da mesma forma que existem outras características atribuídas às confederações e que não possuem razão de ser consideradas como elementos essenciais.

 

            A mais comum consiste em entender que as relações entre os confederados dar-se-ia apenas através de governos, não havendo legislativo, executivo ou judiciário estendendo sua competência diretamente ao conjunto da população[52]. Tal circunstância, embora presente na maioria das confederações, não se apresenta em todos os seus casos, na medida em que a semi-soberania gozada pelos entes confederados pode recepcionar a imposição de medidas legislativas ou judiciais pelo ente confederativo. É o que se dá atualmente, por exemplo, na forma confederativa representada pela União Européia.

 

            Por fim, deve-se submeter à fórmula confederativa as chamadas uniões reais. Tradicionalmente, denomina-se união real a composição de dois ou mais estados, onde a respectiva chefia é confiada a uma única pessoa ou órgão, normalmente um rei[53]. Embora a prática dessas uniões quase sempre tenha se relacionado às injunções de cadeias sucessórias, pode haver a manifestação voluntária da população em favor da composição. Pode ainda guardarem os Estados todas ou algumas competências soberanas externas[54]. A nível interno, a figura, salvo pena de desaparecimento, exige a permanência de estruturas distintas. Difere da união pessoal por esta não significar expressão de uma forma de Estado, e sim particularidade relativa ao exercício do governo[55].

 

 

1.4. Os caracteres do federalismo

 

            O federalismo conjuga as leis de autonomia e de participação na formação da vontade nacional por parte dos entes federados. Ambas devem existir concomitantemente, sob pena de configuração de outra forma de Estado.

 

            Faltando a participação, tem-se um Estado unitário. Como aduz Luiz Felipe D’Ávila, “a mera criação de um governo federal cercado por governos estaduais não implica na existência de um sistema federalista. A essência do federalismo está na divisão do poder constitucional entre a União e os Estados.”[56]Faltando a primeira, tem-se a impossibilidade de configuração da mencionada participação, e novamente não há como ir-se além da forma de estado unitária.

 

            E, dizendo autonomia das unidades federadas ao invés de soberania, tem-se o traço distintivo da confederação frente à federação.

 

            Na síntese de Mouskheli, “oEstado federal é um estado que se caracteriza por uma descentralização de forma especial e de grau mais elevado, que se compõe de coletividades membros dominadas por ele, mas que possuem autonomia constitucional e participam na formação da vontade federal, distinguindo-se deste modo de todas as coletividades públicas inferiores”[57].

 

            Em outros termos, a federação é a forma de Estado em que há reunião de certo número de entes políticos, dotados de autonomia e desprovidos de soberania (externa), e que participam da formação da vontade do ente formado pela reunião.

 

 

1.5. Elementos de Estabilização da Federação

 

            Inúmeros elementos de mera estabilização da forma federalista de estado são freqüentemente apontados como absolutamente necessários à sua configuração. Não sendo inerentes ao objeto, certas qualidades ou elementos muitas vezes sequer chegam a possuir relação direta com o mesmo. Na maioria dos casos, porém, servem a conferir a uma experiência federalista maior segurança e possibilidade de êxito.

 

            Tal sobrevalor vezes denota a manifestação de preferências pessoais-ideológicas, e funciona como figura de retórica quando o acordo quanto ao objeto (prática federalista) acarreta a aceitação, pelo interlocutor desavisado, de suas qualidades tida por essenciais.

 

            Dentre os principais elementos apontados pela doutrina, encontram-se os seguintes:

 

 

a) Necessidade de constituição rígida:

 

            É comum exigir-se que o federalismo seja acompanhado de uma constituição rígida, onde o exercício das competências dos entes federados fosse preservada de alterações ao bel prazer da União[58].

 

            Sem dúvida alguma, a prática federalista ficaria muito melhor garantida com a existência de um processo mais difícil para a modificação de artigos relacionados à forma federalista de Estado ou mesmo de uma proibição expressa de alteração desses artigos (cláusula pétrea). Mas daí a dizer que sem tal garantia o federalismo não teria condições de existir há sem dúvida um certo exagero. Há limites implícitos à reforma constitucional, como nos ensina a prática estrangeira, muito mais efetivos para a permanência do federalismo do que certas regras insculpidas em algumas constituições.

 

 

b) Impossibilidade de secessão:

 

            Freqüentemente relacionada com a rigidez constitucional encontra-se a incapacidade de secessão, por parte do Estado-Membro, apontada como característica do federalismo[59].

 

            A prática federalista demonstra, todavia, que o desligamento da união é por vezes permitido ao Estado federado, como nos arranjos de adesão possuídos por alguns Estados-Membros norte-americanos e na extinta União Soviética, por força do artigo 72 de sua Constituição de 1977.

 

 

c) Existência de bicameralismo:

 

            O bicameralismo freqüentemente é entendido como um traço exclusivo ou logicamente necessário para a configuração da forma federalista[60]. Sem dúvida nenhuma, este é um entendimento clássico, sendo o Senado visto por Rui Barbosa como “uma espécie de dieta federal, onde cada estado mantém, digamos assim, a sua embaixada permanente”[61]. A existência do Senado garantiria, pois, a prefalada participação dos Estados-Membros na formação da vontade nacional.

 

            A tese, todavia, tem opositores.

 

            Nelson Sampaio lembra que João Mangabeira tentou passar para nossas instituições a idéia da desnecessidade do bicameralismo quando foi relator geral do anteprojeto de Constituição apresentado pelo Executivo à Assembléia Nacional Constituinte de 1933[62].

 

            A prática federalista demonstra, por seu turno, que há Estados em que o unicameralismo não foi óbice para a implantação da forma federalista, como na França de 1958[63]ou no Paquistão e no Camerum[64].

 

            Não é difícil imaginar, ainda, que qualquer alteração normativa que implique em alteração do quadro federativo possa ser viabilizada somente após a oitiva das Assembléias Legislativas dos Estados-Membros, ou mesmo de suas populações, de onde se deva concluir pela existência de modos capazes de fazer as vezes do bicameralismo.

 

            A premência do bicameralismo se desvanece, ainda, diante da constatação de que, mesmo nos países que o adotaram, a participação dos Estados-Membros na formação da vontade nacional não se dá a nível do poder constituinte derivado, ou é bastante descaracterizada[65]

 

            Deve-se mencionar, por fim, a existência de um problema relevante, consistente em saber até que ponto os senadores realmente seriam representantes do estado, e não do povo ou do partido. O problema é levantado por vários autores[66].

 

 

d) Igualdade de Representação no Senado:

           

            Outro problema consiste no dogma da igualdade da representação dos Estados federados no Senado, o que configuraria um federalismo de equilíbrio[67].

 

            Se países como os Estados Unidos, Suiça, Argentina, México e Brasil adotaram-na, outros como a Alemanha[68], o Canadá[69], a Áustria[70], a URSS[71]e a Austrália[72]desprezaram-no. Trata-se da adoção do chamado federalismo hegemônico.

 

 

e) Previsão de recursos próprios:

 

            Também a previsão de recursos próprios aos Estados-Membros não pode ser tida como elemento essencial da federação, senão para os que pretendam explicar o sistema através do caso brasileiro, onde a excessiva concentração de receitas e a grande descentralização de gastos gerou uma enorme dependência dos Estados-Membros em face da União, pondo em risco a autonomia destas entidades[73].

 

            É certo que a previsão de recursos próprios garante que o regime federativo não flutue ao sopro das injunções da União. Todavia, uma técnica de repasse racional, sendo respeitada, traria os mesmos efeitos.

 

            Basta lembrar que a confederação norte-americana sobreviveu por vários anos unicamente à custa de repasses dos Estados confederados, devendo ser ressaltado, todavia, que a falta de recursos próprios é apontada pelos historiadores como a causa maior do fracasso da iniciativa. Observe-se, porém, que isto não classifica a previsão de recursos próprios como elemento essencial da federação, mas sim torna-a um importante elemento de estabilização ou de continuidade do sistema.

 

 

f) Existência de um órgão constitucional incumbido do controle de constitucionalidade de atos normativos:

 

            Como se sabe, a repartição de competências relaciona-se à autonomia dos Estados-Membros, existindo ainda diversos modos como a participação na formação da vontade nacional pode ocorrer. Qualquer disputa quanto às competências entre os Estados-Membros e a União ou entre aqueles pode por em risco a federação, do mesmo que qualquer impedimento à participação na formação nacional colocaria o pacto federativo por terra. Entregar estas disputas e impedimentos à solução unicamente através do consenso ou acordo entre as partes seria custoso em tempo e em resultados.

 

            Daí, torna-se imprescindível para a boa continuidade do sistema federalista a existência de um órgão constitucional incumbido do controle de constitucionalidade de atos normativos. Todavia, trata-se de uma medida útil à viabilidade da forma federativa de Estado, não à sua existência[74].

 

 

g) Presença de dispositivo de segurança:

 

            A presença de um dispositivo de segurança também é tomada como característica essencial do federalismo[75].

 

            Tudo quanto se disse acima vale para este elemento. A previsão de intervenção federal, estado de sítio ou congêneres é fator de manutenção do sistema, não sendo imprescindível à sua formação.

 

 

 

2. O federalismo brasileiro

 

 

2.1. Os Estados-Membros

 

            Como visto acima, o federalismo caracteriza-se pelo concurso da vontade dos entes internos na formação da vontade nacional.

 

            Desse modo, é inegável ser o Estado brasileiro um Estado federal, na medida em que os Estados-Membros e o Distrito Federal, a teor do artigo 46 da Constituição Federal, encontram representação paritária no Senado da República.

 

            Prevê a Constituição Federal, ainda, que haverá um Poder Judiciário Estadual, competente para apreciar questões envolvendo direito nacional.

 

            Prevê, por fim, que os Estados-Membros participarão da gestão administrativa da República Federativa em vários casos, como se verá abaixo, realizando-se clara opção pelo federalismo cooperativo.

 

            Participando da formação da vontade nacional, os Estados-Membros dão ao Estado brasileiro a feição de Estado federado.

 

 

2.2. Os Municípios

 

            Como se disse supra, reservar a entes internos condições de atuar face a assuntos de seu peculiar interesse não desfigura a possibilidade de estar-se diante de um Estado unitário, desde que estes entes menores não participem da formação do atuar nacional.

 

            Perscrutando o artigo 30 da Constituição Federal, tem-se que inexiste possibilidade do Município alterar a vontade política do país, já que lhe cumpre tão somente legislar sobre assuntos de interesse local (inc. I), suplementar a legislação federal e a estadual, mas sempre no que couber e de modo restrito à sua esfera territorial (inc. II), instituir e arrecadar tributos de sua competência, além de aplicar suas rendas (inc. III), criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual (inc. IV), organizar e prestar os serviços públicos de caráter local (inciso V), manter cooperação nas áreas de educação e saúde com a União e o Estado (incs. VI e VII), promover, no que couber, adequado ordenamento territorial (inciso VIII) e promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local (inciso IX).

 

            Restrito, assim, a temas locais, o Município desenvolve, no Brasil, atividade administrativa e legislativa (nunca judiciária) que não se presta a elevá-lo ao grau de entidade federada, na medida em que não participa, de qualquer modo efetivo, da direção dos negócios políticos nacionais. Sua posição, então, é idêntica àquela possuída pelas células municipais da maioria dos Estados reconhecidamente unitários, que quase sem exceção mereceram a possibilidade de legislar e administrar no âmbito local.

 

            Inobstante esta realidade, trouxe a Carta Magna[S1] [S2] duas locuções que fizeram renascer a tormentosa questão de saber se os municípios integram ou não a federação brasileira, donde haver grossa corrente de eméritos constitucionalistas admitido a presença do Município como entidade federada no Brasil, o que consubstanciaria uma das mais marcantes características da federação brasileira.[76]

 

            Esta polêmica não é nova. Desde a égide da Carta de 1891 pretenderam muitos, a exemplo de João Camillo de Oliveira Torres[77], ver o Município como entidade federada, a partir da Lei nº 2, de 14.9.1891, cujo artigo 1º declarava o distrito como base da organização administrativa.

 

            A origem atual da celeuma encontra-se na redação dos artigos 1º e 18 da Constituição Federal:

 

“Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito()”

 

“Art. 18. A organização político-administrativa da república Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.”

 

            A interpretação deve sempre evitar o absurdo. E absurda é idéia de que, sem afetar a vontade nacional, possa o Município ser entendido como entidade federada. Não que não seja possível o Município afetar esta vontade, e poder realmente ser alçado ao nível pretendido. Bastaria, por exemplo, que fossem-lhe reconhecidas competências para tanto, como nas hipóteses de criação de uma terceira câmara legislativa federal, integrada por representantes de municípios, ou de um poder judiciário municipal, incumbido da aplicação da legislação nacional.

 

            Da mesma forma, é possível falar em um Estado federado federativo (État fédéré fédérant[78]), desde que as células desse Estado-Membro federativo (denominadas por Kuntz de Estados-Membros de segunda ordem) participem, elas próprias, de modo direto, da formação da vontade do Estado-Membro federativo. Os Municípios poderiam ser, neste caso, Estados de terceiro grau.[79]

 

            Mas tanto não foi pretendido pelo constituinte pátrio, que, bem entendido, limitou-se a dizer que os Municípios integram a organização político-administrativa do Brasil, que é uma federação porque os Estados-Membros participam da formação da vontade política nacional (art. 18). Dizer a Constituição (art. 1º), por outro lado, que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal não quer dizer que todos eles sejam entidades federadas, mas tão somente que formam o Estado brasileiro, que é do tipo federativo pelas razões já apontadas. Ou seja, a autonomia dos Municípios, destacada no artigo 18, não serve de modo algum para carrear-lhes esta pretendida federalização[80], na medida em que de similar autonomia gozam os municípios da maioria dos Estados tidos por unitários.[81]

           

 

2.3. Realidade e perspectivas do federalismo brasileiro

 

            O federalismo brasileiro, de dualista ou clássico (onde há esferas bem definidas de competências entre os Estados-Membros e a União) passou a cooperativo (já denominado de neoclássico[82], onde esses limites ganham certa inconcreção), e hoje caminha para ser de integração (definido como de sujeição da esfera estadual à da União[83]).

 

            Ou seja, verifica-se presentemente uma acentuada tendência à centralização, que acarreta um acentuado declínio da tese federalista. Celso Ribeiro Bastos dá conta dessa crise, ao anotar que “é muito provável que nenhum princípio tenha sido tão fortemente degradado quanto o federativo”[84]. Teme-se mesmo a supressão dos Estados-Membros, como Roger Pinto[85], e Oswaldo Trigueiro já advertia, em 1961, que “o país real distancia-se mais e mais do país legal e, para muitos, a Federação já não representa mais do que um elemento decorativo na fachada da república”[86].

 

            A verdade é que este fenômeno vem originando a acentuada discussão tomada nas letras jurídicas do país acerca do federalismo e da redefinição de competências da União e dos Estados-Membros da federação.

 

            Mas, afinal, de onde nasce esta tendência à centralização? Prelot oferece resposta aduzindo ser a centralização um fenômeno geral, não apenas político, mas também sociológico, podendo mesmo ser qualificado como natural, na medida em que pode-se encontrar no Estado, desde que nasce, a tendência à unidade achada em todo ser vivo[87]. E descreve este processo como sendo inicialmente de coordenação, após de subordinação e por fim de substituição[88]. Na mesma linha, Hauriou falava que o Estado não é figura à base de contrato, mas de centralização.[89]

 

            Outras explicações podem também ser colhidas. É que a centralização constitui modo de expressão do planejamento, da organização racional da vida em sociedade. Os tempos modernos, de forte intervenção do Estado na economia, faz com que todas as soluções devam vir do centro planificador, tornando as notícias estaduais e locais assuntos de menor importância. Somente a centralização, para muitos, é capaz de reduzir desigualdades regionais, já que somente uma ação concertada e cogente permitiria a repartição desigual de recursos[90]. O racional emprego das rendas públicas permitiria a não dispersão de receitas. O enfraquecimento dos pólos regionais permitiria, por outro lado, a redução de conflitos jurídicos e políticos.

 

            O próprio federalismo cooperativo já punha em cheque certos equilíbrios federativos tradicionais, segundo Grewe[91], para quem “a cooperação e a coordenação engendram inevitavelmente uma certa uniformidade e comportam muitas vezes uma dose de centralização desde quando a cooperação se desenrola sob a égide da federação”[92].

 

            Nunca falta quem aponte a absoluta falta de tradição federalista em nosso país, que viveu quase um século de experiência centralizadora no Império, após viver mais de trezentos anos sob o regime de colônia, e resolveu imitar os Estados Unidos, Estado que nasceu federal por reunião, e não por dissociação[93].

 

            A crise do federalismo, todavia, vem acompanhada da pouco lembrada crise do estado unitário. Assim, existiria hoje um duplo movimento: de centralização dos Estados federais e de descentralização do Estado unitário.[94]

 

            Assim, uma cuidadosa análise destas marchas faz antever que o pessimismo dos federalistas não possui tanta razão de ser. É que se o planejamento atrai a centralização, subsistem outras necessidades sociais que devem oferecer fôlego à descentralização.

 

            É que a descentralização parece ter se tornado veículo essencial à democracia, já que a alta centralização afasta a participação e dificulta o controle das atividades governativas[95]. Segundo Celso Ribeiro Bastos, “a federação se tornou, por excelência, a forma de organização do Estado democrático”[96]. O modo como a democracia carece de certa descentralização é primorosamente exemplificado por este mesmo constitucionalista: “se para se dar um golpe necessita-se da aquiescência de vinte e três estados e de mais de cinco mil municípios, ele nunca ocorrerá”[97]. Por outro lado, o federalismo cria entes regionais dos quais participa o cidadão, e acentua o princípio da divisão de poderes. Tudo isto conflui naturalmente para um incremento da própria liberdade individual[98].

 

            Mesmo a administração carece de centros com capacidade decisória face à impossibilidade de conhecer perfeitamente as realidades locais e de planejar a integralidade das ações em todo o país. Não é a toa que o historiador inglês J.R.Seeley considerava o sistema federal, junto com o vapor e a eletricidade, como fator que fazia possível “Estados altamente organizados de grande extensão”[99].

 

            Embora não seja primordialmente o caso do Brasil, o federalismo tem sido entendido como fórmula de salvaguarda das diferenças culturais existentes no país[100].

 

            Toda a problemática está, sem dúvida, em encontrar o ponto exato de equilíbrio entre as apontadas tendências indisfarçadamente presentes nos tempos contemporâneos.

 

            Para Paulo Bonavides, por exemplo, a solução estaria em estabelecer no país o regionalismo, onde regiões, mais amplas que os atuais Estados-Membros, ganhariam certas competências político-deliberativas. Com isto, ganhava-se em centralização sem perder-se tanto em descentralização. Seria a fórmula, inclusive, um antídoto contra um unitarismo que avança impiedosamente[101]. Formar-se-ia, então, para Bonavides, um federalismo tetradimensional[102]. E a realidade deste processo já é vista por este respeitado constitucionalista como se depreende de suas palavras: “o Estado autônomo deixou de lutar e postular. Hoje lutam e postulam as regiões. Sociologicamente, já existe o mandato político regional.”[103].

 

            Não faltam idéias para solucionar a crise do federalismo através de uma reformulação da repartição de competências, ampliando campo da legislação federal comum[104], enquanto outros vêem benefícios no Senado limitar-se à matéria federal, deixando de funcionar como casa revisora.

 

            Para encontrar o prefalado ponto de equilíbrio, Celso Ribeiro Bastos ensina uma regra de ouro, indubitavelmente irretocável: ”a regra de ouro poderia ser a seguinte: nada será exercido por um poder de nível superior desde que possa ser cumprido pelo inferior. Isso significa dizer que só serão atribuídas ao governo federal e ao estadual aquelas tarefas que não possam ser cumpridas senão a partir de um governo com esse nível de amplitude e generalização. Em outras palavras, o município prefere ao Estado e à União. O Estado, por sua vez, prefere à União.”[105].

 

            Esta regra já mereceu entronização em alguns sistemas, tal como ocorreu na Espanha organizada pela Constituição Federal da Primeira República, através de seu artigo 40: “en la organización política de la Nación española, todo lo individual es de pura competencia del individuo; todo lo municipal es del Municipio; todo lo regional es del Estado, y todo lo nacional, de la Federación.”[106].

 

            Esta regra de ouro, todavia, capaz de irmanar aquelas duas tendências contrapostas, não é fácil de ser implementada. Requer arte, ciência, bom senso, num exercício de revolução permanente, tanto que descreve Torquato Jardim que, no caso brasileiro, a grande revolução inacabada não é a república, mas a federação[107]. Talvez seja um pouco exagerada esta afirmação, ainda mais quando a moralidade pública vem desafiando todo o engenho dos juristas e constituindo clamor público de um povo que redescobre valores até então inimaginados como meta. Mas, de qualquer modo, o equilíbrio federativo é objetivo indiscutivelmente precioso aos brasileiros, um processo permanente, algo, como a democracia, “que necessita constante aperfeiçoamento e adaptação a novas realidades”[108].

 

 

 

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[108]Cf. Celso Ribeiro Bastos, in Op.cit., p. 249.