La potestad disciplinaria militar en el marco de la Constitución

De: Pedro Hernández del Olmo

En los días pasados apareció en algunos medios de prensa una noticia que, si bien a los ojos del gran público ha podido pasar desapercibida, consideramos que para los estudiosos del Derecho haya resultado, cuando menos, sorprendente en lo que se refiere a los titulares de la misma, esto es "Arrestados tres pilotos militares en excedencia por trabajar en líneas privadas" (cfr. El País 22 de octubre de 1998), en el cuerpo de la noticia se especifica que el arresto, impuesto por el jefe de la Fuerza Aérea, ha sido de un mes y quince días.

Teniendo en cuenta que la sanción impuesta está definida en la Ley Disciplinaria Militar como: "El arresto de un mes y un día a tres meses consiste en la privación de libertad del sancionado y su internamiento en un establecimiento disciplinario militar durante el tiempo por el que se imponga" (art. 15); la primera cuestión que se plantea a la vista de lo anteriormente expresado es ¿puede un órgano de la Administración imponer sanciones privativas de libertad?, en ese sentido el texto constitucional en su art. 25.3 señala: "La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad" con un criterio residual semejante al empleado en la prohibición de los Tribunales de Honor, cuando en el art. 26 dice: "Se prohíben los Tribunales de Honor en el ámbito de la Administración civil y de las organizaciones profesionales".

Hemos querido destacar este paralelismo que puede servir de pauta a la hora de examinar el contenido de esta facultad sancionadora, por cuanto el Tribunal Constitucional en sentencia de 29 de septiembre de 1997 al estimar un recurso de amparo contra una resolución de un Tribunal de Honor, confirmada por el Tribunal Supremo, establece con meridiana claridad los límites de la potestad sancionadora en el ámbito castrense por aplicación del principio de legalidad, que entendemos de suma importancia en el tema que estamos examinando, como más adelante tendremos ocasión de ampliar.

Es evidente por tanto que la autoridad administrativa con potestad disciplinaria, exclusivamente en el ámbito castrense, está facultada para imponer sanciones privativas de libertad, si bien dicha potestad está sometida al control de la jurisdicción y ello por imperio del art. 106.1 de la Constitución, "los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican", precepto que ha de ser puesto en relación con el derecho de todo ciudadano a la libertad art. 17.1, "toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad. Nadie puede ser privado de su libertad, sino con la observancia de lo establecido en este artículo y en los casos y en la forma previstos en la Ley" y a obtener la tutela efectiva de los Tribunales, art. 24.1, "todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los que jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión".

Parece conveniente, al menos desde el punto de vista teórico, analizar el grado de cumplimiento de todos y cada uno de los preceptos constitucionales con arreglo a la normativa disciplinaria castrense que se recoge en la Ley Orgánica 12/1985:

En primer lugar el art. 1 de la norma disciplinaria castrense señala que "el régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas tiene por objeto garantizar la observancia de las Reales Ordenanzas y demás normas que rigen la Institución Militar, el cumplimiento de las órdenes del Mando y el respeto al orden jerárquico, con independencia de la protección penal que a todo ello corresponda y del ejercicio de las potestades disciplinarias judiciales". Evidentemente, éste es el marco de actuación que define a la potestad disciplinaria y constituye su objetivo, de cara a su revisión ante una posible desviación de poder.

Sin embargo, el art. 46 dispone: "Las sanciones comenzarán a cumplirse el mismo día en que se notifique al infractor la resolución por la que se le imponen. En los arrestos de un mes y un día a tres meses, la Autoridad que los hubiere impuesto adoptará las medidas oportunas para el inmediato ingreso del sancionado en establecimiento disciplinario, siéndole de abono el tiempo de privación o restricción de libertad sufrido por los mismos hechos y el transcurrido desde el día de la notificación. Se exceptúa el caso en que, conforme el art. 54, se hubiera acordado la suspensión del correctivo de privación de libertad, durante el tiempo de tramitación del recurso que se interponga".

La inmediata ejecutividad de la sanción en este ámbito choca con el principio general del derecho sancionador que en aplicación de la presunción de inocencia del sancionado aplaza la efectividad de la sanción hasta tanto sea firme la misma, como determina el art. 138.3 de la Ley 30/1992 cuando preceptúa que "La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa", hemos de destacar que los preceptos de la citada Ley de procedimiento administrativo son de aplicación subsidaria al Derecho disciplinario militar de acuerdo con lo previsto en la disp. adic. 4.ª de la Ley Orgánica 12/1985.

En el mismo sentido y muy recientemente la Ley 1/1998 en el ámbito de las infracciones contra la Hacienda Pública, cuyas sanciones tienen un contenido exclusivamente económico y por tanto reparable a posteriori, mediante la oportuna indemnización, ha ordenado la automática suspensión de la sanción impuesta sin necesidad de garantía, "la ejecución de las sanciones tributarias quedará automáticamente suspendida sin necesidad de aportar garantía, por la presentación en tiempo y forma del recurso o reclamación administrativa que contra aquéllas proceda y sin que puedan ejecutarse hasta que sean firmes en vía administrativa" (art. 35).

Por el contrario, en la esfera castrense el precepto al que se remite la norma anteriormente citada dice: "El sancionado podrá solicitar la suspensión de la sanción privativa de la libertad por falta grave durante el tiempo de tramitación del recurso. La Autoridad ante quien se presente deberá resolver dicha petición en el plazo de cinco días, debiendo denegarse si con ella se causa perjuicio a la disciplina militar", con lo cual queda a la absoluta discrecionalidad de una Autoridad militar, es decir administrativa, el cumplimiento de una sanción privativa de libertad, por tanto de efectos irreparables en el caso de que con posterioridad al someter al control de los Tribunales la resolución sancionadora fuera estimado el recurso contra la misma.

Puesto que la Ley disciplinaria al contraponer el perjuicio a la disciplina frente a la presunción de inocencia del sancionado, se decanta por el mantenimiento de la disciplina se hace preciso indagar acerca de este concepto, su alcance y contenido, en tal sentido el Tribunal Supremo en sentencia de 15 de junio de 1998, en la que desestima un recurso contra la anulación de un sanción ya cumplida, declara que "Es cierto que la disciplina es eje básico y fundamental de la actividad de las Fuerzas Armadas, pero esto no supone en absoluto que en el ejercicio de la potestad disciplinaria para mantener la misma y en su caso sancionar la infracción, no hayan de observarse las normas, tanto constitucionales como de la propia institución, establecidas en garantía de los derechos de los justiciables a quienes se imputa la infracción", es constante la jurisprudencia en ese sentido destacando la sentencia de 24 de abril de 1997, que señala "La jurisprudencia de la Sala ha sostenido que en determinados casos es admisible la corrección previa de falta leve aunque se haya iniciado un procedimiento judicial por los mismos hechos, por lo que es aventurado atribuir al mando sancionador infracción alguna del precepto citado. Lo que no es admisible es que reconocida la potestad de la Administración militar de corregir faltas leves sin aguardar la resolución que ponga término al procedimiento penal, se negase además al sancionado la posibilidad de impetrar la tutela jurisdiccional de los derechos fundamentales que pudiesen haber sido afectados por el acto sancionador, lo que sería contrario al art. 518 LPM y a los arts. 24.1 y 106.1 de la Constitución", así como la de 14 Mar. 1997 declarando que el derecho a la tutela judicial efectiva sólo puede ser satisfecho y, en su caso, vulnerado, en sede judicial, pero el derecho a no sufrir indefensión despliega sus efectos también en los procedimientos que se tramitan ante las autoridades administrativas.

En defensa de una aplicación efectiva del principio de presunción de inocencia se hace necesario por tanto una reforma del Derecho disciplinario castrense que cuando menos determine con la máxima claridad y rigor los supuestos en que se produce un quebranto a la disciplina como consecuencia de la suspensión de una sanción privativa de libertad, determinación que viene impuesta por el principio de legalidad para preservar debidamente la presunción de inocencia del sancionado.

Esta reivindicación del principio de presunción de inocencia se hace más patente en supuestos como el de la noticia que estamos examinando en la que falta grave imputada a los pilotos en excedencia es la de incumplir las normas sobre imcompatibilidades, cuya tipificación al tratarse de un concepto jurídico indeterminado exige como tiene declarado el Tribunal Constitucional en la sentencia de 29 de septiembre de 1997 antes referenciada "En efecto, el derecho a la legalidad sancionadora debe partir del respeto judicial y, en su caso, administrativo a las palabras de la norma, al significado literal o textual del enunciado que transmite la proposición normativa, pues el legislador expresa el mensaje normativo con palabras y con palabras es conocido por sus destinatarios. Este respeto no garantiza siempre una decisión sancionadora acorde con las garantías esenciales de seguridad jurídica o de interdicción de la arbitrariedad, pues, entre otros factores, el lenguaje es relativamente vago y versátil, las normas son necesariamente abstractas y remiten implícitamente a una realidad valorativa subyacente, y dentro de ciertos límites (por todas, sentencia del Tribunal Constitucional 111/1993), el propio legislador puede potenciar esa habilidad para facilitar la adaptación de la norma a la realidad (ya en la sentencia del Tribunal Constitucional 62/1982; recientemente, sentencia del Tribunal Constitucional 53/1994). Debe perseguirse, en consecuencia, algún criterio añadido que, a la vista de los valores de seguridad, de libertad y legitimidad en juego, pero también de la competencia del Juez ordinario en la aplicación de la legalidad (sentencias del Tribunal Constitucional 89/1983, 75/1984 y 111/1993), discrimine entre las decisiones que forman parte del campo de elección legítima de éste y las que suponen una ruptura de su sujeción a la ley. Este criterio no puede quedar constituido por la mera interdicción de la arbitrariedad, el error patente o la manifiesta irrazonabilidad, canon de delimitación de ciertos contenidos del derecho a la tutela judicial efectiva, pues, amén de desconocer que la contenida en el art. 25.1 de la Constitución es una manifestación de aquel derecho que por su trascendencia aparece constitucionalmente diferenciada, una resolución judicial condenatoria que no adolezca de esos defectos puede, no obstante, resultar imprevisible para el ciudadano –y, como se ha dicho, no permitirle "programar sus comportamientos sin temor a posibles condenas por actos no tipificados previamente" (sentencia del Tribunal Constitucional 133/1987, FJ 5.º)– y constituir una manifestación de la ruptura del monopolio legislativo –y administrativo, con la subordinación y limitación que le es propia– de determinación de las conductas ilícitas.

La seguridad jurídica y el respeto a las opciones legislativas de sanción de conductas sitúan la validez constitucional de la aplicación de las normas sancionadoras desde el prisma del principio de legalidad tanto en su respeto al tenor literal del enunciado normativo, que marca en todo caso una zona indudable de exclusión de comportamientos, como en su razonabilidad. Dicha razonabilidad habrá de ser analizada desde las pautas axiológicas que informan nuestro texto constitucional (sentencias del Tribunal Constitucional 159/1986, 59/1990 y 111/993) y desde modelos de argumentación aceptados por la propia comunidad jurídica.

Sólo así podrá verse la decisión sancionadora como un fruto previsible de una razonable aplicación judicial o administración de lo decidido por la soberanía popular. A ese contexto de criterios y valores es al que nos hemos referido ya como habilitador de la utilización de conceptos jurídicos indeterminados en las normas sancionadoras determinables "en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia". De este modo dicho en negativo las afirmaciones anteriores no sólo vulneran el principio de legalidad las resoluciones sancionadoras que se sustenten en una subsunción de los hechos ajena al significado posible de los términos de la norma aplicada. Son también constitucionalmente rechazables aquellas aplicaciones que por su fundamento metodológico –por una argumentación ilógica o indiscutiblemente extravagante– o por ser ajenas a los valores que informan nuestra Constitución conduzcan a soluciones esencialmente opuestas a la orientación material de la norma y, por ello, imprevisibles para sus destinatarios. Para aplicar el canon descrito en este fundamento jurídico debe partirse, en principio, de la motivación contenida en las resoluciones recurridas. Esta constatación, como veremos, cobra especial relieve en el caso aquí enjuiciado por lo que antes de proceder a su aplicación conviene precisar en este extremo la ratio decidendi aquí expuesta.

En efecto, los aspectos esenciales de la interpretación de la norma sancionadora realizada por el órgano administrativo o por el órgano judicial deben expresarse ex art. 24.1 de la Constitución en la motivación de la resolución correspondiente. Debe diferenciarse, no obstante, entre la existencia de una motivación o de una aplicación de la norma acorde con el principio de legalidad. Puede suceder de hecho que la motivación de la resolución revele un entendimiento de la norma aplicada contrario al art. 25.1 de la Constitución en cuanto constitutivo de una extensión in malam partem o analógica de la misma. Puede suceder también que, a pesar de la ausencia de motivación, o a pesar de su insuficiencia, sea constatable por la propia mecánica de la subsunción del hecho en la norma un entendimiento de ésta acorde con las exigencias del principio de legalidad. Habrá supuestos, finalmente, en los que sin una explicación suficiente no sea posible conocer el entendimiento judicial o administrativo del precepto en cuestión y su adecuación constitucional desde la perspectiva del art. 25.1 de la Constitución: supuestos en los que la motivación no "permite conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales determinantes de la decisión" (sentencia del Tribunal Constitucional 166/1993). De ahí que quepa apreciar una vulneración del derecho a la legalidad sancionadora, tanto cuando se constate una aplicación extensiva o analógica de la norma a partir de la motivación de la correspondiente resolución como cuando la ausencia de fundamentación revele que se ha producido dicha extensión. En otros términos: al igual que hemos dicho al examinar el principio de taxatividad, la falta de un fundamento jurídico concreto y congnoscible priva a la sanción del sustento que le exige el art. 25.1 de la Constitución y convierte el problema de motivación, reparable con una nueva, en un problema de legalidad de la sanción, sólo reparable con su anulación definitiva.

En resumidas cuentas, consideramos que las palabras de la sentencia que reproducimos son suficientemente claras y terminantes y no necesitan de mayor glosa en apoyo de la tesis que venimos sustentado.

Pedro Hernández del Olmo es Abogado de los Ilustres Colegios de Madrid y Zaragoza.

Disponível em: http://noticias.juridicas.com/articulos/05-Derecho%20Constitucional/199904-potestaddisciplinaria.html