Uma breve reflexão sobre a autoexecutoriedade dos atos administrativos

Celso Antônio Bandeira de Mello apresenta os atributos dos atos administrativos em número de quatro: presunção de legitimidade, imperatividade, exigibilidade e a executoriedade; não se vê aqui a autoexecutoriedade.[1]

Pela leitura do livro do Hely Lopes Meirelles[2] são três os atributos e entre eles a autoexecutoriedade, os dois outros são a presunção de legitimidade e a imperatividade. Cláudio Brandão[3] e José dos Santos Carvalho Filho[4] acompanham Hely.

Celso Antônio, quando da explicação dos atributos exigibilidade e executoriedade, ensina ser a executoriedade o poder de compelir, constranger fisicamente, e a exigibilidade o poder de induzir à obediência. Porém, ambos com uma mesma característica central: o fato de se imporem sem a necessidade de a Administração ir a juízo.[5]

Rafael Maffini apresenta a autoexecutoriedade e executoriedade como terminologias sinônimas e sendo a característica do ato administrativo voltada à realização prática e efeitos concretizados, independentemente da intervenção do Poder Judiciário.[6]

Alexandre Mazza não utiliza a terminologia executoriedade, apresentando em cinco os atributos do ato administrativo: presunção de legitimidade, imperatividade, exigibilidade, autoexecutoriedade e tipicidade. Explica o autor ser a autoexecutoriedade o atributo voltado à coerção direta e
a exigibilidade o atributo relacionado aos meios indiretos[7]. 

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, além da autoexecutoriedade, ensina os atributos da presunção de legitimidade  e veracidade, imperatividade e a tipicidade. Apresenta a autora os sentidos exigibilidade e  executoriedade, respectivamente, como meio indireto e direto de coerção, no tópico referente à autoexecutoriedade. [8]

Divergências doutrinárias à parte, a autoexecutoriedade deve ser entendida como um verdadeiro poder administrativo, uma prerrogativa posta à consecução do interesse coletivo (objetivo primário da existência da Administração Pública) e um dos “instrumentos de trabalho adequados à realização das tarefas administrativas” [9]. Por exemplo, da possibilidade dos atos administrativos em constituir unilateralmente obrigações ao particular, sem a sua concordância (imperatividade), existe o poder administrativo (a prerrogativa) em impô-las sem a prévia necessidade do exercício da via judicial (autoexecutoriedade); da presunção de legitimidade dos atos administrativos, o efeito é também a sua autoexecutoriedade[10] etc.

Nesse diapasão, portanto, a autoexecutoriedade é um elemento indispensável para a persecução do interesse público e um mecanismo por meio do qual o Poder Público também deve perseguir esse interesse[11]. Não menos distante disso é o conceito de poderes administrativos: “conjunto de prerrogativas de direito público que a ordem jurídica confere aos agentes administrativos para o fim de permitir que o Estado alcance seus fins” [12].

É interessante pensar um Poder Público submetido ao regime de prerrogativas, todavia, é certo ser este um regime jurídico administrativo também afirmado a partir sujeições e restrições ou de “limites postos à atuação administrativa em benefício dos direitos dos cidadãos” [13]. “Daí a bipolaridade do Direito Administrativo: liberdade do indivíduo e autoridade da Administração” [14].

Portanto, para a prerrogativa da autoexecutoriedade dos atos administrativos, que detém o Poder Público em busca do interesse coletivo (público), existirá a contrapartida da atenção à legalidade[15] sob pena do controle judicial[16], preventivo ou repressivo, quando provocado pelo administrado[17].

Concluindo, a autoexecutoriedade encontra o seu espaço no âmbito dos poderes administrativos, justamente por ser uma prerrogativa pública posta em razão de um regime jurídico administrativo orientado para a consecução do interesse coletivo, independente de este ou aquele autor incluí-la ou não no rol dos atributos do ato administrativo.