O PL 5.080/2009 e a motivação para a alteração no modelo de cobrança do crédito público

1. INTRODUÇÃO                    

Atualmente o modelo brasileiro de cobrança do crédito público está baseado em um sistema predominantemente judicial, cujas regras estão estabelecidas na Lei 6.830/80 – Lei de Execução Fiscal – e, subsidiariamente, no Código de Processo Civil.

O modelo judicial não permite soluções extrajudiciais que não vinculadas à expressa manifestação de vontade do contribuinte, assim, na esfera administrativa as únicas possibilidades de acertamento entre o Fisco e o contribuinte, é o parcelamento do débito, causa suspensiva do crédito tributário, prevista no art. 151, VI, do CTN (e mesmo assim depende de previsão legislativa e posterior iniciativa do contribuinte em aderir às regras do parcelamento), a transação e a dação em pagamento, causas extintivas do crédito tributário, previstas no art. 156, II e XI, do CTN (ambas ainda a depender de regulamentação legislativa).

A Lei 6.830/80 representou um marco legislativo à época de sua edição, já que especializou e modernizou essa cobrança. Entretanto, passados pouco mais de trinta anos de sua vigência, o atual estágio em que se encontra a cobrança do crédito público reclama modificações. A insatisfação é geral, de um lado, a Administração Pública queixa-se da morosidade no trâmite das execuções fiscais e do baixo índice de recuperabilidade dos créditos públicos; de outro, os juízes reclamam do excessivo número de processos e da falta de condições operacionais para cumprir a árdua tarefa de dar andamento aos milhões de execuções fiscais que tramitam atualmente nas justiças federal e estadual. Esse foi o cenário que motivou o Poder Executivo a buscar alternativas para melhorar os resultados e, levando em conta os números relativos à dívida ativa da União, comparativamente com o seu atual grau de recuperação, muito aquém do desejável, bem como baseados no modelo de cobrança de alguns países europeus e latino-americanos, que representantes do governo federal, em conjunto com vários setores da sociedade, elaboram o projeto de lei nº 5.080/2009, visando à modernização da cobrança do crédito público.

O objetivo do presente trabalho não é analisar o projeto de lei 5.080/2009 em si (a constitucionalidade do referido PL já foi objeto de artigo de nossa autoria, intitulado “ANÁLISE DA CONSTITUCIONALIDADE DO PROJETO DE LEI 5.080/2009 – EXECUÇÃO FISCAL ADMINISTRATIVA”), mas as razões que levaram o governo federal à propositura do projeto de lei em questão, que visa estabelecer uma mudança no modelo de cobrança do crédito público.

2. A EXECUÇÃO FISCAL E A DÍVIDA ATIVA DA UNIÃO SOB A ÓTICA DA PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL

O governo federal, sensível a pouca eficácia do atual modelo de cobrança do crédito público, desenvolveu um projeto capitaneado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, e que contou com o auxílio do Conselho da Justiça Federal e, após meses de trabalho e discussões com vários setores da sociedade, da Administração Tributária e do Poder Judiciário, culminou na elaboração do projeto de lei 5.080/2009. Tal projeto faz parte de um conjunto de proposições normativas encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, para atender ao Segundo Pacto Republicano de Estado por Um Sistema de Justiça Mais Acessível[1]. Tais proposições se consubstanciam nos seguintes projetos: o PL 469/2009 (dispõe sobre a interrupção da prescrição e a suspensão da exigibilidade do crédito tributário; possibilita a adoção de um modelo mais amplo de transação tributária. Atribui responsabilidade subsidiária ao representante, gestor ou diretor de pessoas físicas ou jurídicas devedoras); PL 5.080/2009 (dispõe sobre a cobrança da dívida ativa da Fazenda Pública e dá outras providências); PL 5.081/2009 (dispõe sobre a instituição de mecanismos de cobrança dos créditos inscritos em dívida ativa da União, das autarquias e das fundações públicas federais, mediante a regulamentação da prestação de garantias extrajudiciais, da oferta de bens imóveis em pagamento, do parcelamento e pagamento à vista de dívida de pequeno valor, da previsão da redução do encargo legal previsto no art. 1º do Decreto-Lei nº 1.025, de 21 de outubro de 1969, e dá outras providências) e PL 5.082/2009 (dispõe sobre transação tributária, nas hipóteses que especifica, altera a legislação tributária e dá outras providências).

No que tange ao PL 5.080/2009, tem-se que o seu objetivo é modernizar, acelerar, baratear e tornar mais efetiva a cobrança do crédito tributário, através da chamada execução fiscal administrativa. O novo modelo pretende transferir grande parte das rotinas executórias, que hoje se concentram no Poder Judiciário, para o Poder Executivo.

Na exposição de motivos que acompanhou o referido projeto de lei, a principal justificativa para a mudança foi a falta de eficiência do modelo atual:

Estima-se, no âmbito da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, que, em média, a fase administrativa dura 4 anos, enquanto a fase judicial leva 12 para ser concluída, o que explica em boa medida a baixa satisfação e eficácia da execução forçada (menos de 1% do estoque da dívida ativa da União ingressam nos cofres públicos a cada ano por essa via). O percentual do ingresso somente cresce com as medidas excepcionais de parcelamento adotadas (REFIS, PAES e PAEX) e com a incorporação dos depósitos judiciais, mas não ultrapassa a 2,5% do estoque. (PL 5.080/2009, 2009, p. 14)

É justificável a preocupação do governo federal, e principalmente do órgão diretamente envolvido – a PGFN – cuja missão institucional é: “Realizar a justiça fiscal por meio da recuperação de créditos não pagos e a redução das perdas judiciais da União em matéria fiscal, atuando em prol do interesse público”, pois ao analisarmos os números constantes na citação acima – menos de 1% anual de sucesso na cobrança através execução fiscal (resultado que considera o estoque total da dívida) – não há como deixar de questionar o atual método de cobrança.

Outros dados constantes da exposição de motivos dão conta de que, quando da elaboração do projeto de lei, o estoque da dívida ativa da União, incluída a da Previdência Social, ultrapassava a cifra de R$ 600.000.000.000,00 (seiscentos bilhões de reais)[2].

Esses números aumentaram significativamente. É o que demonstram os dados da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, expostos no relatório “PGFN EM NÚMEROS – 2010”. Ao fim do ano de 2010, o estoque inscrito em dívida ativa da União, somava a quantia de R$ 880.596.409.092,74 (oitocentos e oitenta bilhões, quinhentos e noventa e seis milhões, quatrocentos e nove mil, e noventa e dois reais e setenta e quatro centavos). No mesmo ano, no que se refere à dívida ativa, houve o ingresso aos cofres da União da quantia de R$ 5.429.420.504,74 (cinco bilhões, quatrocentos e vinte e nove milhões, quatrocentos e vinte mil, quinhentos e quatro reais e setenta e quatro centavos). Entretanto, desse montante, somente a importância de R$ 1.179.319.907,43 (um bilhão, cento e setenta e nove milhões, trezentos e dezenove mil, novecentos e sete reais e quarenta e três centavos) referem-se à recuperação de créditos em juízo – através da execução fiscal. O restante, R$ 4.250.100.597,31 (quatro bilhões, duzentos e cinquenta milhões, cem mil, quinhentos e noventa e sete reais e trinta e um centavos) provém de créditos em parcelamento.

Um número que salta aos olhos é o baixo percentual de recuperação de crédito via execução judicial. No ano de 2010, o percentual total de recuperação foi de 0,61% (zero vírgula sessenta e um por cento), número relativo ao resultado das execuções fiscais, somado ao resultado obtido com os parcelamentos. Entretanto, quando analisamos os resultados obtidos somente em relação aos créditos cobrados judicialmente, temos o ínfimo percentual de 0,13% (zero vírgula treze por cento). Isso mesmo, do total do estoque inscrito em dívida ativa da União, somente 0,13% foi recuperado no ano de 2010, via execução fiscal.

Um raciocínio apressado poderia levar à conclusão de que o órgão federal responsável por essa cobrança – A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional – representada pelos integrantes da carreira – os Procuradores da Fazenda Nacional, auxiliados pelos servidores, são ineficientes. Todavia, não é o que demonstram os demais dados constantes no relatório acima citado “PGFN EM NÚMEROS – 2010”, onde se demonstra que no ano de 2010, a PGFN arrecadou efetivamente para os cofres da União o montante de R$ 16.221.010.504,74 (dezesseis bilhões, duzentos e vinte e um milhões, dez mil, quinhentos e quatro reais e setenta e quatro centavos). Deste total, R$ 5.429.420.504,74 (cinco bilhões, quatrocentos e vinte e nove milhões, quatrocentos e vinte mil, quinhentos e quatro reais e setenta e quatro centavos) se referem à dívida ativa (resultado da execução fiscal e parcelamentos), e R$ 10.791.590.000,00 (dez bilhões, setecentos e noventa e um milhões e quinhentos e noventa mil reais) referem-se à arrecadação da defesa (atuação da PGFN, na defesa da União, nas mais variadas espécies de demandas de natureza tributária, ajuizadas em face da União). Pela clareza, cito a conclusão do referido relatório:

Assim, considerando-se o valor total arrecadado e a despesa total efetivamente executado em 2010, conclui-se que, para cada R$ 1,00 (um real) alocado na PGFN, o órgão retornou à sociedade e ao Estado, aproximadamente, R$ 34,47 (trinta e quatro reais e quarenta e sete centavos). Ademais, considerando-se que a PGFN, ao fim de 2010, contava em seu quadro com 2.043 procuradores da Fazenda Nacional, verifica-se que cada procurador arrecadou, em média, R$ 7.939.799,56 (sete milhões, novecentos e trinta e nove mil, setecentos e noventa e nove reais e cinqüenta e seis centavos) para a União. (PGFN EM NÚMEROS – 2010).

Se considerarmos o elevado índice de recuperação média por Procurador, teremos um elevado número, demonstrando a eficiência do órgão. Porém, se compararmos esse número com o estoque da dívida ativa da União, obteremos um baixo índice de recuperabilidade. Então, de onde vem essa distorção? Dos fatores que implicam no elevadíssimo grau de inadimplência de tributos, que naturalmente levam ao altíssimo estoque da dívida ativa da União, dentre os quais podemos destacar a pesada carga tributária e a baixa capacidade de fiscalização por parte dos órgãos responsáveis frente ao inalcançável número de contribuintes? Da demora no trâmite do processo administrativo fiscal, resultando na inscrição tardia do crédito tributário em dívida ativa e, consequentemente, na demora da respectiva cobrança? Do atual modelo de execução fiscal, essencialmente judicial, e que esbarra na morosidade inerente ao sistema judiciário? Certamente a resposta passeia por todos esses elementos, entretanto, pretendemos destacar o atual modelo de cobrança dos créditos públicos e a pretensão de mudança através da inserção em nosso ordenamento jurídico da chamada execução fiscal administrativa.

É exatamente nesse ponto que o projeto de lei 5.080/2009 pretende mexer, pois a proposta nele inserta orienta-se pela construção de um procedimento que permita a integração da fase administrativa de cobrança do crédito público, onde serão praticados atos preparatórios de constrição, com a consequente fase judicial, onde serão examinadas apenas as demandas que, sem solução extrajudicial, tenham base patrimonial para a execução forçada, em uma franca tentativa de evitar a duplicidade de atos e assim tornar mais célere e efetiva a recuperação dos créditos.

3. PERFIL DA EXECUÇÃO FISCAL SOB A ÓTICA DA JUSTIÇA FEDERAL

Uma das razões a que se atribui a pouca eficácia da execução fiscal é o longo, demorado e burocrático trâmite processual a que se submete essa cobrança, hoje ainda regulada pela Lei de Execução Fiscal – Lei 6.830/80.

De longa data vêm as discussões e tentativas para descobrir quais fatores são preponderantes no grau de recuperabilidade do crédito público. Certamente, como alhures mencionado, o tempo de tramitação das execuções fiscais perante o Poder Judiciário é um dos mais importantes, e a preocupação com os números que envolvem a cobrança judicial através da execução fiscal não é exclusiva do Poder Executivo. O Poder Judiciário vem enfrentando abertamente a questão, tendo inclusive, elaborado pesquisa com objetivo de determinar o custo unitário do processo de execução fiscal da União, por meio de Termo de Cooperação entre o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA).

A pesquisa teve como objeto especificamente os processos de execução fiscal, e isso se justifica ao passo que as demandas dessa natureza representam 34,6% do estoque de ações judiciais que tramitam perante a Justiça Federal de primeiro grau. É o que podemos verificar no excerto extraído da apresentação da pesquisa:

A pesquisa aqui apresentada procurou inovar metodologicamente, combinando os métodos denominados de Carga de Trabalho Ponderada e Custeio Baseado em Atividades, para determinar qual o custo específico do processo de execução fiscal, gerando conhecimento sobre a sua estrutura interna de custos e atribuindo especial importância ao processo, relativamente ao produto. Por iniciativa do CNJ, escolheu-se estudar o processo de execução fiscal, que tem o maior peso relativo na carga de trabalho do Poder Judiciário: 34,6% do estoque de ações judiciais em tramitação na Justiça Federal de Primeiro Grau, no ano de 2009. Por execução fiscal, deve-se entender o processo para cobrança judicial dos créditos da Fazenda Pública, sejam eles ou não de natureza tributária. (CUSTO UNITÁRIO DO PROCESSO DE EXECUÇÃO FISCAL NA JUSTIÇA FEDERAL, IPEA, 2011).

O estudo, inédito, foi intitulado “Custo Unitário do Processo de Execução Fiscal na Justiça Federal” e buscou traçar um perfil dos custos que envolvem a execução fiscal, ou seja, quanto custa para a União ajuizar e manter um processo de execução fiscal na Justiça Federal de primeiro grau.

Segundo o Exmo Ministro Ives Gandra Martins, em notícia veiculada no site do CNJ, na data de 29/08/2011, “essa pesquisa vai dizer se estamos no caminho certo, pois não tem sentido o Estado gastar tanto em processos de execução fiscal cujo retorno cobre somente gastos com os fiscais da arrecadação”.  

Analisando os dados constantes no estudo realizado pelo IPEA, podemos destacar alguns dados significativos, tais como o percentual de defesa por parte dos contribuintes, tempo médio de tramitação e custo por execução fiscal.

No que tange ao fluxo da execução fiscal, o número de execuções onde se efetiva a citação, é de aproximadamente 3/5 (três quintos), sendo que destes, somente 25% conduzem à penhora, dos quais apenas 1/6 (um sexto) resulta em leilão. Quanto à defesa, um número revelador se apresenta no percentual de processos de execução fiscal onde ocorre alguma espécie de defesa, que é de 4,4% para objeções ou exceções de pré-executividade (com índice de julgamento favorável ao contribuinte de 0,3%), e de 6,4% para embargos à execução (cujo índice de julgamento favorável ao contribuinte é de 1,3%). O tempo médio de tramitação da execução fiscal na Justiça Federal é de 8 anos. Já no que diz respeito ao custo dessa tramitação em primeiro grau, o valor é de R$ 4.685,39 (quatro mil, seiscentos e oitenta e cinco reais e trinta e nove centavos) por processo, incluídos os custos com o processamento de embargos e recursos.

Nas considerações finais do referido estudo, o Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas, assim concluiu:

- Existe baixo grau de cooperação entre os atores intervenientes no processamento da execução fiscal (poderes Judiciário, Legislativo e Executivo e advocacia, pública ou privada).

- A execução fiscal vem sendo utilizada pelos conselhos de fiscalização das profissões liberais como instrumento primeiro de cobrança das anuidades

- A organização e a gestão administrativa da Justiça Federal de Primeiro Grau são ineficientes.

- A política de digitalização e virtualização dos processos judiciais não será bem-sucedida, se não vier precedida de treinamento adequado e de uma profunda revisão do modelo de organização e gestão administrativa.

- O combate aos problemas de morosidade e acúmulo de processos em estoque a partir de metas produtivistas não é o mais adequado.

- Uma gestão com foco em resultados preocupar-se-ia mais com estratégias de localização do executado e de seus bens do que com o mero cumprimento formal das atividades cartorárias que lhes são subjacentes.

- Os mecanismos disponíveis para defesa são pouco acionados pelo devedor. Em regra, este prefere efetuar o pagamento, ou aguardar a prescrição do crédito. Logo, a simplificação dos procedimentos e o aumento da celeridade do processo de execução fiscal não comprometeriam as garantias de defesa do executado, mas resultariam em melhoria na recuperação dos valores devidos. (idem).

 Os números e as conclusões levantadas pelo estudo do IPEA corroboram a preocupação do Poder Executivo com os custos, e principalmente, com a demora na tramitação do executivo fiscal.

Note-se que o baixo índice de execuções fiscais embargadas, tem relação íntima com o baixo índice de penhora, pois os embargos à execução tem como pressuposto a garantia do feito, ao menos parcial. Esse dado vai ao encontro do principal objetivo do projeto de lei 5.080/2009, que é ajuizar somente os feitos onde se vislumbre base patrimonial. Utilizando essa espécie de filtro – a existência de bens – além de racionalizar a cobrança do crédito público no âmbito da Administração Pública, uma vez que os esforços se concentrarão nos débitos com potencial de recuperação, ocorrerá sensível diminuição no volume de execuções fiscais perante o Poder Judiciário, o que necessariamente deverá repercutir de maneira positiva no tempo de tramitação das execuções ajuizadas.

4. CONCLUSÃO

Os dados expostos no presente trabalho demonstram que é justificada a preocupação do governo federal com o atual estágio de letargia em que se encontra a cobrança do crédito público, pois tanto os números apresentados pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, quanto os números apresentados pela Justiça Federal (através da mencionada pesquisa elaborada pelo IPEA) demonstram a necessidade de urgente mudança.

 Algumas medidas podem ser tomadas com o objetivo de reverter, ainda que parcialmente, esse quadro. A proposta governamental consubstanciada no PL 5.080/2009, que traz em seu bojo a ideia da execução fiscal administrativa, é uma tentativa louvável, e a nosso ver, plenamente viável, pois ao mesmo tempo em que desonerará o Poder Judiciário da função de “Cobrador do Fisco”, possibilitará a racionalização da cobrança do crédito público. Essa racionalização decorrerá da facilidade que terá o Fisco em identificar os devedores com potencial de pagamento e, a partir daí, concentrar esforços nas dívidas efetivamente recuperáveis. Essas mudanças refletirão positivamente na diminuição do tempo de tramitação da execução fiscal, bem como na redução de custos, já que, de acordo com o PL 5.080/2009, somente serão ajuizadas as execuções onde se vislumbre garantia e, portanto, efetividade.

Portanto, concluímos que é legítima a motivação do governo federal, bem como a iniciativa de mudança no modelo que, aliada à implementação de medidas paralelas, poderá elevar o nível de recuperação do crédito público no país, quiçá a patamares tão desejáveis ao ponto de refletir na diminuição da carga tributária – sonho de todos nós contribuintes.

5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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